政治制度的维系途径：基于新制度主义政治学的理论诠释

马雪松

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

政治制度的现实运作和功能发挥无法同时间维度与制度背景割裂开来。政治制度在动态的历时性过程中生成并维系，制度的生成、维系与变迁在形式上构成了政治制度运作过程的不同阶段。一方面，现实世界密布着各种政治制度，制度研究者关注的重要问题是，政治制度在生成之后如何随着时间的变化和制度背景的影响而保持存在并发挥功能。另一方面，从制度是人类实践的某种结果或建制结构的角度考虑，在逻辑上可以得出制度表现为产生、存续乃至变迁的一系列过程，因而需要探究政治制度在功能发挥方面的相关机制。对于制度的维系来说，确定维系的条件并在此基础上考察制度维系的具体途径，是新制度主义政治学理论建构的重要对象和核心议题。组织分析的新制度主义者阐释了“制度再生产”的四种途径，亦即通过权力实施，通过复杂的相互依赖，通过被视为理所当然而接受，以及通过路径依赖过程。[1](p207)在某种意义上，这对理解制度维系的途径具有积极的启发作用，本文从新制度主义政治学的理论视角诠释政治制度维系的四种主要途径，即路径依赖的自我强化、政治权力的强制运行、制度环境的密切契合与观念因素的必要支撑。

一、路径依赖的自我强化

传统政治学关注并揭示了国家历史发展的初始阶段，可以经过长期过程而产生某种未经规划的结果，早期的社会结构会塑造今后的政治发展轨迹。政治制度在外部环境复杂变化以及时间过程长期演化之下，受到初始状况较大程度的影响，而且这种影响可能是在强制力量缺失或较少发生作用的条件下出现的，并使政治制度沿着某种特定的轨迹演进。早在政治科学成为一门充分发展的学科之前，这便已成为政治研究者关注的重要问题。然而，相较政治学研究而言，这种极富创见的观点实际上是在经济学研究中得到深入的阐释。一般认为，路径依赖及其蕴含的收益递增观念，产生于20世纪80年代两篇重要的经济学论文。研究者分别以QWERTY字母排序的通用式键盘，以及VHS制式录像机取代BETA制式作为例证，形象地论证了一项技术成果同其他技术成果相比尽管没有展示出明显的效率，但初始阶段的比较优势会使这一技术成果相对于其他技术成果获得更多的收益，并随着收益递增的强化作用而表现出更为优异的效果，从而使其在发展的终端上处于优胜地位，并将这一优势锁定在其演化轨迹之中。

这种基于收益递增的路径依赖分析模式一经提出，便得到经济学的新制度主义学派的热烈响应，并被新制度经济学的交易成本理论和演化博弈理论两个主要流派纳入自身研究。一方面，交易成本理论的重要研究者诺斯作为把路径依赖理论引入制度研究的先驱者，认为路径依赖由两个因素所触发，即制度的收益递增和网络外部性，以及经济和社会中存在的交易成本。制度在收益递增过程中之所以表现出自我维系，实际上是由四个具体的自我强化机制决定的：制度在创设之初需要投入大量的初始成本，因而制度在随后发展中每一时刻的单位运行成本较此前会大幅降低；制度建立后，制度约束下的行动者或组织成员通过学习而不断适应制度，并在这种学习和适应的过程中使自己获益；制度为所有组织和个人提供共同的行动规则，组织和个人对这些规则的遵守会使各方有利，因而在这个意义上制度产生出强烈的网络效应；制度还为各方提供了稳定的预期，使不同行动者增强其对制度持续的信心，降低其改变制度的意图，从而使制度维系获得更大的可能性。[2](p193-194)另一方面，自然科学关于进化论的研究成果也为社会科学尤其是演化博弈理论提供重要的理论基础，并从全新的视角思考路径依赖的自我强化机制：对于进化或演化的探究必须考虑结构和环境的诱因；由于结构或生物种群在建立之后便具有自我维系的倾向，因而其发生变化是十分困难的；对于新的制度性变异而言，由于其累积效果往往不易实现，经典进化论的适者生存观点实际上有其限度，这使关键时刻所作的选择对未来的可能性施加了严格限制。[3](p152-154)因此，有新制度主义政治学者正确地提出，“路径依赖这一概念被演化论经济学者用来深刻地洞察初始条件同后续轨迹之间的连续性，这同韦伯的合理性理论在某些方面具有相似性”。[4](p173)

