群众路线理论对公众参与的解释力分析——以杭州市公众参与为案例

周扬明

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

群众路线理论对公众参与的解释力分析
——以杭州市公众参与为案例

周扬明

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

公众参与作为现代政治中执政党和公众互动方式及中央社会管理框架下的一个支撑，其实践和理论研究逐渐在全国范围内兴起。杭州市政府主导的庭院改善工程作为公众参与较具典型性和代表性的个案被学界关注和研究。学界多以西方参与理论为视角，集中以治理理论和民主理论对其进行解读。这种侧重西方理论的解读方式犯了以偏概全的方法论错误，陷入了理论与实践脱节的困境中，未能有效解读“中国式参与”背后的逻辑和实质。诞生于本土的群众路线理论在参与背景、主体间关系、参与逻辑、决策规则及参与类型等参与的关键要素上对杭州庭院改善工程中的公众参与更具有解释力，对实践具有一定的指导意义。

群众路线；公众参与；民主理论

“公众参与”是现代政治实践的突出特征，也是学界研究的重要理论问题。我国公众参与以何种理论为基础，关系到其未来的整体发展方向。近年来，学界对我国公众参与实践的理论基础问题给予了较大的关注，围绕这一问题，各方也展开了充分的讨论，出现了治理理论、参与式民主、协商民主及公民社会等多种理论解读。但笔者发现，在百家争鸣的背后，学界的研究仍然在西方主流理论话语体系下展开，仅仅抓住多元主体、参与、协商等表象，对理论及实践扎根和赖以存续的政治、经济和文化土壤视而不见，忽略了“中国式公众参与”背后复杂的宏观背景及参与逻辑和实质。诚然，公众参与与民主之间具有无法割裂的内在联系，这使得对于公众参与的研究无法绕开以民主制度为基础的西方理论。但是，由于我国独特的政治结构、经济发展阶段及历史文化，我国公众参与实践在表现上无异于西方公众参与的同时，还带有浓厚的本土色彩。因此，简单地套用西方参与理论，极易违背具体问题具体分析的原则与方法，落入理论与实践脱节的困境之中。鉴于此，本文尝试从本土理论中发掘理论资源，作为分析和解释中国公众参与的理论工具，以期为中国公众参与理论研究的深入以及实践的展开提供理论上的借鉴和支持。

一、问题的提出

改革开放深刻改变着中国国家与社会关系。社会结构及利益聚合方式转变、民主化和自由化思潮进入、信息技术革命等变革带来了社会组织形式转变、权利诉求增加及思想和言论自由化等挑战，这也是任何现代政治必须和首要解决的问题。为了应对这一挑战，中央政府积极转变执政理念，明确提出包含“公众参与”的社会管理方针，地方政府也纷纷对公众参与实践进行探索，以回应基层社会管理中不断增强的压力。这表明，公众参与不仅是中国政府面对当下挑战的回应和妥协之策，更是现代政治发展的“大势所趋”。

在地方政府实践中，杭州庭院改善工程作为公众参与创新案例，具有一定的典型性和代表性。首先，该案例涵盖党政、居民、社会组织、专家、媒体等多元主体，解决的是普遍的民生难题，采用了现代化的多元技术方式和组织方式，反映了现代参与的典型特点。其次，单一制体制使得杭州与中国具有“同构”的政治、经济及文化背景，且杭州经济发展与“中国奇迹”相匹配，更能反映中国特性。该工程是杭州市党委、政府有效落实社会管理十六字方针，解决民生问题的典范。庭院改善是为了回应困难群众需求，由政府出资主导，自2008年开始实施的一项惠民工程。市委市政府领导组成了领导工作小组对工程进行统筹和管理，制定了相关的配套政策，详细规定了资金来源、施工过程、各参与主体权责；设立了市、区、街道和社区“四级联动”机制，在市、区、街道三级设立庭院改善办公室具体负责执行；培育和推广了民间庭改办作为公众参与的组织化渠道，引入民间组织、公众、专家和媒体参与，开设了杭网议事厅、热线电话等参与渠道，设立了“百分百入户调查”、听证会、论证会等制度，赋予居民对本庭院是否改、如何改、改得好不好等决策权。

