我国清洁空气计划实施路径探究——以成本-效益视角下美国CAA经验为借鉴

(中国海洋大学经济学院，青岛 266100)

1 研究思路

本文通过对美国《清洁空气法》(以下简称CAA)做内容梳理，探讨美国环保署(以下简称EPA)在CAA的授权范围内如何进行创造性工作，然后通过成本-收益分析，肯定1990年《清洁空气法》修正案执行成效，最后以CAA和EPA的创新性工作为借鉴探究我国清洁空气计划实施路径。

2 EPA在CAA授权范围内所开展的开创性工作

EPA在CAA的授权范围内展开多项开创性工作，在改善美国空气质量方面取得显著成就，具体表现为：设立空气质量标准、界定并控制空气污染、排放源分类管理以及市场经济机制创新与合作。

2.1 设立空气质量标准

为保护公众健康和国民福利，CAA要求EPA根据最新科学准则，为常态化且广泛分布的空气污染物建立国家环境空气质量标准(NAAQS)。在CAA的指导下，EPA已为六种主要的污染物制定国家环境空气质量标准，旨在保护人类健康和环境。所谓标准污染物，包括臭氧、颗粒物2)(又称粒子)、一氧化碳、硫氧化物、氮氧化物和铅，其来源广泛且严重危害公众健康和环境。1970年EPA建立并定期审查两种标准，限定污染物允许排放量标准：一级标准，旨在保护公众健康，包括敏感的人群，儿童及老人的健康问题，如哮喘；二级标准旨在保护公共福利，包括能见度、动物、农作物、植被、建筑和其他经济利益。若空气质量达到或优于一级标准，称该区域为“达标区”；否则为“未达标区”。

另外，EPA要求各州政府必须制定并实施各自的“州执行计划”，聚焦区域控制排放，以防污染物跨州转移并造成下风端所在州的空气污染问题。

2.2 界定并控制空气污染

鉴于空气污染的分类标准不同，其污染限值也会发生相应变化。在常见空气污染物治理中，尤以颗粒物污染和地表臭氧为主。首先，1990年CAA生效前，EPA为颗粒物(PM10)和强危害性的细颗粒物(PM2.5)设立排放限制，源头排查，全面治理。其次，将许可证体系纳入执行计划，逐一排查发电厂、工厂和其他源头的污染情况。最后，EPA与州、地方和部落政府协作，着力减少187种有毒空气污染物，主要包括苯(来源于汽油)、四氯乙烯(干洗设备排放物)和二氯甲烷(工业溶剂和脱漆剂)以及二恶英、石棉、甲苯、金属镉、汞、铬和铅化合物等。

根据EPA相关规则的界定，空气污染问题包括以下几种情况：

一是损害健康、危害环境的有毒空气污染物。二是破坏水生生物、森林和财产的酸雨。指的是从含有高于正常量的硝酸和硫酸的大气中形成的干、湿沉降(沉降材料)的混合物。三是地面臭氧层污染。四是区域霾，能降低能见度。

从空气污染物范围界定出发，分类治理污染效果甚佳，源头治理不失为一种良策。下文将从排放源分类管理着手，解读CAA与EPA的创造性工作。

2.3 排放源分类管理

为进一步落实空气污染治理，CAA和EPA合作进行排放源分类管理，主要分为固定源和移动源两类。固定源是指在排污点固定的排放源，多表现为发电厂和工厂，且有点源和面源之分。所谓移动源，排污点不固定且呈离散型分布，表现为机动车辆以及非道路机动车(如草坪修整机)。下面将具体介绍EPA对各类排放源的控制举措。

(1)工业和商业有毒污染源——EPA覆盖范围包括80类主要工业污染源，如化工厂、炼油厂、航空航天制造商和冶钢厂，以及各种小污染源，如干洗店、商业消毒器、再生铅冶炼厂和电镀铬设备。对工业和商业有毒污染源的控制效果显著，到2010年减排约150万吨有毒气体。

(2)室内空气——EPA与其他联邦机构、私营企业密切合作，深入探究室内空气污染问题，使居民免遭办公室、家庭和学校等室内污染源的危害。重点提出减少氡暴露、避免室内环境哮喘致病源暴露、加强室内空气质量管理，到2012年减少室内哮喘患病人数达650万。

(3)控制轿车和卡车——CAA规定采取综合措施减少移动源污染排放。首先针对重卡、轻卡，鉴于其尾气排放与发动机密不可分，EPA将柴油燃料与发动机标准统一，要求制造商制造清洁发动机，炼油厂生产高标准清洁燃油。其次，对柴油机动车的高效排放控制要求必须配用超低硫柴油(Ultra-Low Sulfur Diesel，ULSD)，鼓励区域实行客车检查与维修项目(Passenger Vehicle Inspection And Maintenance Program ，PVIAMP)。最后，对于载客轿车、柴油机车、公共汽车和旅游观光车、园林机械设备，EPA限制汽油含铅量，鼓励汽车制造商对全部新车安装催化式排气净化器，规定使用“改良汽油”、可替代燃油(包括天然气、丙烷、乙醇、电及生物柴油)以及可再生有机燃油(包括可降解木头、废纸、蔬菜油及玉米)。上述对燃料和车辆的控制旨在有效减少空气污染排放，争取到2020年在1990年水平上减排75%以上。

