近代城市土地管理制度变革因素分析——对租借地城市的研究

贾彩彦

(华东政法大学 商学院，上海 201620)

中国近代城市土地管理制度的变革模式有不同的类型，既有中国政府被动主导下的变革；也有某些社会精英主导的主动变革；既有租界和华界两种制度长期并存、相互影响和融合的变革，也有由租借地政府主导的变革。在不同的变革模式中，影响制度变迁的主要因素既有共性，又有差异性。就租借地城市而言，以青岛和威海为例，二者成为租借地之后都出现了制度从传统到近代的变革，但同时我们发现二者的制度模式也呈现出了不同的特点。同样是租借地城市，为何会出现不同的制度变革结果呢？在历史的制度变迁中，哪些因素影响了制度的变迁呢？

一、制度的变革

(一)青岛和威海土地管理变革前的模式

1.无专门的土地管理机构

青岛在作为城市建制之前，仅是一个渔村，在行政上隶属即墨县仁化乡管辖，而县的最高行政机构为县属，最高行政长官为知县，总理一县的政务、户籍、赋役、税收等，县衙设置粮户署，凭鱼鳞册课征地税，并无专门土地管理机构，日常产权过户则由基层地保经办。

威海在英国人租占之前，“威海卫90%以上的人口生活在农村”，且“当地农村基本上处于封闭的家族式管理下，由地方乡绅或宗族大户维持秩序，推行教化。各村依靠族规村约自行管理……乡绅阶层在农村管理中发挥着主导作用”。

2.土地管理的内容侧重于税赋

青岛在德国占领前，“没有任何土地登记簿，只有土地税账册”，更无关于土地价格的管理，“首先必须和各地方之长老，以及附近村里之中国主管官员，分别洽谈，并查阅当地税据，求得各地私产公平可行之税率与地价。因数百年以来，中国官厅从未参与民间土地转移之价格也”*维廉·马察特:《单维廉与青岛土地法规》，江鸿译，台北:中国地政研究所1986年版，第9页。。

而威海主要是农村，土地管理也主要是税赋的管理。

(二)制度变革的实现

1.政府颁布一系列法规和规章，推动制度的变革

德当局占领胶澳后，共颁发了18个与土地有关的法律文件，内容涉及土地征收、土地使用、土地规划、土地监管、土地交易、土地税收等，从政策上对土地管理制度变革的完成予以保障。英当局在占领威海后，也颁布了一些法规，内容涉及土地收购、土地登记、土地税收等，但与青岛相比，则没有那么健全，如没有相关土地规划方面的法规和健全的土地使用监管制度。

2.采用近代化技术，实施制度变革

德当局在占领青岛之前和对青岛进行城市规划中，均运用当时比较先进的测量技术进行了细致的测量，如德著名地质学家李希霍芬(Ferdinand von Richthofen)对中国的实地考察，德海军部建筑顾问家弗朗求斯(George Franzius)的勘察及大量德海军技术人员的勘察，为德选择青岛作为租借地及后来的城市规划提供了条件。

3.政府的意志影响着制度变革

德当局基于对青岛战略地位和展示其实力的考虑，决心把青岛建设成为“样板殖民地”，在这样的动机下，德当局通过财力投入和行政、法律权威几乎从无到有地确立了一套制度。而英当局仅出于军事上“势力均衡”的考虑强租了威海，并无发展威海的意愿，因而并没有进行财政上的投入。

二、青岛和威海城市土地管理制度的不同特点

(一)行政管理制度：城市自治管理模式与中西合璧的总董制

青岛在城市管理上的高效、自治管理模式。德政府对青岛城市的管理，在组织模式上采用了具有西方议会特点的自治管理。据1898年10月至1899年10月的《胶州地区发展备忘录》记载:“为了使总督府的决定具有尽可能广泛的专门经验的基础，便设立了一个总督府议会，参加议会的有各个方面管理部门的领导人，所有重要的政府事物都由总督提交议会进行讨论。总督作为行政管理和军事统率的最高负责人，一如既往，对这些事物拥有最后的决定权。这就表现出议会制的集体领导制度的优越性，在这种制度下统一的意志和负责的决断结合起来。”除了总督府参议会，还设有其他自治机构，如负责评估地产的赋税和用途问题的委员会等，形成了有效的自治管理模式。城市组织机构的完善与自治模式促进了城市建设各项工作高效、顺利的完成，如1898年9月2日胶澳总督就颁布了土地法规，1899年4月胶澳成立了土地局。