学界纷纷抓住“参与”这一特性对其进行解读，如有研究认为在以庭院改善为代表的民生工程中采用的参与机制是杭州市治理模式向民主治理的转变。[1](p511)还有学者指出，杭州市政府的所作所为是一场治理革命，并将其归纳为三个阶段，杭州的民主参与机制属于“完善治理机制阶段”，拓宽了民主治理的理论视野和现实途径。[2](p80)还有观点认为，杭州的民生工程是“以参与性和协商性民主来促进和保障民生工程的实施”[3](p23)。值得肯定的是，以上解读均洞察到了社会组织、媒体和公众等多元主体参与的这一有别与传统行政模式的管理方式。但“参与”并非是西方理论独有的特质，它作为一种公共事务的处理技术本身并不包含意识形态的成分，只有参与表象后的本质才包含不同的意识形态。而以上学者的解读仅仅抓住多元主体、参与、协商等表象，忽略了理论得以存续的社会宏观背景，对庭改工程所处的基本政治、经济和文化环境“视而不见”，因而混淆了不同政体和理论下的参与以及参与背后的逻辑和本质。这种简单的解读在方法论上犯了以偏概全的错误，无法满足解释的充分性和完整性要求，不啻于“盲人摸象”。中国社会的复杂性决定了中国不可能仅仅是西方理论的试验场，更是本土理论的发源地。鉴于此，笔者尝试用本土的群众路线理论对杭州公众参与进行解释。该理论不仅是中国共产党主流意识形态的产物，更是中国革命和建设的现实工具，与中国政治、经济和文化具有内在的契合性，具有解释的潜力。

二、案例解读框架及群众路线理论构建

（一）案例分析框架。

为了避免重蹈以上学者用西方理论解释实践时出现的以偏概全的方法论错误及理论与实践脱节的困境，笔者在对公众参与研究综述之上尝试建立公众参与分析框架，从参与背景、参与主体、主体间关系、参与逻辑、决策规则、参与范围及方式、参与类型和参与程度8个参与关键指标上对参与实践进行全面、立体的分析。参与背景是指理论或实践所处的政治、经济、文化背景，政治制度、体制；参与主体指参与主体的名称及其属性；主体间关系指各参与主体间是独立、平等还是非独立、非平等关系；参与逻辑指主体是出于何种目的参与到该事件中；决策规则指各个层面的决策如何产生、采用何种规则；参与范围及方式指各主体参与了那些层面、采用何种方式参与；参与类型指政府主导型参与、象征型参与和完全型参与；参与程度指根据公众参与的实质分为高度、中度和低度。

此8个维度相互依存和支撑，能够完整地描述参与。其中，主体间关系、参与逻辑、决策规则及参与类型是参与的关键指标。参与逻辑决定了主体间关系，而主体间关系决定了在参与过程中各主体力量的较量，从而决定了参与的类型以及作为当代政治过程核心的决策所遵循的规则。相较而言，参与主体、参与范围和参与方式属于显性层面的指标，尤其是在全球化及信息技术普及化的今天，参与范围和参与方式逐渐趋同，而参与逻辑、主体间关系、决策规则和参与类型等指标才能真正区分不同意识形态和理论下的参与实质。

需特别指出，参与类型借鉴了孙柏瑛教授对Sherry Arnstein经典“公民参与的阶梯理论”[4](p216-224)的归纳和分类。公民阶梯理论将参与分为政府主导型、象征型和完全型三个不同阶段，并分别对应公民的低度、中度和高度参与。[5](p125)而参与程度从公民对参与的实质影响程度对参与类型进行说明，正如亨廷顿所言，现代政体与传统政体的主要区别在于政治参与的水平不同。[6](p73)

（二）群众路线理论重新构建。

在本土理论式微而西方理论张扬的时代，学界更多关注掌握话语权的西方理论，对群众路线这一本土理论研究不足，仅仅停留在对理论产生的历史梳理、领导人讲话、理论单个要素的解释等方面，造成了现有的群众路线理论缺乏系统性和理论性，只是具有解释公众参与的潜力，却无法与西方参与理论相抗衡。鉴于此，笔者在前人的研究基础之上对群众路线理论重新进行构建，用构建之后的理论对杭州公众参与进行剖析和解释，并与西方理论解释进行比较，以期找出具有较强解释力的理论，进而指导实践。

群众路线理论本质是党实现对群众领导的理论，“党的领导”是一个事先被假定和隐匿的基本前提[7](p6)。理解该理论的关键点在于洞悉党的领导、群众观点及群众工作方法三者之间的逻辑关系。首先，党的领导确立的逻辑起点是马克思主义的真理地位。共产党首先认识、掌握并忠实地践行了马克思主义真理，成为“阶级的先锋队”[8](p407)，这种先锋性体现在党“与生而来”具有带领人民实现共产主义的使命，从而确立了领导地位。邓小平精辟地概括为党和群众的“工具——目的”关系，即党没有特殊利益，是“自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。因此，党所作所为的动机在于贯彻马克思主义原则，实现群众根本利益。反之，群众也只有在“先锋队”的领导下才能实现共产主义，这点是在中国革命实践中被证实了的。“没有党的领导，群众利益是不能实现的……像群众长远的利益或最高的利益，群众自身往往是看不见的，必须有党领导，群众才不致走错路。”[9](p174)因此，在群众路线理论视域下，党群关系必然是非独立、非平等的关系。