对于新制度主义政治学而言，收益递增的路径依赖分析有助于理解制度的维系方式。一方面，新制度主义政治学将不通过政治权力的强制运行而实现持续性或稳定性的制度维系方式作为重点考察的对象。另一方面，这种制度的维系方式在新制度主义政治学看来是自我实施或自我强化的，制度性规则或制度性组织在实际运行过程中随着时间而得到维系。理性选择制度主义由于受交易成本理论和演化博弈理论的深刻影响，主张制度的稳定性在很大程度上是自我维系的结果。例如，理性选择制度主义认为均衡性制度（equilibrium institutions）由于继承了政治空间中的不稳定性，必须通过获得某种稳定性来保持均衡状态。制度参与者的偏好及当前制度性环境对制度的均衡状态尽管发挥重要作用，但制度保持稳定最主要的原因是行动者意识到改变现有制度安排会产生高额成本，因此无意改变当前的均衡状态。[5](p143-144)部分理性选择制度主义者通过考察平衡规则对美国联邦制的巩固功能，提出联邦制的某些具体制度有利于联邦制的自我维系。这种自我实施或自我强化的方式在于“制度限制了决策制定者的灵活性，所以必须从行动者的利益出发遵守制度所规定的限制。制度稳定的模型应满足两个条件：首先，必须允许制度被特定的行动者改变；第二，必须表明为何这些行动者没有动机这样做。当满足上述条件时，制度就可以自我实施了”。[6](p255-257)

此外，历史制度主义和社会学制度主义的相关研究也从不同角度探讨了路径依赖的自我强化机制。历史制度主义认为，制度由于某种原因能够在面临外部震荡，或初始性制度非均衡状态的时刻得到维系，尤为重要的是，政治制度往往遵循路径依赖的轨迹。通过探究历史过程的突出作用，历史制度主义揭示了积极反馈和消极反馈链锁对路径依赖的重要性。社会学制度主义考察了路径依赖的自我强化方式，认为路径依赖的分析模式表明制度安排不可能是灵活多变的，因为其不会迅速地发生变迁以应对复杂多变的环境。“路径依赖过程中自我强化的反馈机制，使组织难以寻求替代性的选择”。[1](p210-211)

总体来看，尽管路径依赖和收益递增的观念最初是由经济学者深入考察的，但历史制度主义对政治制度的路径依赖和自我维系机制作出了全面的理论概括。这表现在路径依赖分析构成了历史制度主义研究的显著特征，以及新制度经济学借鉴历史制度主义有关路径依赖的核心观点重构了博弈分析的内生制度变迁理论。[7](p633-636)其中，历史制度主义基于政治科学视角，丰富了收益递增及路径依赖分析的研究内容，这也代表了新制度主义政治学在自我强化途径方面取得的有益成果。正如温加斯特指出的，在“制度为何持久”的问题上，“自我实施的概念为制度是怎样生存的问题提供了一种技术”。[6](p268)皮尔逊也在此意义上提出，“路径依赖在积极方面有助于探究政治稳定和变迁的根源，并为这种探究的相关假设奠定了基础”。[8](p264)尽管如此，路径依赖研究本身却面临一些难题。其一，路径依赖研究在方法论上存在“变量多而案例少”的问题；其二，收益递增的概念可能导致对社会生活过分静止的看法；其三，以路径依赖的自我强化方式维系的政治制度可能表现出效率低下的情况，“关于路径依赖的讨论说明，那些持续存在的制度安排并不一定就是最优的制度安排”。[1](p210-211)

