中国反垄断法的竞争秩序价值实用化研究

陈 胜，林 琦

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

中国反垄断法的竞争秩序价值实用化研究

陈 胜，林 琦

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

在经济性垄断、行政垄断等现象频繁出现的今天，为规范政府权力运行、加强对国家经济的调控力度以及保障社会公共利益，针对竞争秩序价值未得到较好实现的具体情况，立法机构应积极完善中国反垄断法并应陆续出台相应的配套措施。着重阐述了竞争秩序价值未得到较好实现的具体情况以及促进竞争秩序价值实现相应的法律措施，并从促进反垄断法其竞争秩序价值实现的角度，提出自身的建议，以期为立法者所采纳、有益于法律的进步与完善。

反垄断法；竞争秩序；实用化研究

一、引言

近些年，随着我国经济的进一步发展，企业之间激烈的竞争态势越来越明显。处于市场优势地位的大型企业，为了寻求、追逐更高的利润，常常会采用不正当的竞争手段，诸如垄断高价、垄断低价、价格歧视以及强制交易等，严重损害了一些中小经营者以及消费者的合法权益，妨碍了中小企业的长远发展。这种现象的大量存在将会并且已经严重危害到竞争机制功能的正常发挥。另一方面，洞察近几年发生的“质检总局被诉垄断案”“中石油案”“邮政案”以及“律师炮轰小灵通退市决定”等相关报道，可见行政垄断现象屡见不鲜。这些现象频繁发生，不得不促使人们深思：我国政府该采取何种措施制裁、杜绝这些违法行为。

改革开放以后，我国经济建设进入了一个新的快速发展时期。在这一时期，各种垄断和限制竞争的现象频繁发生，使得竞争秩序的维护工作显得尤为重要和迫切。竞争秩序的维护一直是各个国家和地区反垄断立法和司法实践所关注的重点。如何有效地进行竞争秩序的维护，已成为学界关注的热点。众多学者对此问题已经进行了大量的研究和探析。从现有的情况来看，无论是理论工作者还是实践工作者，在竞争秩序维护的研究上，重点都围绕反不正当竞争的角度。毋庸置疑，前人的研究成果已经对竞争秩序的维护工作产生了较大影响并作出较大的贡献。但我们应该注意到，反不正当竞争仅仅是研究竞争秩序维护问题的其中一个方向。为了进一步深入研究竞争秩序维护问题，从理论层面推动竞争秩序的维护工作，学者应该从更多的角度探究该问题。

鉴于实践中行政垄断和自然垄断行业存在的诸多弊端严重损害竞争秩序这一事实，从行政垄断规制和自然垄断行业改革角度出发，也可以探析竞争秩序价值的维护问题。总体而言，从该角度出发，研究竞争秩序维护问题的论文并不多见。一些学者着重从行政垄断规制必要性出发，对竞争立法与竞争秩序构建提出了自身看法。他们认为要构建竞争秩序，在经济转型国家，行政垄断必须得到规制；并提出了规制行政垄断的一些法律措施，如确保有足够权威的专门机构进行反垄断法执法以及发挥行政指导的作用等[1]。但有所遗憾，这些学者提出的法律措施中并未涉及行政垄断的法律责任问题。我国现行关于行政垄断的法律责任规定非常不完善，这对规制行政垄断行为、构建竞争秩序十分不利。也有学者从反垄断法角度对竞争秩序维护问题进行分析，重点阐述了反垄断法对市场竞争秩序的维护和保障作用；从宏观层面提出反垄断法的完善建议，如加强制定反垄断法的配套措施建设以及培养反垄断执法的专业队伍等[2]；同样，这些学者所提建议也未具体涉及行政垄断的法律责任问题，更谈不上从自然垄断行业改革角度研究其对竞争秩序价值维护的意义。

另外，基于竞争秩序价值是反垄断法的基本价值追求，在竞争秩序的维护问题上，就可从行政垄断规制以及自然垄断行业改革角度切入进行探析。笔者着力于上述角度探寻竞争秩序的维护对策，这也符合我国此次十八届三中全会提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的战略部署及要求[3]。笔者将针对我国竞争秩序价值未得到较好实现的具体情形，提出相应法律措施以实现该价值。

