我国海域资源配置管理的政策依据分析

曹英志

(国家海洋信息中心，天津 300171)

1 引言

按照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，我国海域流转市场包括一级市场、二级市场和中间市场。其中，一级市场是国家依法将其海域使用权有偿转让给海域使用者之间的交易关系，包括行政审批和招标、拍卖、挂牌出让两种方式;海域二级市场是海域使用者在使用期限内依法将海域使用权再转包给第三者的交易关系，包括转让、出租、抵押、继承等。可见我国海域资源配置的方式主要有市场配置方式和行政配置方式两种。我国海域资源行政配置均从属于海域一级流转市场，市场配置是一级市场的组成部分，并完全涵盖了二级市场。

当前，国家基于实现一定历史时期的海洋综合管理的路线和基本任务而制定了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国海洋事业十二五发展规划》、《全国海洋经济发展“十二五”规划》等规划，提出了“科学发展观”、“优化国土空间开发格局”、“市场在资源配置中起决定性作用”、“完善政绩考核评价体系”等指导方针，国家海洋局为加强海洋管理提出了“五个用海”、“用海综合管控能力建设”等一系列管理措施。这些都是国家政策的重要组成部分，也是我国海域资源配置的重要行动准则。因此，开展海域资源配置管理工作，必须遵循这些政策依据。

2 国家政策是海域资源配置管理的行动准则

当前，我国海域资源配置必须坚持《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国海洋事业十二五发展规划》、《全国海洋经济发展“十二五”规划》、“科学发展观”、“优化国土空间开发格局”、“市场在资源配置中起决定性作用”、“完善政绩考核评价体系”以及“五个用海”、“用海综合管控能力建设”等基本政策为先导。

2.1《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

2011年3月14日，十一届全国人大四次会议批准通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(本节简称“《纲要》”)。《纲要》依据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制而成，全文约6 万字，共分为16 篇，主要阐明了国家战略意图，明确了政府工作重点，引导市场主体行为，设计了我国2011年至2015年国民经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是未来5年我国政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的基本依据。《纲要》提出了“十二五”时期我国在经济建设、社会发展、生态文明、改革开放等4个大的方面以及经济社会发展16 个小的方面的主要任务。特别值得一提的是，《纲要》首次以一章二节的篇幅对海洋工作提出了总体规划，要求推动“海洋经济发展”要“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”，并要采取“优化海洋产业结构”(第十四章第一节)和“加强海洋综合管理”(第十四章第二节)的具体措施。海域资源配置既是执行“推进我国海洋经济发展”的重要体现，也是贯彻“优化海洋产业结构”和“加强海洋综合管理”的具体措施之一。在“优化海洋产业结构”中，提出要“合理开发利用海洋资源”，发展的海洋产业包括气、运输、渔业、滨海旅游等，新兴产业包括海洋生物医药、海水综合利用、海洋工程装备制造等。同时还要“增强海洋开发利用能力”和“深化港口岸线资源整合和优化港口布局”，“制定实施海洋主体功能区规划，优化海洋经济空间布局”。在“加强海洋综合管理”中，提出要完善海洋综合管理体制，具体业务领域包括海域海岛管理、海洋环境保护、海洋行政执法等，特别提出要“健全海域使用权市场机制”，“控制近海资源过度开发”，“维护海洋资源开发秩序”等。主体功能区规划是当前我国实施国土空间有序开发的重要举措，《纲要》的一章二节内容既给海域资源配置指明了目标，也提出了海域资源合理配置具体需要从海洋产业、海洋开发技术、资源整合、规划和布局、海洋管理体制、执法、环境保护、海域资源市场交易等方面入手，也给关于完善我国海域资源配置机制的建议提供了研究思路。

2.2《全国海洋事业十二五发展规划》和《全国海洋经济发展“十二五”规划》

2013年1月，国务院批准了《国家海洋事业发展“十二五”规划》，该规划是在立足国务院于2008年2月批准的《国家海洋事业发展规划纲要》基础上，结合我国当前新形势，根据党的十八大提出的“建设海洋强国”宏伟目标，全面和深入部署了“十二五”期间我国海洋事业发展工作，对“十二五”海洋事业发展提出了总体要求，确定了指导思想、基本原则和发展目标。规划期至2015年，远景展望到2020年。该规划对海域资源配置最有指导的地方在于该规划将海洋资源列为海洋事业涵盖的6 大主要内容之一，其他5 个内容是环境、生态、经济、权益和安全。因此，海域资源配置既要从海洋事业发展的大局出发，还要协调兼顾环境、生态、经济、权益和安全等方面。其次，关于海域资源配置的工作内容主要是包含在该规划部署的“科学养护和利用海洋资源”、“加强海域使用管理”和“加大海洋生态保护和修复力度”3 个主要任务中。

2003年5月，国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，这是世界上沿海国家中第一个由国家最高行政机构颁布实施的海洋经济宏观政策性政府文件，也是我国为促进海洋经济综合发展而制定的第一个具有宏观指导性文件。2012年9月16日，国务院颁发了《全国海洋经济发展“十二五”规划》。该规划科学研判了“十二五”时期海洋经济发展面临的机遇与挑战，确定了“十二五”时期我国海洋经济发展的指导思想、基本原则、主要目标和重点任务。规划全面涉及了海洋经济布局优化、结构调整、科技创新、资源开发利用和生态环境等方面，提出了我国海洋经济发展的保障措施。该规划要求海域资源配置首先是必须坚持“统筹陆海资源配置”的原则，也就是说，当前我国海域资源配置不仅要考虑海洋因素，同时要考虑陆域开发，因为海域资源开发和陆域开发是国家空间开发的两个方面，不可偏颇。其次，该规划要求海域资源配置要注重与海洋产业结合，注重对海洋传统产业、海洋战略性新兴产业和海洋服务业的分类指导，要体现“十二五”时期我国海洋经济发展的宏观取向。同时，该规划还要求海域资源配置必须坚持与海洋环境保护，要在配置中，既要有利于促进海洋资源的有效利用，又要保护海洋生态环境。

