我国城镇饮用水源地环境问题与对策

付 青 赵少延 郑 彦

(1.中国环境科学研究院国家环境保护饮用水源地保护重点实验室，北京 100012;2.东华理工大学，南昌 330013)

饮用水安全是国家公共卫生安全体系的重要组成部分，保护好饮用水源是保障人的生命健康的必然要求。伴随经济的快速发展，水污染问题日益突出，饮用水源地的各类突发污染事件日益增多，水源地环境保护与管理问题引起了广泛关注［1］。

1 我国城镇饮用水源地概况

1.1 水源地概况

2012年，全国城镇饮用水源地共2394 个，年取水总量140.3 亿立方米，服务总人口2.23 亿人。城镇水源涵盖了河流、湖库和地下水三种类型，其中河流和湖库型水源地主要分布在南方省市，北方省市则以地下水型水源地为主。城镇水源中，地下水型水源数量较多，而河流型水源的供水量较大［2］。

1.2 水源地水质状况

按照《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)和《地下水质量标准》(GB/T14848－93)要求，采用单因子评价法(湖库富营养状态采用综合营养状态指数法)评价［3－4］。以III 类水质为标准进行统计，结果表明［2］，我国1890 个城镇饮用水源地达标，水源达标比例88.8%;达标供水量100.5 亿立方米，水量达标率90.5%。

不达标水源主要是地下水型，占不达标水源总数的54.8%。我国北方水资源较为缺乏的地区主要表现为地下水型水源水质超标;而南方地区虽然水资源较为丰富，但部分水源的水质依旧较差，主要表现为地表水源水质超标。

导致水源超标的污染物类型复杂，既有一般污染物也有重金属及有毒有机物［5－6］。如河流型水源超标指标有粪大肠菌群、氨氮、总磷、铁、锰、锑、砷、石油类、乙醛等;湖库型水源超标指标有总氮、总磷、溶解氧、铁、锰、石油类、挥发酚等;地下水型水源超标指标有氟化物、总硬度、总大肠菌群、锰、铁、挥发酚、阴离子合成洗涤剂等有毒有机污染物。

2 我国城镇饮用水源地的环境问题

2.1 水质问题

2012年，239 个不达标水源中107 个水源为天然背景值超标，26 个水源受上游来水影响超标，其余水源主要受保护区内及周边农业面源、生活污染和工业点源等人为污染源影响超标。

(1)天然背景值高导致水源水质超标。全国受天然背景值影响超标的水源占比达44.8%。数据分析表明，大部分北方缺水地区的地下水水源水质不达标均由天然背景值超标引起，河北省部分区域(沧州、廊坊、衡水等)地下沉积物中有含氟量较高的母质矿物导致氟化物超标。

(2)上游来水影响下游水源安全。湖南省长沙市望城水厂和浙江嘉兴市千亩荡水源因受上游生活或水上运输污染导致氨氮、总磷、石油类、粪大肠菌群等指标超标。

(3)面源为主要的人为污染源。相较城市水源，城镇水源规模小、保护区周边经济不发达，工业污染源相对少、而农村生产生活及农业种植等面源污染的比重相对较大。面源污染产生了大量生产生活垃圾和污水，而基层地区环保基础设施建设仍不完善，垃圾收集率、污水处理率、废物资源化利用率较低，大量的污染物随降雨径流进入水体，严重影响了水源水质。

2.2 环境管理问题

(1)环境监测能力薄弱。2005年我国建立了环境保护重点城市生活饮用水水源的水质月报制度，重点对113 个环保重点城市水源开展月监测，截止到2012年，对城镇水源的水质监测则未进行明确要求，加之地方环境监测监督性监测的业务繁重，受监测设备、人力投入不足，监测技术水平不高等因素制约，城镇集中式饮用水水源监测能力、监测指标和监测频次均不能满足城镇水源日常监管的需求。

(2)保护区制度落实不到位。违章建筑设施清拆困难，城镇水源保护区居民密集，甚至有些城镇主城区就位于水源一级保护区，大规模的搬迁不仅需要大量资金投入，也会带来一定的社会问题，另外，保护区内违法建设项目的界定存在歧义，导致整治的责任主体和投资主体存在不确定性，保护区整治工作存在观望等待情绪，很多政府对此难以决策，搬迁进展缓慢;保护区生活污染严重，因人地矛盾突出，且城镇化水平的提高导致大量农村人口涌入城镇，由于生活污水收集和垃圾清运处理等基础设施建设滞后，城镇生活垃圾随意丢弃及堆置的现象极为普遍，成为目前影响水源环境安全的污染源之一。城镇应急能力已初具基础，但是应急响应能力仍不健全，仍有737 个城镇无应急水源、569 个城镇未建立应急预案定期修改制度，应急保障能力尚不到位，不仅难以及时发现事故隐患，事故发生后亦难以采取有效措施控制污染的进一步扩散。