二、反垄断法的基本价值——竞争秩序价值

反垄断法的基本价值追求是维护、保障竞争秩序。诸如德国《反限制竞争法》第一条首先提出了竞争秩序不可能由企业自身创造出来的观念，美国《克莱顿法》第二条、第三条规定确立了竞争秩序不得损害的规则，日本《独占禁止法》第一条则着重表达了竞争秩序具有统领功能、价值功能的观念等[4]。竞争秩序不可能由企业自身创造出来，这意味着它需要通过法律这一手段加以维护并保障。纵观以上各国的反垄断立法，可知反垄断法的基本价值追求是维护、保障竞争秩序。

(一)竞争秩序价值的基本内涵

它的基本内涵就是维护、保障竞争秩序。竞争是指经营者之间的一种对抗，在这种对抗中，每一主体均会受到其他主体经营行为的限制或者他们均不具备单独影响市场的一般条件的能力[4]。在市场经济条件下，秩序和竞争二者是相辅相依的关系。最先阐述竞争秩序的思想当属亚当斯密的竞争理论，他指出，在市场的作用下，价格机制会调解和约束经济人，竞争会引起它自身的和谐，市场也会自己发生相应调整，竞争增加了共同体的稳定性，在混乱的背后确实存在着秩序[5]。何为竞争秩序？德国《反限制竞争法》把它分为两层含义：第一层含义是“完全竞争秩序”，即应然的竞争秩序，是指符合事物的自然本性或人的理性的一种秩序；第二层含义是实然的竞争秩序，是指现实经济领域竞争的条理性[4]。它强调竞争的合理性、合法性以及条理性，且垄断和限制竞争的情形不会出现或发生，即有序竞争。这里的秩序在狭义上指经济秩序，即具体运行的经济状态。个人的自身调节无法形成这种秩序，需要构建竞争秩序并通过限制私人权利的滥用以保证制度的顺畅运行。

(二)确立竞争秩序价值的现实意义

首先，该价值的确立有助于维护、保障社会公共利益。该价值中的秩序，具体而言是指经济秩序，侵害经济秩序的行为，则直接妨害了社会公共利益。所以，竞争秩序是反垄断法所彰显的社会公共利益。因此，在很大程度上，维护它就是维护、保障了社会公共利益。其次，该价值的确立有助于维护、保障消费者合法权益，促进经济的稳定发展。反垄断法之所以将秩序作为价值目标，因为竞争是一种理想的资源配置方式。竞争所产生的效果有两个方面。第一，那些效益好的企业将获得利润，效益差的企业会被市场淘汰出局。第二，竞争能够让消费者有选择经营者的机会，并能够以最低的价格接受服务或者选购商品。第二个方面的效果对消费者有利，它以第一个方面效果为基础；一定范围和程度的企业破产或亏损是市场规律发生作用的正常表现，维持这种程度的竞争就是经济学上所称的有效竞争。但是，市场中若出现企业大量破产的情形，就是过度竞争。它通常是由垄断引发的，在企业集中到一定程度的时候，最有可能发生中小企业大面积破产的情形[4]。这对整个社会经济的发展十分不利，严重的甚至会导致经济、政治危机。因此，该价值的确立对于防止过度竞争、维护有效竞争以及经济的可持续发展是非常重要的。

(三)竞争秩序价值的立法体现

该价值在《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)中的具体规定中得以体现。首先，《反垄断法》第一条“保护市场公平竞争”和第四条“健全统一、开放、竞争、有序的市场体系”的规定充分体现了该价值。其次，该价值在《反垄断法》第六条有关经济性垄断规制以及第八条有关行政垄断规制中也得到了体现，即政府将经济性垄断和行政垄断作为法律禁止的行为以维护、保障竞争秩序。此外，该法第十一条“行业协会应当加强行业自律……维护市场竞争秩序”之规定，也体现出该价值。

三、竞争秩序价值未能较好实现的现实表征

(一)行政垄断未能及时有效地规制

竞争秩序价值要求维护、保障竞争秩序，这必然要求实施行政垄断的主体承担相应的法律责任。有关其法律责任的规定主要是在《反垄断法》第五十一条。该规定的不足之处有两点。第一，仅规定由上级机关对行政垄断的实施主体进行责令改正，但没有予以配套规定操作的具体程序和方式，主要包括没有规定发出责令改正的期限和方式、下级机关改正情况的回复期限以及下级机关拒不改正情况下的救济和处罚措施等；第二，仅规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分以及责令改正这两种行政责任[6]。但未直接涉足规定该违法行为承担相应的刑事责任和民事责任。