2.3 党和政府有关报告

(1)科学发展观

2003年7月，时任国家主席胡锦涛同志立足社会主义初级阶段的基本国情，针对国家如何发展的问题，提出了科学发展观的基本方针。该方针是我国经济社会发展的重要指导方针，是推进各项事业改革和发展的一种方法论。科学发展观的内涵是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续”，第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。

在陆地资源不断减少前提下，海洋面临着越来越大的压力，海域资源的开发与利用是把双刃剑，利用好了对促进国民经济发展的作用无疑是显著的，但控制不好，会导致环境恶化、资源枯竭，使整个国民经济体系遭受巨大损失。因此，海域资源配置要坚持科学发展观，将海域配置给真正能发挥出海域资源综合效益的海域使用权人手里。

(2)“优化国土空间开发格局”和“市场在资源配置中起决定性作用”政策

2012年11月，党的十八大提出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋环境，坚决维护海洋权益，建设海洋强国”的战略部署和宏伟目标，进一步部署了“优化国土空间开发格局”的战略任务。实现海洋强国的目标客观上要求我国海域资源配置要从全国发展的视角与全局利益角度出发，以我国人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一为原则，通过优化现在和将来经济、社会、人口与环境等要素，强调在产业发展、经济增长、消费模式改变的进程中，尽最大可能节约能源资源和保护生态环境。

2013年11月，十八届三中全会依据党的十四大以来的20 多年的实践，对政府和市场关系进行了新的科学定位，将市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，随着市场在资源配置中地位的提升，海域资源配置市场化也需顺应发展潮流，我国海域资源配置要严格管理一级市场，加快流转二级市场［1］。

(3)“完善政绩考核评价体系”政策

2014年国务院政府工作报告提出了“完善政绩考核评价体系”的重要政策，提出政府“政绩”考核评价要引导到“加快方式调结构、实现科学发展观”上来［2］，也就是说对政府“政绩”考核标准发生了转型、升级，考察政府“政绩”要GDP，但不唯GDP。但是，我国现行海域资源配置比较倚重经济收益指标，影响甚至是损害了海洋生态资源的可持续发展和良好的用海秩序，这与政府部门坚持以“唯GDP”论的经济发展观有必然联系。因此，开展海域资源配置管理工作，必须转变政府部门政绩考核评价体系，必须坚持将经济效益与社会效益和生态环境效益有效结合。

2.4 国家海洋局有关政策

(1)“五个用海”理念

“五个用海”的理念始于2011年9月28日，国家海洋局党组书记、局长刘赐贵在《人民日报》第11 版署名发表的《开发利用海洋资源必须坚持“五个用海”》的文章，而后被国务院颁布实施的《全国海洋功能区划(2011－2020年)》采纳和确认。“五个用海”具体包括规划用海、集约用海、生态用海、科技用海和依法用海［3］。“规划用海”要求通过建立海洋空间和资源规划体系，用海实行整体性、长远性、战略性布局，近海要推进，深海开发要拓展。“集约用海”是要转变海洋经济增长方式，禁止分散用海、粗放用海，实行规模用海，提高单位岸线和用海面积的投资强度，调结构、促关系，实现海域资源的合理配置。“生态用海”要坚持资源开发与生态保护并举，按照整体、协调、优化和循环的思路，走可持续开发。“科技用海”是要提高海洋科技开发能力和水平，以科技带动海洋资源开发和环境生态保护。“依法用海”是要坚持法治原则，海域资源开发要严格执行海域使用管理法律法规、配套制度和政策，有法必依、违法必究［4］。“五个用海”为海域资源配置工作提供了新的理念。

(2)“用海综合管控能力建设”方针

鉴于目前我国海洋管理政出多门、多头管理，难以对海洋形成有效管理的合力的现状，国家海洋局提出了“用海管控能力建设”方针。由于我国海洋开发利用对海域资源的刚性需求持续上升，行业用海矛盾日益突出，海域、海岸线等空间资源的稀缺性逐步显现等，海域资源配置同样应该以提高“用海综合管控能力”为目标。实施海域资源配置管理，一方面需要做好与环保部门、执法部门的协调机制，另一方面需要切实采取有效措施，例如切实贯彻海洋功能区划、严格制定围填海计划管理制度等［5］。

3 结束语

海域资源配置的最终目标是实现海域资源的合理开发和可持续利用，实现海域资源的综合价值，这与当前我国海域管理工作的目标是一致的。海域资源配置管理工作必须以《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等国家颁布实施的政策为指导，并着重从海洋产业结构调整、海洋开发技术研发、海洋生态环境保护以及海洋管理机制、执法体制等方面不断加以完善，以最终实现海域资源配置的最终目标。

［1］于青松．不断提升海域综合管控能力保障海洋经济又好又快发展［J］．海洋开发与管理，2012(2):20－21．

［2］以发展质量论英雄 要GDP，唯GDP［N］．人民日报，2014－03－07(10)．

［3］于青松．坚持“五个用海”保障经济发展为迎接党的十八大［N］．中国海洋报，2012－08－20(2)．

［4］刘赐贵．开发利用海洋资源必须坚持“五个用海”［N］．中国海洋报，2011－09－30(1)．

［5］于青松．合理配置海域资源为建设海洋强国提供保障［N］．中国海洋报，2012－11－26(3)．