二、政治权力的强制实施

制度作为行为约束的基本机制同政治权力的运行具有密切联系，这突出体现在行动者在受到制度约束的程度上，以及对其他行动者施加影响的方式上存在明显差异，在某些情况下制度甚至会使行动者分化为显著的赢家和输家。从这个分析角度出发，作为某种秩序状态的制度，如果其内部的权力运作使行动者的行为模式符合关键制度相关者的意志或偏好，那么在一定时段之内就不会存在削弱制度效力或导致制度不稳定的要素，这意味着制度在某种程度上得到有效维系。由于政治制度是可以得到实施和贯彻的规则和施加强制性影响的组织，能够对政治利益进行权威性的分配，因而上述认识对政治制度的维系来说尤为重要。

新制度主义政治学之所以重视政治权力运行在制度维系中的重要作用，可从两个角度分别来看。一方面，根据新制度主义尤其是新制度经济学对制度分类的认识，制度按照其内在规则的产生方式可以划分为外在制度和内在制度。其中，外在制度是由政治过程中拥有政治权威的行动者自上而下强加的，因而这样的规则需要自上而下的惩罚性措施作为保障。具体而言，这往往以各种正式的遵循预定程序的方式强加于社会，并通过合法暴力的运用来强制实施。内在制度则包括各种习惯、内化规则、习俗及正式化规则，其中前三个在其规则的遵循上并不需要强制性力量作为惩罚手段，而正式化规则却要以有组织的方式实施惩罚来保证规则得到遵守、制度得以维系。[9](p126-127)另一方面，政治权力的强制实施作为政治制度维系的重要途径，同以路径依赖方式自我强化的维系途径并不存在指代方面的重叠；尽管后者也涉及权力运行，但两者由于各自作用方式的互补性而分别构成最重要的两种政治制度维系途径。

从权力及政治权力的内涵进一步分析，政治权力的强制实施作为制度维系的重要途径，主要涉及以下三个方面。其一，政治制度的维系同权力密切相关，在某种意义上制度维系的任何方面都无法同权力运行及权力关系割裂开来，制度维系的各种途径都可还原为权力分析。罗素将权力界定为“若干预期结果的产生”，[10](p23)其他学者则在罗素定义的基础上指出权力具有有意性、有效性、潜在性、非对称性和效果性等特征，将权力划分为武力、操纵、说服和权威等形式。[11](p28)实际上，无论是制度维系的自我强化，还是政治权力的运行及观念因素的促进，都与制度约束下的行动者的权力关系具有密切联系。其二，政治制度的维系更多地涉及强制性权力的运用，所以尽管制度同社会权力的产生、分配、实施和控制相关，并通过某种方式影响社会权力在行动者之间的分配，但政治权力不同于一般权力之处主要在于其围绕政治利益的分配，以强制性力量的运用作为必要措施与最终手段来实现某种政治秩序，这种强制性力量正是政治权力最突出的特征。强制权力作为政治权力或公共权力的本质内容，其实施不仅有助于外在制度的维系，也确保内在制度的外在规则得到行动者的遵循。强制权力实施的方式是公共部门将非对称的强制性力量单方面地施加于行动者，使其遵守制度性规则，或根据制度性组织的规定而开展行动，这种强加的权力构成了对那些背离制度规定的行动者的惩罚性措施。当然，强制性力量并非随使用次数的增多而增加其效力，其作用主要体现在以一种威慑性的惩戒手段，使相关行动者对违反制度规定的后果有所预期。其三，强制权力作为政治制度维系的重要途径，尽管在制度存续和保持高度稳定方面具有重要意义，但强制型权力的单独施加无法取代报偿型权力和信仰型权力对政治制度维系的作用，过于刚性的强制权力甚至会在某个关键节点上导致制度维系的破裂。正如哈耶克指出的，“一个由国家控制的统一组织的强制性动员”在极端的情况下会被其“无所不包的垄断”和不可避免的长期低效率抵消，这种垄断还会造成对思想的控制。[12](p220)这样的状况如果继续发展，或许会如萨托利所言成为威权主义，亦即“一种几乎没有给自由留下余地的政治制度”。[13](p212)鲍威尔提出强制权力的实施在组织维系上面临困境，即强制权力的实施有时在组织维系上无法取得预期效果。“为什么专业人员或精英的权力实施会得到制度的支持，其权力在某些情况下可以通过胡萝卜加大棒的政策得到强化和巩固，而在其他情况下不能获得支持和得到强化？”[1](p210-211)柯武刚与史漫飞也强调，“内在制度往往比外加的、靠政府执行的法律有效得多，因为行业成员的自我监督和正式执行是由通晓特定时间、特定地点和该行业情况的人来承担的，而外部裁判者一知半解，很可能在其裁决过程中引发意外的不良后果”。[9](p126)因此，如何使强制权力对制度产生维系作用，强制权力怎样才符合良效实施的标准，需要更加审慎的考虑。