仅规定行政处分达不到威慑行政垄断实施主体的作用，其原因有两个方面：

首先，未规定该违法行为应承担的刑事责任和民事责任。这意味着在目前的这种法律框架下，行政垄断实施主体仅负有行政责任，即使某种违法行政垄断行为性质极其恶劣，后果极其严重，仍不大可能会被处以刑罚或承担其他相应刑事责任。此外，遭受损害的经营者和消费者的合法权益在现行法律框架下很难获得应有的民事赔偿。制裁措施如此软弱，因而无法真正使行政垄断实施主体的内心产生恐惧和担忧。

其次，由于下级机关与上级机关之间还存在特殊的利益关系，在实际操作层面，往往会出现相互袒护的现象，如许多必要的行政处分措施没有及时作出或者经常出现领导人徇私而仅仅对违法人员处以较轻行政处分的情况。因此，没能够及时有效地规制、制裁行政垄断行为，这使得自由竞争市场机制与竞争秩序遭到严重破坏，使得社会公共利益被严重忽视、损害，竞争秩序价值难以得到实现。

(二)自然垄断行业改革进展缓慢

自然垄断是指在特定的市场需求和技术条件下，只需一家企业反而就能以更低的成本来满足全部市场需求的一种结构状况[7]。也就是说，如果允许由多家企业经营并展开竞争，极可能会造成自然资源的不必要浪费。一些特殊产业和公用事业为自然垄断行业。针对该行业的特点，常常由政府创立一家或几家国有企业，由其单独经营，从而排除其他经营者经营此类业务的可能性。

为社会公众所熟知的是，自然垄断企业同时具备营利性和公益性的特征。从其创设之日起就注定其必须以公益性为主要特征，即该行业企业应将为社会公共利益服务视为最终目标和宗旨。这是因为，该行业企业的创设常常是为了克服市场失灵以及实现国家经济决策和经济目标。而这些目的实现与社会公共利益密切相关，有助于社会公共利益的保障和维护。

但是，一些自然垄断企业却普遍出现严重侵害消费者合法权益、低效率、阻碍技术创新等弊病，这与最初设立该行业企业的初衷严重相背离。该行业企业其垄断性地位以及政府监督不力共同决定了其较易实施垄断高价行为，使得处于弱势地位的大众消费者变成了垄断高价的买单者和受害者。该行业出现了诸多滥用市场支配地位的行为。

比较典型的例子，当属电力和煤气企业强制用户购买其指定的产品如电表、煤气灶具，还有供水企业强制用户使用其指定的水表的行为等等[8]。这显然和政府最初设立自然垄断企业的初衷相违背。也就是说，不断提高公共服务或产品的质量并逐步降低价格，以使更广大的社会群众从中受益，这本应是该行业企业追求的最终目标，然而可悲的是它们却频频成为侵害消费者权益的凶手。

所以，越来越多的公民殷切呼吁应加快此类行业的改革。从目前来看，尽管此类行业的改革已经提上了议事日程且国家也采取了一些改革措施。但从总体上看，相关改革进展仍然相当缓慢，非常不利于消费者合法权益和竞争秩序的保障、维护。

四、促进竞争秩序价值实现的建设性法律措施

(一)加大政府反垄断执法力度

对于行政垄断以及经济性垄断如滥用市场支配地位等行为，反垄断执法部门应加大其执法力度，以打击该违法行为、维护竞争秩序。一方面，应对反垄断执法工作人员定期开展法律知识和专业技能培训，使其工作效率得到实质提高；另一方面，还须加强与社会公众的沟通和联络，充分发挥其监督作用。具体措施如下：反垄断执法部门可以在其网站上加大与反垄断相关的法制教育和宣传，如及时公布并更新最高人民法院的司法解释、相关的法律法规以及一些典型案例等；还应当出台奖励办法和保密规定，对此类违法行为举报有功的人给予相应奖赏，并采取必要的措施保护举报人员的身份信息，防止其受到恶意报复。