此外，国会与相关部门合作解决因时间推移而出现的新空气污染问题，并要求新建项目提前进行环评，采取最佳可用控制技术(best achievable emission rate，LAER)。LAER是SIP中最为严格的排放标准，但对现源的排放标准予适当放宽。

2.4 市场经济创新机制

《清洁空气法》规定要以现有技术信息为依托逐步设立排放源的排放标准，同时以科学为基石推进技术创新。与此同时，EPA将大气污染治理与市场经济创新性结合，构建灵活减排机制。

正向激励的典型例子是排污权交易(酸雨项目)。EPA首先为某一区域的污染排放设定总量上限，然后将排放总量以配额的形式分配给区内各排放源，争取空气质量达标。

酸雨项目的总体目标是减少二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOx)的排放量，重点是将二氧化硫的年排放量从1980的水平上减少1000万吨。该项目分两阶段进行：

第一阶段始于1995年，范围覆盖445个单位：美国中西部21个州的263个燃煤单位加上182个替代单位。排放数据表明，1995年全国范围内二氧化硫排放量比预期降低40%。

第二阶段始于2000年，CAA为大工厂设置更严格的年排污标准，并对以燃煤、石油和天然气为主的小工厂设限，此举覆盖范围超过2000个单位，为现有和新建公用事业单位提供电力超过25兆瓦发电机功效。

排污权交易利用市场的资源配置优势，权衡不同排放源的减排成本差异，选择低成本减排路线。公用事业单位决定通过市场化的配额(满足货币与二氧化硫排放要求的共同产物)交易制度，利用现有资源，采用最具成本—收益的方式，贯彻执行“酸雨项目”。一些提前完成减排目标的单位，将在公开市场上出售或通过EPA拍卖未使用的配额，亦或囤积起来以供未来使用。

2.5 合作定位原则

《清洁空气法》要求联邦与州、地方和部落政府建立伙伴关系，EPA 与政府、企业和公众达成自愿性伙伴协议，国内多方密切合作共同治污。

2.5.1 构建EPA与政府、利益相关方合作平台

为全面治污，EPA与利益相关方及政府密切协作，以便生成创新性、成效性的减排计划，并赢得社会各界的广泛支持。EPA 努力构建多形式对话机制，多次与利益相关方进行正式和非正式对话。例如，1990年《清洁空气法》修正案出台后，EPA与利益相关方就监管规则展开正式谈判，并达成一致，防止设备因故障泄漏有毒气体、为“氧化剂”汽油设定标准、降低钢铁行业排污量；通过咨询委员会进行非正式对话，就控制酸雨达成协议，逐步淘汰氟氯烃，以防消耗平流层臭氧层。

2.5.2 开放公众参与

1990年CAA规定公众有权参与法律制定与监督实施的全过程。EPA立法初期在全国各大城市举行听证会，鼓励全体公民参与口头和书面评论。例如，美国公民可参与所在州的《州执行计划》立法程序，此举对公众自身及周围的生活方式产生直接影响。

3 EPA主导下CAAA实施效果评估—基于成本-效益分析

EPA的创造性工作为使《清洁空气法》修正案的实施效果更加直观，这就需要评估其实施后带来的最终经济价值，因此笔者采用成本-效益分析法来论证CAAA的成功。成本-效益分析主要针对由环境破坏和空气污染产生的影响，可以用经济损失来评估，可以用市场价格直接计算，或以不同的经济计量方法来测度。可见，计算CAAA实施带来的相关经济成本，然后计算经济收益，两者之差便是最终的CAAA实施效果。

3.1 直接成本

在EPA的全面指导下，CAAA增加对五种排放源的控制，且所有主要排放源均可归为这五类：火电厂(如燃煤电厂)、非公用事业单位(如工业锅炉、水泥窑)、行驶机动车(如汽车、公共汽车和卡车)、非陆上机动车(如飞机、施工设备)和面源(如野火、建筑尘埃和干洗店)。其中两类涵盖固定点源的排放，两类涉及移动源，第五类主要针对面源。