以上主要从政治权力运行的角度对制度维系进行考察，而新制度主义政治学关于强制权力在制度维系方面的重要作用已经取得丰富的理论成果。例如，有研究者认为新制度经济学“包括经济性、权力与知识三个层次的分析”，[14](p27)其在理论发展中不仅重视产权理论和国家理论，而且把国家作为制度分析的核心对象。新制度经济学通过阐述权力及国家的相关作用，强调协议的第三方实施不同于自我实施，因为国家作为第三方所提供的暴力更有助于协议的实施。[15](p33-34)就新制度主义政治学各流派而言，理性选择制度主义揭示强制权力的实施有助于美国联邦制的巩固，指出第三方机构特别是法庭对委托者和代理人之间合约履行的强制性作用。[16](p35)历史制度主义借鉴了政治科学早期阶段的积极成果，并继承了比较政治学的公共权力分析传统，所以特别重视非对称权力关系在制度维系过程中的重要意义。[17](p960)社会学制度主义则强调权力运行对组织维系及制度再生产的关键作用。[1](p207)

三、制度环境的密切契合

作为某种既存秩序的社会状态不仅受到强制性法律的塑造，在某种程度上也是环境的产物。社会状态在承载一定秩序的同时还会对法律或习惯产生影响；由于社会状态可能包含某种制度形式，所以环境同制度结构存在复杂的相互作用方式。制度同环境的相互关系，实际上由制度所具有的内在层次和要素以及处于外在宏观结构之中这一特征所决定。一方面，制度往往处于其他制度架构之下，或同其他社会因素存在关联。另一方面，制度所具有的关系特征除了表明制度同行动者的关联之外，还表现在制度体系的不同部分与各个层次之间的复杂关联，这一点对政治制度来说尤为明显。这是因为政治制度的产生与发展，不可能脱离相应的经济发展与社会结构，而总是处在更宏观的结构框架之中并受其影响。政治制度还能够对经济发展与社会结构施加影响，特定的权力安排以及行动者在这种制度安排之下的交往形式，必然会对外部的其他制度形式产生积极或消极的作用。因此，考察政治制度的维系途径，既要关注制度同制度环境的关联，还要关注其契合程度对制度维系所产生的影响。

需要指出的是，由于人们对制度存在多样化的认识，在制度类型的划分上也有一些差异，所以有必要界定制度环境的含义。就单一制度或一套制度体系而言，制度环境包括外部存在的其他制度或制度体系，以及与之相关的社会条件。就政治制度而言，与其相关的非强制性规则或组织由于也具有制度性要素或某种制度形式，也同样被看作政治制度的环境。因此，政治制度的环境不仅包括其他政治制度，还包括具有约束作用的惯例、习俗，以及同政治制度存在密切联系的社会条件或社会状况。政治科学的旧制度主义研究范式尽管具有历史主义特征，认为政治制度或政治体系嵌植于历史发展过程，但还是从整体上主张政治制度尤其是国家作为集体生活中的独立因素。在行为主义研究居于政治科学主导地位的时代，制度或政治制度被认为从属于外部力量，很多研究者将此称为背景论或系络论（contextualism）并予以批判。[18](p735)新制度主义政治学各流派尽管反对将制度视为由环境因素决定的，但同旧制度主义范式相比，仍强调制度同环境的互动以及制度环境的重要作用。比如，有研究者认为理性选择制度主义将宏观现象同微观行为联系起来，探究其相互影响。[6](p248)部分理性选择制度主义者也提出“政治发生在背景之中”，并在考察制度维系时强调制度受到外部因素的影响。[6](p134)历史制度主义认为制度不但是政治的调节机制和过滤器，还受到更广泛的政治背景的调节。[19](p16)社会学制度主义在此意义上也主张，“不把个人和组织的行为置于社会背景之中，就不可能理解它们”。[1](p252)