此外，政府部门应当主动帮助、引导企业构建一系列完整的竞争合规制度，这就要求相关部门应及时通过各种途径公布竞争合规指南和竞争政策；定期组织经济法专家学者对各类企业的领导人和骨干人员进行竞争合规法律知识培训。这样就能够起到事前预防的作用，降低企业的实施限制竞争行为的风险和几率，避免或减少企业因行政罚款而蒙受的不必要损失。当然，反垄断执法部门还可务实地通过定期召开研讨会和听证会等形式听取各类专家、企事业单位对政府反垄断执法的意见及建议。一方面，有助于改进反垄断执法手段，及时发现反垄断执法过程中存在的问题；另一方面，虔诚地接受社会公众对反垄断执法工作的监督，一定程度上能够降低权力寻租现象的发生概率，确保社会公共利益不受严重侵害。

总之，及时调查并查处这些违法行为，是维护竞争秩序的重要手段，也是实现竞争秩序价值的主要途径。这对于充分发挥市场机制作用、繁荣经济而言，其意义十分重大。

(二)进一步完善行政垄断的法律责任规定

制定完备的法律体系是政府部门加大反垄断执法力度的重要前提。进一步完善行政垄断的法律责任规定，这对及时有效地遏制行政垄断、维护竞争秩序，具有非常重大的意义。笔者以为，可以从行政责任、民事责任和刑事责任三个层面来设置该违法行为的法律责任，且需合理明确地处理好三个责任之间的关系。

首先，应当明确规定行政垄断的受害人享有提起民事诉讼的资格，且实施该违法行为的主体应承担相应的损害赔偿责任，以弥补受害人的损失。这一规定，对于遭受行政垄断损害的经营者、社会大众等具有非常重要的意义，不仅能够对受害者的损失进行弥补，还可以借此告诫、警示这些违法主体，以避免其再次出现类似违法行为。其次，进一步完善反垄断法中现有的行政责任规定。尤其是要清楚规定责令改正的具体操作程序，包括改正的方式和期限、下级机关改正情况的回复期限以及下级机关如果拒不改正的处罚和救济等。反垄断法中现有的行政责任规定越清晰、完备，就越能够起到事前预防的作用。主要作用体现为：促使相关政府部门的领导人及决策者在制定规范性文件和作出行政决定时，能取更加谨慎态度，主动对其作出的行政行为是否违法、是否涉嫌行政垄断等进行事先审查；因为，一旦实施了行政垄断行为，在完善的行政责任规定面前，行政垄断实施主体将无法逃避行政责任的追究和制裁。最后，还应规定实施该违法行为的刑事责任，对于具备犯罪构成要件的，应当处以刑罚或者说承担相应刑事责任。

(三)加快推进自然垄断行业改革

如前所述，我国自然垄断行业改革进展非常缓慢，非常不利于竞争秩序的保障、维护。为实现竞争秩序价值，我国应该加速推进该行业改革。该行业应适时适当引入竞争机制，以保证其活力，提高其效率和效益。第一，要针对一些传统自然垄断行业如邮政、电信等，其经营和建设成本大幅度削减、下降的现实，就可以有条件地有序引进竞争机制。第二，其他仍属自然垄断的行业，就其某些业务如油气销售网络营销等，也可以加大引进竞争力度以促进竞争机制健康成长；对于某些产业集中度要求很高的行业，也可以适时恰当地引进竞争机制，如电力行业实行输配电分开、拆分独家专营的行业以形成若干个经营者等等[9]。

以我国铁路业的改革为例，2013年3月该行业改革传出了一个好消息，即创立中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；把铁道部拟定铁路发展政策和规划的行政职责划归交通运输部；创建国家铁路局，承担铁道部的其他行政职责，不再保留铁道部[10]。这体现了政府要对铁路业实行政企分开的决心，此措施有效地解决了该行业长久以来因政企不分出现的大量弊病。铁路总公司宣称，从2013年6月15日开始，着手改革货运组织，让铁路货运全面走向市场[11]。实力相当雄厚的铁路总公司就要大举进入物流业领域，将对该领域产生深远的影响，这也意味着它有可能滥用其优势地位、限制竞争。