(3)法规标准不完善。《水污染防治法》部分条款在实施中有时难以操作，例如一级保护区立交、大型调水工程和公共服务设施穿越、二级保护区内建设项目的认定等问题;由于没有明确的跨界补偿机制，上游地区往往着眼于地方经济，而对下游地区水源保护的积极性不高;目前采用《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)评价水源水质，难以客观、真实反映水源安全状况，例如粪大肠菌群和总氮、总磷等卫生和生态学指标，并不会对饮用水安全产生直接影响，但却是导致水源水质超标的常见污染指标，此外，可能对人体健康产生影响的微量污染物和持久性有毒有机物则没有纳入水质评价。

(4)协调机制不健全。从管理体制上看，水源保护涉及发改、环保、水利、国土、林业、农业、交通、建设等多个行政管理部门。日常水源环境监管中，环境监测主要依赖环保部门，而严重影响水源水质的污染源管理则涉及到多个部门，多部门管理职责的交叉，不明确管理要求和责任，容易导致“都管又都不管”的局面。此外，上述部门间尚未建立起信息共享、沟通顺畅的监管协调机制，对违法行为不能开展及时、有效的查处，无法满足日益繁重的水源保护工作的需求。从流域管理层面看，由于流域上下游协调机制的缺失，致使跨界污染已成为河流型水源重要的污染来源，是导致下游地区水源超标的重要原因。

3 我国城镇饮用水源地保护对策

3.1 强化水质目标管理

(1)制定水源水质改善目标。各城镇应依据年度水质和环境管理现状、水源所在流域、区域水资源丰沛状况和自然环境条件等因素，科学制定城镇水源近期的水质目标，并根据流域水质改善目标制定本辖区水源水质远期目标。对于不达标水源，应重点分析未达标指标性质及原因，有针对性的制定超标污染物削减计划、明确水源达标的具体时限;对于已达标水源，要维护或改善水生态质量，采取措施确保水体水质不退化，保障水源供水和生态安全。

(2)分类实施水源整治。依据水源水质类别的不同制定整治对策。对达到Ⅱ类水质的水源重点加强水生态保护及风险防范，确保水质不退化;对达到Ⅲ类水质的水源重点加强污染源整治和生态修复工程建设，尽快改善水质达到Ⅱ类标准;对于难以达到Ⅲ类水质的水源，采取全面的水质防护措施，包括上游来水截污工程、周边污染源整治、水源地内生态修复工程、底泥清淤工程等，或者另寻优质水源进行水源替换。

(3)分类开展水源保护。依据污染来源确定保护对策。对于受天然背景影响超标的水源，应进一步探明原因，对于无法采取防护措施的水源，进行水质深度处理或寻找替代水源;对于受上游来水影响超标的水源，应进一步加强跨界水源水质特征的研究，加强流域水污染防治工作，落实省界、市界断面超标污染物的水质考核制度，研究制定饮用水水源水质达标方案，严格控制流域上游高污染高风险行业环境准入，确保饮用水源地上游来水水质持续稳定达标;对于受人类活动影响超标的水源，应通过取缔集约化农作物种植、大力发展有机农业、限制养殖业规模、提高养殖集约化经营和污染防治水平等措施综合治理农业面源污染，拆除或关闭企业、建设截污工程等措施整治工业污染，出台城镇人口搬迁优惠政策、加强城镇基础设施建设等措施防治生活污染。

3.2 提升水源监测能力

加强水质自动监测站的建设和运行管理，强化对污染源在线监控设施的管理;合理确定自动站的点位，充分发挥自动监测的预警作用。同时，加强水源应急监测能力，经常性举行应急监测演练。

依据《地表水和污水监测技术规范》、《地下水环境监测技术规范》等相关监测技术要求，优化采样点布设，规范采样方法、样品管理、监测方法及质量控制手段，提高监测数据的质量。更新实验室仪器设备、开展监测分析方法研究，并加强对标准物质供应的协调指导，确保监测工作顺利开展。