其次，既然党掌握了领导权，为何还必须坚持群众观点，要依靠、相信群众，并向群众学习先进的经验和智慧呢？一方面，在理论层面，马克思唯物主义历史观承认“人民主体地位”，“人民自己创造自己的历史”[10](p585)。党的使命是要带领群众一起迈向共产主义，而这个历史是由群众自己创造的。另一方面，在实践层面，马克思主义作为原则，需要在实践中不断发展和完善；且“沧海一粟”的党员也有其自身的局限性，必须依靠群众的智慧来保证领导的正确性。所以，党不仅要领导群众，还要依靠群众和向群众学习。但党的领导是基本前提，因为“党是阶级的先锋队；它的任务绝不是反映群众的一般情绪，而是引导群众前进。”[11](p300)邓小平和毛泽东继承了列宁的这一观点，一再强调不能混淆向群众学习和教育群众的关系，“只有首先善于做群众的学生的人，才有可能做群众的先生”，而且强调学习和教育是一个持续互动的过程，“只有继续做学生，才能继续做先生。”[12](p206)这种既要领导群众，又必须依靠群众、向群众学习的逻辑决定了党既要掌握最终决定权，又需要动员群众参与，了解群众的价值偏好，体现在参与中则是民主集中制的决策原则，这是群众路线在党的生活中的应用[13](p26)。

再次，群众工作方法作为具体落实党领导群众的工具，秉承了领导群众和依靠群众的原则，在实践中体现为循环往复地沿袭“从群众中来，到群众中去”的路径，彰显了党和群众的双向参与和互动的“逆向参与模式”[14](p73)。参与范围和技术手段也不断地与时俱进地吸纳西方理论中的有益成分，除了调研、问卷调查、走访、座谈等传统工具外，还引入网络、热线、听证会及论证会等方式。换而言之，从技术层面看，公众参与也是党实现领导的策略性选择。群众路线理论作为共产党重要的理论工具，在改革开放时代不断地吸纳和发展，如对近年来中国社会结构、利益集合方式、党和群众的组成及存在方式的变化进行了吸纳和包容；遵循时代特性在坚持党的领导的原则下更加重视“向群众学习”和“依靠群众”，体现在工作方法上则是引入公众参与等新的工作方式；群众内涵扩展，吸纳了私营企业主、自由职业者、市民及学者等个体及社会组织、企业等重新聚合的组织；网络技术的普及引发了党群互动模式的变迁，甚至出现了“网上群众路线”[15](p212)的提法。

在深刻剖析群众路线理论的内在逻辑后发现，该理论下的参与呈现出以下特征。马克思主义政党掌握了领导权，为了践行马克思主义真理和实现人民根本利益，党要不断地对群众的需求进行回应，解决其具体生活难题；由于马克思主义真理的原则性、党员个人的局限性以及群众的历史主体地位，党不能“孤军奋战”地进入共产主义，必须借助群众的智慧和力量，依靠群众并向群众学习，带领群众一起进入共产主义；因此，党在领导中采用了“从群众中来、到群众中去”的党群互动路线，在集中决策下采用民主咨询政策，广泛收集民情民意作为决策参考；但党掌握了最终决策权，对原始的民意进行加工、整理、研判和提升。可见，群众路线理论刻画的是党领导下的群众参与。在该参与中，党和群众处于不平等地位；群众参与逻辑在于党领导工作的实际需要；群众是被动员的主体，虽然群众参与全过程且具有一定程度的自主决策权，但党制定了参与规则、掌握了最终决策权；党领导下的群众参与必然是不完全的参与，对决策的影响程度远远小于政党的影响。

三、群众路线理论对庭院改善案例解读

为了保证研究的客观性，笔者将群众路线理论和西方参与理论分别对典型案例在统一的解读框架下进行解读，并在此基础上对两者的解读能力进行比较。在个案分析中，笔者将“砍掉”案例的“细稍末节”，保留“主干”，从中抓出杭州乃至全国公众参与的共性，透过参与表象厘清“中国式参与”的独特逻辑和实质。