德对威海实行的总董制。威海1900年被英政府接管之后，因绝大部分人口生活在农村，因而其对威海卫的统治实质是对广大农村区域的统治。1900年马来州总督史威顿汉姆(Frank Swettenham)进行实地考察后就提出只要与英国的统治不冲突，旧的制度均应保留，这个建议被采纳成为英政府对当地统治的基本原则。1902年行政长官骆克哈特上任后的第5天就接见了威海卫全体村董，并对村董登记造册颁发委任状，认可他们的管理。为了提高政府办事效率，1905年庄士敦在此基础上提出了总董计划，将全区300多个村庄划分成26个小区，每个小区设总董一名，并将26个小区分成南北两个行政区，各设行政长官进行管理。总董初从村董中选拔，后改为由小区村董集体投票选举产生。这种总董制的治理模式既脱胎于中国传统的乡村自治治理模式，又有所不同，如时人所言“总董制已由民众的自治组织进而为国家内政之设施，再进而为社会事业、经济建设运用之枢纽，因为总董制能延伸至每户，加强上下联系与互救互保”[注]《传教士档案》，威海市档案馆藏，英国威海卫行政公署档案，第546卷，内部译稿第324页。。

(二)土地制度的完备性与非完备性

1.土地测量的彻底化、制度化与偶然性、消极性

德政府在胶澳地区进行了彻底的土地测量工作，并把它作为地政局的工作之一，使土地测量制度化。在备忘录的记载中，1898年3月23日，一名海军军官就带领测量分队开始了测量工作， 1899年4月15日成立地政局后把测量工作作为地政局的工作内容之一，不仅继续进行专门土地测绘工作，还为已开发的可供出售的地块进行丈量和设立标志。不同于德细致的测量工作，英当局在土地测量上体现出了较大的消极性，在统治的32 年间，除1898 年英国陆军工程队长彭罗斯测量过一次外，并未进行大规模的土地测量工作。

2.土地储备制度的建立与缺失

为防止土地投机和城市建设，胶澳总督府通过优先购买权和土地征购政策，建立起了完备的土地储备制度。在德统治胶澳期间，共征购青岛地区土地1727公顷44公亩，除此之外，总督府还占有大批官地和过去清军所征用的土地来满足公共设施和开发建设之用。

而英政府在威海并未大量收购土地，只有当为了“公共利益”时才进行土地收购。在《租借威海卫专条》中对于土地征用只进行了原则性规定：“在格林尼治东经121度40分之东沿海暨附近沿海地方，均可择地建筑炮台、驻扎兵丁，或另设应行防护之法；又在该界内，均可以公平价值择用地段，凿井开泉、修筑道路、建设医院，以期适用。”

3.德胶澳政府的土地税收制度

(1)利用土地税收制度对土地开发利用进行管理。胶州土地法规规定买地者如若不按计划3年内完成土地建设利用，在常规地产税6%的税额上增收3%，每3年增加3%，最高限额为24%。通过惩罚性的税收，监督土地开发利用严格按照计划进行，防止土地囤积和荒置。

(2)创设土地增值税制度防止土地投机，对土地价格进行调控。胶澳总督府在1898年颁行的《置买田地章程》》第六端和第七端中就对土地增值税做了如下规定：买主如果将土地转卖与他人时，应将其所赚银数的三分之一上交总督府；土地若在二十五年内归同一所有者持续占有，二十五年期满时，地主同样要缴纳土地增值税，金额不得高于纯利润的三分之一。[注]青岛市档案馆：《青岛开埠十七年——胶澳发展备忘录(全译)》，北京：中国档案出版社2007年版，第5页。

(3)英当局只有因循旧例的土地税收制度。其先后几次颁布土地税收条例，但1921 年以前仅适用于租借地内的外国人，只是到了1921 年才在码头区对中国人持有的土地与外国人一样按照估价的0.5%征税，对于其他地区的中国人则仍遵循清朝旧例征收土地税。