对于新制度主义政治学来说，政治制度不仅位于环境之中并与其发生关联，而且制度同环境的关联方式和契合程度也是政治制度得以维系的重要方面。其一，新制度主义政治学强调政治制度并非简单地同社会背景发生关联，而是嵌植于环境之中。“嵌植性”（embeddedness）由社会学者格莱诺维克提出，目的在于为经济组织研究提供宏观基础。[20](p481-510)这一术语回应了原子式个体概念的困境，认为个体可以经过连结机制而转化为社会关系，但在新制度主义政治学那里，其主要指个体行动者同制度连结为一体的机制。[5](p134)历史制度主义将嵌植性扩展为制度同环境之间的关联，制度是嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、惯例、规范和习俗。[21](p937-938)社会学的制度研究成果也强调“社会和文化的嵌入性总比社会学家意识到的要更为重要”，这实际上是人类行动者在更广泛的背景下所进行的制度化活动。制度环境作为“制度化条件并非纯粹是限制，因为它们总是为动员人类的潜能以及局限提供各种可能性。这种限制与动员的交互特性肯定是所有人类社会生活精妙的组织结构中的一部分”。[22](p240)其二，制度在嵌植于环境的状态中，由于环境的丰富复杂以及对个体行动乃至观念的深刻影响，行动者在制度性实践中必然受到环境的调节；当政治制度安排同深层的制度环境尤其是习俗、传统、习惯等非正式因素紧密契合，制度会得到有力的支撑和维系。正如诺斯指出的，“稳定是通过一系列复杂的制约来实现的，它们既包括在一个等级下的各种正规规则，也包括非正规制约，由于它们已成了习惯性行为的一部分，因而具有顽强的生存能力”。[23](p111-112)其三，政治制度嵌植于制度环境的方式通常决定着制度维系的程度，尤其是当制度同环境在深度和持久方面表现出密切契合，而且制度本身具有复杂的结构时，这种制度维系的机制就更为有效。“如果一种制度越是嵌入一种制度框架之中，那么这种制度就越少可能易受干预的影响”。[1](p165-166)“制度的嵌入越稳定，或者越持久、越连续，就越可能扎根于日常生活的惯例之中”。[22](p240)其四，政治制度在同制度环境的契合过程中，制度环境的复杂性不但使制度以嵌入的方式同环境发生关联，而且环境本身也是相互联系、紧密支撑的网络结构，这使制度的局部变革在客观上往往难以获得制度环境的支撑。“制度持续不一定要依赖积极的行动者，因为具体的组织实践结构嵌入一种实践和程序网络之中，在这种网络中任何一个方面的改革，都要求以很多其他要素的变革为前提”。[1](p208)

四、观念因素的必要支持

在政治学的发展历程中，众多思想家强调文化或其中的观念因素对政体确立和政体稳定的重要作用。从行动者的角度来看，人由于特定的文化基因和外部环境影响而具有某种观念，这可以是非理性的情感，也可以是为行动赋予意义的心理活动，但其必然同个体的行动、人们的相互作用及外在环境发生交织。“在任何特定时刻的人的情感都是他的本性、他的过去历史以及当时处境的复杂产物”。[10](p124)不仅如此，社会状态的存在或社会结构的维系也同观念因素尤其是社会成员的共享价值息息相关。制度研究者汪丁丁在此意义上指出，社会秩序可以表述为“人们所信奉的不同生活方式之间达成了某种均衡。这一均衡刚好与人们既有的生活保持了符合‘理性’的一致性，故而不会引发冲突，或者冲突不会强烈到使任何人偏离这一均衡状态的程度。如果这样的均衡存在，那么均衡状态的行为模式以及人们对这些行为模式的意义共享，就叫做‘社会秩序’”。[24](p208)从中可以看出，观念因素对社会秩序或均衡状态起到了维护作用，这有助于把观念或意义因素同制度的产生或维系结合起来分析。当关注对象从社会秩序转向政治秩序时，有研究者同样指出认同和信仰等观念因素的重要作用。“对任何一个国家而言，稳定的政治秩序不仅是指制度上的合理结构，而且在更深层的意义上，是指广大的人民群众对其所在的政治制度的内心认同和信仰”。[25](p57)