3.3 严格落实饮用水水源保护区制度

(1)明确管理责任。建立水环境保护目标责任制和考核评价制度，明确城镇政府保护水源的职责。进一步加强部门、地区之间的协调，建立城乡一体、部门联合的水源长效管理机制及应对水污染突发事件的信息调控系统与组织指挥体系。

(2)完善风险管理手段。加强点源管理;重视面源风险;加强流动源管理;建设预警体系。(3)提高城镇应急能力。加强应急技术和物资储备，健全水源风险管理;完善风险防控措施，建立应急池等应急收集设施，应急池不能满足特殊情况需要时，通过在厂界采取拦截措施，防止污染物、泄漏物以及消防水等排向外环境;加强信息平台建设，建设应急指挥中心，逐步构建应急指挥中心数据传输、管理、分析、审核与发布网络体系。

3.4 完善法规与标准体系

完善与水源保护相关的法律法规。研究制定饮用水安全法，制定、修订饮用水水源相关环境质量标准，推进水环境质量标准和《生活饮用水卫生标准》(GB 5749－2006)的衔接，严格制定保护区上游污染物的排放标准，保障水源安全。尽快出台针对农业、城镇生活及采矿等污染控制的法规政策，有效防控面源污染和水土流失等对城镇水源的影响。

3.5 建立水源长效管理机制

(1)强化部门协作。水源保护涉及环保、水利、国土、林业、农业、交通及建设等多个管理部门，各部门应进一步细化职责分工、加强部门协调联动，各负其责、协同监管，建立健全部门之间信息共享机制。

(2)统筹流域管理。进一步加强对跨行政区域水源保护和污染控制工作的统筹协调与综合管理，建立上下游水质保护联动机制。

(3)建立补偿机制。落实《水污染防治法》要求，逐步建立水源保护生态补偿的长效机制。通过科学准确地核算生态补偿范围和额度，采用国家金融支持、人力开发、技术经济支持等宏观调控政策，补充和完善补偿方式，构建以政府为主、市场为辅的生态补偿体系。

(4)拓展资金渠道。完善传统环保投资模式，充分利用现有政策，积极争取中央财政专项资金支持，调动地方政府和市场的积极性，推动建立多元可持续的饮用水源保护资金保障机制，对于破坏饮用水水质和水源地的行为进行罚款和补偿，将相应资金投入到水源地保护中。逐步开展BOT 融资模式，把环保产业作为一项经济活动，鼓励其参与市场竞争，促进环保产业的进一步发展和完善。

(5)推进信息公开。加大宣传力度，充分利用现有信息渠道传播宣传饮用水保护法律法规和政策措施，提高公众对饮用水源保护的意识，积极参与保护水源的行动;建立公众水质信息共享平台，逐步建立水源信息公开制度，让公众充分享有知情权和监督权。

4 结 语

饮用水源地保护是一项技术性和政策性较强的工作，与流域污染防治工作密切相关，既需要加大资金投入和技术指导，又需要全社会的关注和共同参与［7－11］。因此，开展城镇饮用水源地调查评估，及时发现问题;建立完善城镇饮用水源保护的政策与投融资机制，系统实施水源保护和污染控制措施，及时解决问题，是今后保障城镇饮用水源地水质安全的重要战略举措。

［1］孟伟．中国流域水环境污染综合防治战略［J］．中国环境科学，2007，27(5):712－716．

［2］环境保护部．地级以下城市饮用水水源环境状况评估报告(2012)［R］．

［3］衣强．集中式地表饮用水水源地安全评价方法研究［D］．中国水利水电科学研究院，2007，4．

［4］国家环境保护总局．地表水环境质量标准(GB3838－2002)［S］．2002－06－01．

［5］韩梅，付青等．集中式饮用水源地高锰酸盐指数限值研究［J］．环境科学研究，2013，26(10):1126－113．

［6］付青，熊燕娜，吕兴娜．柴河水库氮磷污染特征分析与控制措施［J］．应用基础与工程科学学报，2010，18(S):66－74．

［7］李健．海河流域污染防治与对策［J］．长春师范学院学报自然科学版，2008，27(5):70－73．

［8］王西琴，张艳会．辽宁省辽河流域污染现状与对策［J］．环境保护科学，2007，33(3):26－28．

［9］李玮，褚俊英．松花江流域水污染特征及其调控对策［J］．中国水利水电科学研究院学报，2010，8(3):229－232．

［10］郑利民，郭卫新，黄福贵等．黄河流域水环境污染现状及防治［J］．西北水电，2007，1:5－8．

［11］环境保护部．地级以上城市饮用水水源环境状况评估报告(2005－ 2012)［R］．