（一）参与背景。

群众路线理论发轫于革命时期，成熟和发展于计划经济和改革开放时期，是我国政治、经济和文化综合作用下内生的产物，与中国宏观背景水乳交融，此处不再赘述。而西方的参与理论所适用社会环境与杭州公众参与所镶嵌的社会背景具有明显不同。

首先，治理理论、参与式民主和协商民主理论都是西方政治的产物，其存在和发挥作用的基础是独立于国家之外的公民社会，其本质是“市民社会制约和决定国家”[16](p196)。在中国，“党的领导”这一最高原则被载入宪法，政府在党的领导下展开工作，党对社会具有控制权。因此，当下的中国不存在真正意义上的公民社会[17](p16)，缺乏西方理论发挥作用的土壤。其次，参与式民主和协商民主理论的前提是承认民主制度，这明显有别于我国社会主义制度下的权威政体。再次，尽管市场在资源配置中发挥着重要作用，但中国市场经济改革是由政府主导完成的，国家行政权力通过制度化和非制度化的方式对社会经济生活仍旧具有很强的辐射力和穿透力，这与具有“经济人”传统的西方市场运行逻辑不同。此外，中国的文化呈现出马克思主义官方意识形态、儒家传统文化及西方自由和民主思潮三种力量冲击下的形态，这有别于西方持久而单一的自由民主的政治文化形态。

（二）参与主体。

庭院改善参与主体涵盖了党和政府、专家学者、媒体、民间组织、市民等，体现了多元主体参与的特质。这与治理理论和民主理论中利益相关者参与公共事务治理的原则一致，也和在新时代发展了的群众路线理论中的党和群众内涵相一致。

（三）参与主体间关系。

庭院改善中，多元参与主体间呈现出党和政府处于领导地位的非独立、非平等的关系。政府坚持“充分发挥党政主导力”的原则，承担着“总设计师”和“总导演”的角色，“在具体操作上，发挥总抓手的作用”[18](p564)。党政领导人不仅直接“挂帅”成立改善工程领导小组统筹参与过程、制定参与规则、分配各参与主体权责、预设居民参与的渠道和方式；还对民间庭改办进行培育、推广、培训及考核，因此其难以脱离政府的领导而具备完全“独立”的性质；此外，政府也领导网络和媒体发挥“引导群众”的作用，“成为党政机关的‘政策宣传者’和‘议题提供者’，同时也是人民群众表达诉求和交换意见的公共平台。”[18](p566)这种领导和被领导的关系和群众路线理论下党处于领导地位的党群关系十分吻合。它和治理理论遵循的把公民及其私人组织置于与政府平等政治地位的原则相悖，也有别于主张各参与主体“都拥有同样的进行辩论和商讨相关领域问题的权利，并在决策过程中拥有同样的地位和机会”[19](p32)的民主理论。

（四）参与逻辑。

案例中，公众参与是由于党和政府实际工作需要而进行的创新之举，正如时任书记王国平指出，“工程刚开始的时候，杭州‘12345’市长公开电话一天要接到几十个甚至上百个电话反对这项工程……如果不发扬民主，单纯依靠行政命令去强制推动这项工程，就会适得其反、事与愿违。”因此，政府引入参与机制是为了解决“人民内部矛盾，特别是由于群众切身利益引发的人民内部矛盾。”[20](p6)这种因实际工作需要由党和政府“授予”的参与权与党为了实现有效领导而在实际工作中采用与群众互动的群众路线理论逻辑一致。这种逻辑却和西方参与理论下基于公民身份而具有参与权的逻辑不同。且案例中党政主体参与的目的在于“解决民生难题，实现群众满意”，而西方执政党只是对民主决策的执行，而不在乎这一决策是否真正地符合公众利益，其背后是“再次获选”以维持本集团利益的逻辑。

（五）决策规则。

案例中的决策秉承了民主集中制原则。首先，在决策中民主收集意见和建议。通过民间庭改办、网络及热线电话等渠道，通过入户调查、听证会和论证会等方式收集民情和民意作为决策参考。其次，在广泛听取民意的基础上由党和政府集中决策。党和政府对公众参与的范围、过程及方式进行了规定，公众的意见由党和政府进行归纳、总结、研判，作为决策参考，最终的决策权掌握在党的手中，这属于典型的民主集中制，和群众路线理论下的决策规则一致。