(三)土地司法制度上德国法律的积极传播与英治威海期间明显的法律“二元化”特征

德在司法体系中对中国传统法律和习惯的兼顾和改造。德在占领胶澳之初，胶澳的法律体系主要有：中国法、德国法、胶澳总督府在胶澳颁布的法律。在司法体系中，如何适用法律从常年在胶澳租借地担任高级法官的格奥尔格·克鲁森的分析中可以看出，他谈到：“基于文化差异，德国的法律没有被运用于土著居民。不把德国的法律运用于缺乏运用基础的民族，这样做不仅有利于加强德国的国家权威，而且也有利于更好地实现经济和文化目标……胶澳地区的土著居民是生活在这里的、人种和文化意义上的中国人，他们属于所有臣服于或者曾经臣服于中国国家政权的种族成员，只要他们还处于中国文化(或者一种与德国文化仍大相径庭的文化)的文化圈内”[注][德]余思凯：《在“模范殖民地”胶州湾的统治与抵抗》，孙立新译，山东大学出版社2005年版，第312页。，故而胶澳当局采用了“华洋分治”的司法体系。但在具体实施中，德国人对中国的传统法律则进行了改造，例如，在1912年6月29日《买地办法》中规定：凡买卖地亩或租地者，须亲自到地亩局办理。如拍卖地皮之本人不能到，须有代表人到局，其代表人须有全权代表之凭据，此凭据即系由臬司衙门或佛威律师、葛和律师签字。

英租威海卫期间法律制度“二元化”的特征则贯穿整个英国对威海卫统治的期间。《威海卫法令》是英国在威海卫建立殖民统治的根本法,为英国在威海卫的殖民统治提供了基本原则与制度框架,该法令第十九条规定：“……根据以上规定,英租威海卫适用的法律形式主要由四方面构成:第一，英国法律；第二，英租威海卫地方政府颁布的法令；第三，变通后的香港法律；第四、中国法律及当地习惯。”学者们在讨论中也普遍将此引为其“二元化”特点的依据。那么哪些是依照“中国法律及惯例”办理的呢？“1898年存在的中国法是大清律例,它基本上是一部刑法典,并不包括中国的全部法律。多数的民事法律,如继承、契约及土地持有,均自在于帝国管理系统之外,由乡村耆老、商业行会及类似的代理机关主要是依据习惯解决”[注]威海市档案馆藏，英国威海卫行政公署档案，卷号116。，故而关于土地方面的相关法律主要是依据传统习惯来解决的，当然不得与英国观念相抵触。

三、比较基础上对制度变迁因素的探讨

从青岛和威海土地管理制度的特征比较中我们可以看出，二者的变革内容、变革结果并不相同，那么哪些因素对此二者的制度变革产生了影响呢？

(一)宗主国的政治法律制度与殖民政策

在城市管理制度上，青岛体现出了较强的自治和民主特点，而威海的城市管理体系的设立则体现出了英国皇家殖民地的统治特色。在青岛城市管理制度的体系中，胶澳总督为首脑，行使司法管理监督权，直接控制军事的和民事的管理。参谋长代表军队事务，市政长官代表民事事务，各自独立，并设有政府参议会和中国人议事会向总督提供咨询，体现了一定的民主特点。而威海在英国占领之初由海军部和陆军部管理，1901年由殖民部正式接管并于同年颁布《枢密院威海卫法令》，作为威海卫的根本大法确立了威海卫的殖民地类型——皇家殖民地。皇家殖民地既有英王直接管辖的特点，又有行政长官高度专制的特点。英王的直接管辖权主要体现在英王对威海最高行政长官的任免权、立法否决权和法官任命权及司法终审权上，这些权力在《枢密院法令》中均予以明确规定。但同时行政长官也被赋予了极大的权力，包括：执掌和使用英租威海卫公章的权力；在威海卫制定及颁布法令；有处置威海卫土地之权等，体现了行政长官专治的特点。

就相关法律制度而言，同样也体现出不同于中国传统模式的宗主国的特点。在德统治青岛期间，实现了司法与行政的分离，在设立法院的基础上引入了陪审和律师制度。而在威海的法律构成中同样有英国的法律制度的特点，在《枢密院法令》第19条中就明确规定：“照本法令其他条文之规定,所有民刑诉讼管辖权,得酌量情势,以英国现行法律之原则,及英国法庭之手续习惯,分别施行之。”同时也建立了英国式的司法系统，在威海设立了威海卫高等法院，引入了陪审员制度。

(二)宗主国的文化

在青岛和威海土地管理制度的确立中，关于城市土地的供应采用了不同的模式。青岛的土地主要采用招标拍卖的形式，而威海则采用了批租的形式，不同的土地供应模式体现出了两个宗主国不同的传统文化。