在《清洁空气法》修正案实施与否前提下2020年主要污染物的排放量，每组条带之间的高度差代表自1990年CAAA实施以来到2020年主要空气污染物的减排量。控制区域源污染排放对减少挥发性有机化合物(VOCs)的贡献率最大，如控制机动车、非陆上机动车发动机排气管以及非公用事业单位污染源的污染物排放；氮氧化物(NOx)的减排是五种空气污染物中最成功的；二氧化硫的减排得益于公用事业单位(如燃煤发电厂)，预计到2020年同比减排75%；细颗粒物则针对面源(如建筑粉尘和住宅炉灰)，预计到2020年减少40%。这些成绩归功于机动车尾气排放标准、总量控制与排放交易项目(cap-and-trade)和《州执行计划》的交叉执行。

3.2 直接效益

伴随美国经济的增长，CAAA的实施效果显著。自1970年CAA实施以来，保护公众健康和经济建设目标齐头并进。联邦、州、地方政府，EPA，私营企业，环保团体和非政府组织(NGO)共同努力，稳步降低六种常见污染物以及有毒污染物排放量。从1970到2011年，六种常见空气污染物全国排放总量平均下降68%，国内生产总值增长212%。

3.2.1 空气质量的改进

CAAA执行以来美国地方空气陆续达到国家空气质量标准，公众健康和环境得到有力保障。从1980-2010年全国范围内空气污染物有效减少，其中铅、一氧化碳和二氧化硫浓度(24小时)改善幅度最大，分别为90%、82%和76%，二氧化氮减少52%(年)，臭氧减少28%。2000-2010年细颗粒浓度(24小时)降低29%。

美国1980-2012年空气污染物排放量的变化趋势为：常见空气污染物的排放量总体呈下降趋势，个别空气污染物(如铅)受2008年金融危机影响出现小幅反弹，之后回落。

3.2.2 公众健康的改进

1990-2020年，CAA的实施不但改善空气质量，也惠及公众健康和环境效益。2011年3月EPA同行评议结果显示，1990年CAAA实施以来取得瞩目的健康收益，减少过早死亡人数和其他健康风险。如表1所示，CAAA的实施将直接影响大气颗粒物(PM)和臭氧浓度减少，进而改善公众健康。分别选取2010年、2020年的数据阐明1990《清洁空气法》修正案实施与否PM与臭氧的减排对健康改善的差值，其中臭氧减排对“臭氧死亡人数”与“学校休假天数”的贡献率最大，分别由2010年的4300、3200000增加至2020年的7100、5400000，由此可见，《清洁空气法》修正案的实施对公众健康的影响结果有益。

3.2.3 非人类健康与环境收益

在经济价值可衡量的范畴内，空气质量改善使娱乐场所和住宅的能见度提高：场所娱乐烟雾少、风景好，这不难在美国重要的旅游景区找到答案，如大峡谷和其他联邦“1类”地区；住宅能见度锁定居民区。

表1 1990年《清洁空气法》修正案实施效果(2010-2020)

注：表中数值表示1990年CAAA实施后不同空气污染物对应健康风险减少量，健康风险的变化表示为避免人口暴露发生率当量，具体表现为PM2.5成人、婴儿死亡人数的减少，臭氧死亡人数的减少等。

3.2.4 直接成本和直接收益比较

到2020年实施1990年CAAA治理空气污染的直接收益会远远大于直接成本，2020年直接成本为650亿美元，而直接收益约为1950亿美元，成本仅占收益的1/3。为避免过早死亡(Mortality)而产生的直接收益(尤其针对暴露于细颗粒物的情况)，占1990年CAAA直接收益总额的最大比例。其次是减少发病率(Morbidity)和提高能见度(Visibility)，而其他无法用货币衡量的收益至今未知。

4 中国清洁空气计划实施路径选择

回顾中国空气污染治理历程，不难看出：20世纪70—80年代，政府开始参与国际环保大会，惊觉清洁空气的重要性；20世纪80—90年代，环保事业得到大力发展，各项法规相继推出，如《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等。20世纪90年代至今，重新修订若干法律，空气污染排放量较之前大幅减少。

构建生态文明的美丽中国是“中国梦”的要旨，是一个伟大而艰巨的历史使命，需要全体公民共同参与。面对雾霾天气几近常态化，国家连同地方各级携手治霾，2013年国务院下发《大气污染防治行动计划》，即“大气十条”，这是继2012年底发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》后出台的又一个大气污染防治规划，旨在切实改善空气质量。行动计划涉及燃煤、工业、机动车、重污染预警等十条措施，从政策覆盖面和力度来看都是前所未有的。高标准、严要求的各项环保法规相继推出，但都力度不够。如何执行中国清洁空气计划，并到2020年实现减排成功，笔者建议学习国外经验，借鉴美国环保立法与EPA开创性环保工作来指导《中国清洁空气计划》实施路径如下。