英美等国在铁路业规制改革领域取得很大的成就。以英国为例，其创造了“网运分离”模式，其主要目标是引入竞争机制、提高效率以及解决企业效益不好的问题。经过改革后，其铁路业服务质量得到提升，效率大大提高，竞争力明显增强，且企业效益越来越好了[12]。我国铁路业改革的做法与英国大不相同，我国的做法产生了一个实力非常雄厚的铁路总公司，这不利于物流、客运等领域开展充分的竞争，因为一个实力相当雄厚的经营者很容易滥用自己的优势地位来限制竞争，进而获得更高的利润。因此，笔者以为应采纳英国的做法，即将自然垄断和非自然垄断业务区分开，采用“网运分离”模式。具体方法分为两个步骤：第一，区分具有竞争性的铁路客货运输经营与具有自然垄断性的国家铁路网基础设施，创办若干家货运企业和客运企业以及一家统一的国家铁路路网企业；第二，由铁路路网企业向上述企业收取线路使用费，并且让上述企业之间开展竞争[12]。很显然，和我国的做法相比，英国的这种做法显著降低了实力雄厚的铁路公司实施违法性垄断行为的概率，有利于众多经营者在客运、物流等领域进行充分的竞争，有助于竞争秩序的形成、保障和维护。当然，铁路交通安全管理上的问题亦会接踵而至，出于万全考虑安全保障制度改革也须一并跟上。

五、结语

作为保障竞争秩序、实现竞争秩序价值有利武器的反垄断法，应该且必须及时地得到完善并加以实施贯彻，以维护公共利益。纵览各国或各地区反垄断立法史，可知诸多国家和地区往往也是在本国出现严重损害竞争秩序等重大事件以后才开始反思，然后制定法律或者对现有法律进行补充和修改，以规制违法性垄断行为。我们应该借鉴外国的历史教训，同时结合我国的基本国情，吸收国外反垄断立法中的有益、精华部分。所以，笔者从实现竞争秩序价值的角度，提出自身的看法，希望能够被立法者所采用、有益于法律的完善与发展。

〔1〕 叶卫平.竞争立法与竞争秩序建构—以行政垄断规制必要性为中心[J].深圳大学学报，2007，24(1):110.

〔2〕 陈蓉.浅谈反垄断法对市场竞争秩序的维护[J].东方企业文化，2012(6):185.

〔3〕 曹开林.18届三中全会部署15方面改革(公报全文)[EB/OL].(2013-11-20).http://blog.sina.com.cn/s/blog_6499737c 0101ipwm.html，2013-11-12.

〔4〕 刘继峰.反垄断法[M].北京:中国政法大学出版社，2012:18-85.

〔5〕 王珊.市场竞争秩序法律问题研究[D].太原：山西大学，2011.

〔6〕 束景明.浅谈我国〈反垄断法〉的不足与完善——从〈反垄断法〉一年多来的实施情况谈起[J].经济研究导刊,2010(11):172.

〔7〕 唐欣瑜.自然垄断适用除外—从法经济学角度分析[J].知识经济，2010(2):1.

〔8〕 左凡一.自然垄断行业[EB/OL].(2013-08-25).http://baike.baidu.com/view/2392800.htm,2013-05-06.

〔9〕 吴强.改革垄断行业需从三方面着手[J].武汉宣传，2012(19):57.

〔10〕 陕甘宁贤.中国铁路总公司[EB/OL].(2013-06-21).http://baike.baidu.com/view/10199518.htm,2013-10-27.

〔11〕 NBAthlon.中国铁路总公司6月15日将正式实施货运组织改革[EB/OL].(2013-08-27).http://bbs.sjtu.edu.cn/bbscon,board,TrafficInfo,file,M.1370526782.A.html,2013-06-06.

〔12〕 张慧卿,赵栋等.中国自然垄断产业规制改革方向研究—以铁路业为例[J].理论研究，2011(9):14.

(责任编辑 吴 星)

Practical Research of the Competition Order Value of Chinese Anti-trust Law

CHEN Sheng,LIN Qi

(Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108)

Monopoly in economy and administration frequent appears today.In order to regulate government power and strengthen efforts to control the national economy and protect the public interest,legislature should improve antitrust law actively and formulate appropriate complementary measures gradually for specific circumstances of the competition order value.In this article,the authors focus on the specific circumstances of competition order value that not get better realization,and on the appropriate legal measures value which can promote the competition order value to be achieved.From the promotion of competition order value of antitrust law perspective,some suggestions are put forward for legislators to adopt them improve the law.

antitrust law; competition order; practical research

2014-02-18

陈胜(1973—)，男，福建福清人，法学博士，福州大学副教授，硕士研究生导师，主要从事国际私法(国际民事诉讼与国际商事仲裁)等研究。

D922.29

A

1007-6875(2014)02-0110-05