德国对青岛的土地主要采用拍卖的方式，有增加其财政收入的需要，但主要还是源于德国关于土地的传统认识。德国具有根深蒂固的土地所有权观念，如德国海军部国务秘书提尔皮茨(Alfred von Tirpitz)1899年1月所作的预算报告中,对土地条例作了综合说明:德国人在土地管理方面没有仿照英国租赁办法,而是采用收售的模式,这顾及了德意志民族根深蒂固的感情,因为德国人都希望拥有属于自己的土地。不同于德国的土地售卖制度，英国在租借威海卫期间，实行了以土地出租为主的土地供应制度，这种模式同样源于英国关于土地的传统认识。在英国，自从1066年诺曼底人征服英格兰以来，英国的全部土地在法律上都归英王或国家所有，英王作为唯一的绝对的土地所有人，把土地授予其他人，这些人就成了持有人或租借人。从英国对所占领的殖民地的土地政策来看，英国对其殖民地实施的也是土地的国家所有制，实行只租不卖的政策。如1763年的《王室宣言》中，英王乔治三世宣布对加拿大拥有主权，同时宣布除了魁北克殖民地与哈得孙湾公司所有的土地外，西部的广大国土为印第安人保留地，其产权只能归英王室及其代表，这种土地所有观念和产权认识使得英国在租借威海卫时，同样保留了这一做法。

(三)主要政策制定者的个人偏好

青岛的土地政策的主要制定者单威廉，他对于中国文化的熟悉及他在中国的经历对其在青岛制定土地政策均产生了影响。单威廉于1885年被德国外交部选派至中国学习汉语，学成后先后在香港、广州 、烟台、上海的德国领事馆任翻译，并与如卫礼贤等欧洲汉学家交往，对中国的文化有了较深的了解，也因其对中国文化的了解而被派往德国新的租借地青岛，协助办理购地工作。在占领青岛之初，调查土地状况时，单威廉就了解到“在中国从未有土地官署，其业主之变更，村长有无上之权力”[注][德]沙美：《胶州行政》，上海：民智书局，民国十三年六月(1923.6)，第2页。。在他的最初的报告中也提到：“吾人面临最紧急问题有二，第一为了解当地土地情形、土地所有权问题，以及面积大小等等，以及寻求实用的、不违反中国居民法律观念之办法，以取得优先购买权。”[注][德]维廉·马察特:《单维廉与青岛土地法规》，江鸿译台北：中国地政研究所1986年版，第9、11、38页。遂在调查土地情况时，单威廉均和当地的长老，很多是村长及有威望的人进行洽谈了解*[德]维廉·马察特:《单维廉与青岛土地法规》，江鸿译台北：中国地政研究所1986年版，第9、11、38页。。这些符合中国传统习惯的做法对于土地购买工作的顺利展开，起到了很大作用。而且单威廉在广州、香港、上海这几个城市均生活过，而这些城市土地投机现象十分严重，在其1911年发表的《胶州地区土地政策之检讨与建议》中，他说明了自己在青岛制定的土地法规的所有观点，均是其对近代中国开埠城市广州、香港、上海的土地政策考察思考的结果。*[德]维廉·马察特:《单维廉与青岛土地法规》，江鸿译台北：中国地政研究所1986年版，第9、11、38页。

而威海的包括土地制度在内的所有制度均受到其行政长官的影响，尤其是对中国传统文化十分迷恋的骆克哈特和庄士敦。骆克哈特被威海人称为“洋儒生”，由于其对中国传统文化的热爱，在他执政的过程中，对中国文化采取了保留的态度，并把旧的体制也保留了下来。另一位对威海的制度产生过很大影响的行政长官庄士敦，也极为推崇儒家思想，同时他还意识到：“无论东方还是西方都处在各自社会发展的实验阶段，因此不管对哪个半球而言，把自己的意志和理想强加给另一方是不明智的。同样，快速地放弃自己独有的理想则是危险的。”[注]邓向阳:《米字旗下的威海卫》,山东画报出版社2003年版,第37页。在这样的理念下，在其施政期间，对中国的传统体制予以极大的保留，如村董制、治理过程中的重教化等。