而民主集中制的决策过程明显异于西方参与理论下的民主决策原则。如巴伯指出参与式民主理论强调“恢复公民的身份”，将选举民主的原则落实到微观的社会生活中，以弥补代议制民主的弊端；佩特曼也强调协商民主的参与不仅是在决策及执行过程中的平等参与，而且还在决策结果方面拥有平等的权力。[21](p22-41)他们均主张各参与主体在公共事务处理中均具有完整、平等的决策权，这种机制“必须具有民主形式的共同特征与限制……民主制中的公民都自由地同意他们共有的生活规则和目标。”[19](p32)

（六）参与范围及方式。

在个案中，多元主体几乎都参与了政策制定、执行、监督和评估的全过程；采用了组织化和原子化的参与方式和入户调查、邮寄问卷、网络、热线、听证会论证会等传统和现代化技术相结合的技术参与手段。这些特征既和西方参与理论下的参与范围和方式一致，又和群众路线理论所吸纳的新的参与手段和参与方式相一致。但这些参与范围和参与方式更多地与社会发展的时代相关，与意识形态和理论关系甚微。在现代政治制度中，公众参与范围及方式呈现趋同化特征，该单一指标无法辨别出参与的本质。

（七）参与类型。

根据对参与主体间关系和决策规则的分析可知，民间庭改办和居民的参与是在党政主导下的参与，他们接受党和政府的领导，并为党和政府的决策提供决策参考。这与Sherry Arnstein定义的“政府主导型参与”特征一致，如政府是参与的发起者，参与形式选择取决于政府；政府通过网络、媒体和组织化等渠道动员公民参与；公民的参与具有一定的被动性。这一参与现实与群众路线理论所描绘的党的领导下的参与类型一致，与西方参与理论下的“完全型参与”相悖。

虽然个案中的参与属于“政府主导型参与”，但随着公众参政能力的提升和参与诉求的增多，以及中国问题复杂性和多样性增加，党和政府在社会管理中会逐渐呈现包容和开放的姿态，赋予公众更多的参与权，在坚持“政府主导型参与”下，逐渐向“象征型参与”阶段转移。

（八）参与程度。

相应地，在Sherry Arnstein的公民参与理论脉络下，“政府主导型参与”对应着公众低度参与。个案中公众在党政既定框架和政策之下参与，对决策结果不具有决定性影响力的参与程度属于低度参与范畴。这和群众路线理论中，群众作为政策咨询主体，具有提出建议和建议而不具备最终决策权的情景相符合；与西方理论逻辑下的公民高度的自主参与不同。

四、总结

综上可知，群众路线理论在参与关键指标上与个案一致或基本一致，尤其是在主体间关系、参与逻辑、决策规则和参与类型4个关键要素上与个案一致。反之，西方理论意义下的参与在这些关键指标上与个案明显不同；但它们在多元参与主体、参与范围和方式上能够有效解读实践，这也正是诸多学者用它们来解释杭州公众参与的原因。但这些相似只停留在表象上，两者在主体间关系、参与逻辑、决策规则等能够有效区分参与实质的指标上不一致。显而易见，较之治理理论和民主理论而言，群众路线理论对庭院改善案例具有更强的解释力。杭州市政府将公众参与归纳为“以民主促民生工作机制”，并写入官方文件中。但实际上，这里的“民主”指的是社会主义民主，并非是西方意义下的民主，不能够简单地将其用西方治理或民主理论加以解读。

杭州作为中国整体的一部分，在公众参与上具有代表性和普遍性。因此，该研究结果不仅适用于杭州，也适用于整个中国。换而言之，较之西方的参与理论，中国本土的群众路线理论对中国公众参与实践具有更强的解释力，对实践更具有指导意义。“中国式公众参与”是在中国大环境下的参与，其前提是坚持党的领导，是对时代变化的回应，能够较为有效地维持中国持续的发展和稳定。这种能力一方面归功于群众路线理论本身所具有的实事求是和与时俱进的吸纳能力，另一方面归功于为了保持党的领导的正确性、有效性及政权稳定，党不断与时俱进地吸纳新的领导方法。执政党适时地放弃了“阶级分析”的思路和“以阶级斗争为纲”的路线，转而采用较为温和的方式，强调“社会主义初级阶段”的独特性，以“三个代表”包含和吸纳了不同的社会阶层，坚持“以经济建设为中心”，弱化了背后的意识形态，在转变自身职能的同时积极探寻和吸纳治理理论及民主理论中的有益成分，作为一种更适合新时期群众工作的工具，为我所用。

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责任编辑 张晓予

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1003-8477（2014）03-0039-06

周扬明（1982—），女，中国人民大学公共管理学院博士研究生。