新制度主义政治学不仅继承了社会科学尤其是传统政治学重视观念因素的传统，而且新制度经济学对观念演化的研究以及心理学在认知领域开拓性的成果，也使新制度主义政治学对观念的作用有了更为深入、系统的认识。比如，诺斯主张路径依赖的收益递增是导致制度得以长期维持的必要条件，但同时指出这不是唯一的条件。“就长期而言，无效的制度会通过竞争而被有效的制度所取代。但是，当经济和政治中存在显著的交易成本时，人们对制度的认知就可能立基于不完全的信息反馈的基础上，而制度变迁的路径就会更多地受到人们的主观认识模式，即意识形态的左右。此时，由于制度的收益递增性质，一种无效制度一旦因为人们主观认知模式而偏离有效的路径，它就会持续下去”。[2](p194)制度研究者菲尼根据诺斯的观点，认为制度可划分为宪法秩序、宪法安排和规范性行为准则三个类别。第三类制度作为约束行动者的规范性准则，往往比其他制度安排变化得更为缓慢因而难以更改。“这一类的准则对于赋予宪法秩序和制度安排以合法性来说是重要的，它们为规范性研究提供了基础”。从这个角度出发，规范性行为准则同某些制度研究者提出的“文化背景”或“意识形态”分析框架在内涵上是大致重合的。[26](p135)新制度经济学所取得的进展，促使理性选择理论在制度研究中重视文化价值和观念因素的作用。理性选择制度主义强调，以外衍性偏好作为理论基础的理性选择理论实际上能够接纳具有特定文化价值的各种制度。[27](p565)还有研究者深刻地考察了道德感知、宗教价值和文化传统对社会政策及政治制度的影响。“观念与制度随时间而相互影响”，“在特定的情境下形成一种共生关系，当其中任何一方缺失时另一方无法存在下去”。[28](p126)对于社会学制度主义来说，研究者更重视象征系统、认知模式等观念因素对制度生成、维系、变迁的影响，甚至表现出把文化本身也界定为制度的倾向。[21](p946-947)

具体而言，新制度主义政治学主张观念因素是制度维系的重要途径，并作出两个重要理论贡献。其一，强调观念因素能够对当前的制度维系与未来的制度选择施加影响。一方面，新制度主义政治学的奠基者马奇与奥森强调规范的重要作用，并揭示适宜逻辑对制度与行动者互动关系的积极意义。组织分析的新制度主义也重视认知性成分的突出功能，行动者根据这些因素同组织或制度框架进行互动。由于适宜逻辑与文化途径涉及制度的生成和维系方式，因而根据这种理论阐释方式，稳定的并同现有制度高度契合的观念因素有益于制度的维系。另一方面，制度演化和制度变迁必然同社会或政治共同体内部的观念构成或观念变迁具有密切关联，观念为制度的演变提供必要的思想基础或触发条件；但由于观念本身是演化过程的阶段性产物，并在一定时段下表现出稳定性，因而它们也会对制度变迁产生某种潜在的抑制作用。社会学制度主义认为，包括一般观念和意识形态在内的“源自精神结构的非正式制度”会对变迁产生抑制，“过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值以及社会实施机制的灵活性”。[29](p387)其二，在制度同文化或观念性因素的相互作用中，尽管文化会随时间产生某种变异性，但制度与文化的复杂互动过程可能使文化得到延续，从而使制度化、文化延续同制度变迁的抑制形成相互强化的效果。正如亨廷顿所言，“从历史上看，文化总是动态发展的，而不是停滞不前的。一个社会中占主流地位的信念和态度是变化着的，尽管文化中的主流成分会保存下来，但社会中的主流文化会与前一代或两代人之间发生显著变化”。[30](p374)然而，社会学制度主义的实证研究明确揭示了制度化在文化延续中的作用。制度化的程度同文化代际遵从直接相关，这意味着制度化水平越高，文化传播的范围、维持的强度以及对制度变迁意图的抵制程度也会相应增加。[1](p88-116)

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