四、比较基础上对制度变迁因素的进一步探讨

如果说宗主国的文化是一个主要因素，那么同一个宗主国对同一文化背景下的不同殖民地的制度变革所施加的影响是否相同？又是什么因素影响着这一影响呢？

(一)青岛与天津和武汉的德国租界的比较——宗主国不同的开发模式

除了青岛，德国在天津和武汉都拥有租界，但不同于德国海军部在中国详尽考察后而选定的青岛，内地的租界河道不利于大型海船的行驶，并不满足德国海军的利益，且德国在中国的贸易公司由于已经移居到中国内地其他国家的租界，故而对这些内地租界并无特别的兴趣开发。因此，尽管1895年德国就获得了这些租界，但直到1897年这些租界也无太大的变化，正如德海军建港总监弗朗求斯1897年所记录的，德国在汉口的租界：在河岸边没有大帆船，茅草盖的棚屋立在沙滩上，树前是晒干的渔网。[注][德]托尔斯滕·华纳：《近代青岛的城市规划与建设》，青岛市档案馆编译，东南大学出版社2011年版，第79、73页。虽然在后期对这两个租借进行了开发，但仍落后于英、法租界的建设。这与同期青岛的举世瞩目的建设和土地制度的变革形成了鲜明的对比，这种差异的形成与宗主国的意图、宗主国的开发模式和管理模式相关。

青岛本身是出于“在中国沿海寻找一处地方，德国可在此建立一个军事-经济基地”的目的而被德国强制租借的，并由德国海军部负责对租借地城市的管理和建设，而天津和武汉的租界管理则隶属于外交部殖民司(1905年改为殖民部)。相较于殖民司，海军部能带来更大的好处，如海军部国务秘书蒂尔皮茨所言：“我们有一大堆技术人员和官员可提供给青岛使用，这些人是我们从海军大家庭中挑选出来的，如果认为他们不合适还可以立即撤回。殖民部则只是一个官僚机构。我们有能力自己建港、建城和各种设施等……我们有医生，他们已经适应了热带气候并且接受过建造野战医院的培训。我们认为无需每一步都受制于帝国国库和帝国国会，如帝国殖民部曾经遇到的情况那样。”[注]同上，第73页。而且青岛建设所需的财政资金均由德国海军部向国会申请，自1897年至1914年青岛建设总计2亿金马克，其中每年帝国的补贴介于500万和1460万金马克之间。这种资助和德国力图在青岛建设“模范殖民地”的意图是分不开的，同时青岛成功的土地制度变革使得总督府获得了稳定的土地售卖收入和税收，这也为青岛的建设提供了稳定的资金来源。由殖民司负责的天津和武汉的德国租界则不同，外交部关于这两个租界的土地政策是既不得给德帝国带来风险，也不得要求帝国付出代价，包括购买租界土地上的中国地产、街道等的建设维修保养费用以及各类公用建筑设施的费用，都绝不应给予财政资助，在这样的土地政策下，这两个租界的开发由私人公司进行，这些公司负责租借的用地平整、建设道路和码头堤岸，同时作为回报得到50年的船舶码头费，但公司一直资金紧张，导致开发十分缓慢。

(二)威海和上海的比较

近代威海制度变革的缓慢和上海英租界的迅速变革相比，宗主国的意图和主要执政者个人偏好的差异导致了制度变革的差异。

如前文所述，英国占领威海卫仅是为了同俄国的势力相抗衡，在这样的意图下，英国当局对威海卫的统治一直本着成本最小化的原则，而行政长官对于中国传统文化的强烈偏好，更使得英租威海卫期间中国很多传统制度一直存在。上海英租界的开辟，从意图而言是出于贸易目的。英租界最初的区域十分荒芜，为了生活及贸易的便利，租界内的商人立即从维修道路开始进行市政建设，其界内后来成立的“道路码头委员会”、工部局和公董局最初都是为了管理市政设施的建设而设的，租界土地管理机构的设立和土地管理制度的逐渐完善就是在市政建设的基础上，仿照英国本土的制度而逐渐确立的。[注]此研究见贾彩彦：《近代上海城市土地管理思想》，复旦大学出版社2007年版。

五、不同的制度变革对城市发展的影响及启示

(一)近代青岛的迅速崛起与威海城市的缓慢发展

青岛确立的包括土地征购制度、土地使用管理制度、土地规划制度和土地税收制度在内的一整套制度，保证了城市规划的顺利展开，成功抑制了在近代中国其他城市的租界普遍出现的土地投机，使得青岛成为近代的“样板殖民地”。如1913年9月《青岛新报》刊登的一位英国人对于青岛的报道：“这是自故乡迁到那里并在迁移中获得的一块德国的土地……德国人真的无须先学习如何建设一座城市。青岛矗立在那里，作为他们基本能力及其杰出天赋的一个典范”[注]青岛新报，1913-09-05:2,3。。

对威海而言，在英租威海卫32年间，威海卫城内城外呈现出分离状态。旧的威海卫城在英租期间不但没有得到发展，反而更加破烂，既没有大的规划和建设，也没有对街道的整修。虽然在卫城东北方向的码头一带和刘公岛，为了英军疗养的需要，修建了道路、街心花园和洋房，但也造成了城内城外分离的格局，无城市建设的统一规划，这种状态一直到国民政府于1930年代收回后才有所改善。

(二)思考及启示

青岛和威海是近代中国城市类型中的租借地模式，研究这两个城市土地管理制度的变革，具有一定的理论意义和现实意义。

(1)近代制度变革路径的多样性。在研究近代的制度变革中，西方文化的传播和影响一直是一个主要因素，这些西方的制度在中国确立的过程中，和本土的非正式制度融合的过程是一个不断摩擦的过程。如在青岛，德在征地和筑路中均曾遭到武力反抗，如筑路过程中对坟墓的挖掘，使得他们自己也意识到“筑路之事，漠视坟墓，以致有伤居民信仰情感”[注]山东历史学会:《山东近代史资料》第三分册，济南:山东人民出版社1961年版，第207页。。但威海却是一个中国传统文化得到极大保留的特殊模式，执政者对于中国传统文化的偏好使得这个城市的制度变革过程是一个缓慢地、温和地发生的过程。在英刚强租威海时，经常遭到当地居民反对英国的划界立碑，英国人白天立界碑后,当地居民夜里或将之拔除或偷偷向租借地内侧移动,然而多年后,却发生了当地居民偷偷向租借地外侧移动界碑的事。[注]王一强：《“你们倒使我们的人中国化了”》，《法制与社会发展》2004年第5期，第62页。因而在威海的制度变革中又是一种传统文化对西方文化产生很大影响的变革，这种变革没有产生大的摩擦。

(2)中国正处于城镇化加速发展的时期，而城镇化带来的首要问题即是土地问题，如何防止土地投机而带来的土地价格飞涨就是我们已经遇到的和需要解决的问题。从青岛和威海的制度模式的比较中，我们可以看到青岛和威海均没有出现此问题，但青岛是由于较成功的土地管理制度的实施，而威海则是因为城市化缓慢进行而没有产生土地投机问题。

青岛对于土地投机现象的成功抑制一直备受称赞，在当时就对德国国内及德国其他殖民地产生了影响。但我们也看到青岛的土地政策中有几个问题：青岛城市建设的顺利展开，得益于其稳定的土地收入即土地财政，这种模式可持久吗？它的土地税收政策有借鉴意义吗？确实，从《胶澳发展备忘录》中我们看到从1898年到1911年土地收入是呈增长趋势的，但从土地收入与赋税总额的对比中，我们也发现在1898-1901年间，青岛的财政收入几乎全部来源于土地收入，但在1902-1912年间码头和仓储赋税收入占第一，出售土地、地产税、地租的收入为其第二大财源，按备忘录1912年的记载卖地所得和地税总计约占全部收入比重的35%，也说明随着青岛的建设，这个城市在其建设初期所需的资金确实得益于土地收入，但城市建设的开展促进了城市经济的发展，使得土地收入在财政收入中的比重逐渐下降。青岛的土地赋税制度对于土地投机的成功抑制，几个环节是互相补充的，包括：优先购买制度、土地税收和土地增值税制度。即在政府取得土地优先购买权的前提下，土地交易时进行申报，政府相关部门进行评估，如果为了避税而申报比市价低的交易价格，则政府可按申报价格优先购买；如果申报价格按市价或高于市价，则按33%的比例征收增值税，同时持有土地者每年以土地价格为基础缴纳6%的税收，地价定期评估。这几个环节是相互补充的，若只是单纯的土地增值税是不能起到有效作用的。

同时，我们也要看到，青岛的土地征收是德当局依靠强制手段从农民手中低价获得的，因而抵制的情况也时有发生，很多农民失地后又无力参与土地投标购买，结果流离失所。