4.1 路径一：以立法为核心

美国《清洁空气法》(CAA)和《州执行计划》致力于顶层设计和统筹规划，集法律、经济、行政等手段于一体，通过实施州际项目、酸雨项目、治霾项目减少空气污染。与此同时，为固定源、移动源设置具体排放标准，界定并控制空气污染问题，实施排放源分类管理。 建议制定中国版《清洁空气法》，指导全国范围内大气污染防治工作，做到“依法治气”。具体立法应注意：①实效性：每一个新法案的出台至少给企业4年准备期，且法律条文一旦确立，3年内不得随时更换。②完备性：为根除雾霾，法律应对各种排放源进行全面分类治理：针对固定源、移动源分别设立排污标准，对不合格者依情节轻重加以整治。③区域性：明确各级政府的权责，制定各省、市(自治区和直辖市)空气污染防控区域性协议；强化减排目标责任制，制定目标责任书，严格考核地方减排目标完成情况。④群众性：始终把群众路线作为环保的根本工作路线，保障公众对大气环保知情权、参与权，想方设法调查群众满意度。

4.2 路径二：以标准为参照

我国大多数空气污染防治规划存在问题，未执行严格标准，如《北京市清洁空气行动计划》中写道，到2015年，全市空气中SO2、NO2、CO、苯并(a)芘、氟化物和铅等六种污染物稳定达标，这里的达标针对年均值、月均值还是日均值未给予清晰规划[1]。因此，应严格设立空气污染物最终排放标准，建议学习美国采用自上而下(Top-down)方法治理空气污染。首先，为全国范围内的空气污染物制定统一的国家空气质量标准，标准一经确定，各利益相关方必须严格贯彻执行。其次，各省、市(自治区)分别制定并独立实施《地方执行计划》，但必须达到国家空气质量标准，两者执法力度等同。再次，对于某些有毒空气污染物，国家环保局为其设定国家标准，且同样适用于某些小类别、小面积排放源。最后，构建灵活标准机制，保护人类健康的主要标准和保护公共福利的次要标准。

4.3 路径三：以执法为贯彻

拥有严格的空气质量标准，如何贯彻实施并切实达到清洁空气指标已为重中之重。“政府-企业-公众”三方联动，缺一不可。首先，政府应与当地空气污染区通力合作，共同制定清洁空气计划。《地方执行计划》还必须禁止向位于下风端省或地区排放污染物，以免引起空气污染的联动效应。

其次，针对排放源分类治理。(1)“新建”或“扩建”固定源必须进行环评并获取行政许可后方可施工。所有火电厂必须安装持续监测系统，准确定位、追踪个别违法排污单位，将电子信息及时反馈给国家环保局或当地政府。(2)室内空气方面，积极参与LEED(Leadership in Energy and Environmental Design)认证，评估房地产开发项目的低碳性、环境质量达标率。(3)对重卡、轻卡及载客轿车安装车载诊断系统(OBD)，实时监测尾气排放是否达标。为保证柴油机生产一致性，建立新机抽查制度。此外，对柴油机车的高效排放控制要求必须配用超低硫柴油、清洁燃油。

再次，建立选择性激励机制。借鉴美国“酸雨项目”的做法，实行配额制，允许企业限额排放，鼓励使用清洁煤炭技术和可再生能源；若超额排放，法律将给以严厉的货币惩罚。

最后，大数据服务中国“治霾”。各省、地方政府及相关企业应严格、实时监测空气质量，对当地气温、日照、降水、雾和霾等进行数据分析，做到信息及时反馈，争取最大限度治霾。

4.4 路径四：以合作为契机

经济全球化背景下，各利益相关方应着眼于战略部署，关注国内大气污染问题的基础上，走出国门，站在全球人类福祉的高度，在国际舞台上发出自己的声音。

第一，渠道合作。渠道合作可分政府渠道与非政府渠道两类。政府渠道方面，构建中美战略经济对话、中美能源与环境中心以及中美气候变化工作组；统筹传统媒体与新媒体效力环保宣传，推进环境文化体制改革；力拓国际社会双边、多边区域环境合作渠道，做好环境与贸易有轨链接。非政府渠道方面，中国NGO、企业应走出去，关注国内绿色环保与借鉴国外先进经验相辅相成，共同推动全球大气治理。

第二，政治意愿合作。科学认知，要实现公约“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”这一目标，要求首先达成政治共识[2]。建议中国政府及环保机构在国际谈判过程中，适当运用“议题联结”(Issue Linkage)[3]，在谈判框架中将气候项目与资金项目捆绑起来，达成双边或多边政治、经济和环保夙愿。如中国在参加亚欧首脑会议(Asia-Europe Meeting，ASEM)，加强多国对话与合作的同时进行大气问题洽谈协商，达成长久、有效的国际气候协议。

第三，科技联合研究。对中国这个燃煤大国来讲，何时改变能源结构，何时才能根除雾霾[3]。因此加快开发低成本清洁能源技术、核电建设，改进火力发电技术，推动生物质能源发展尤为重要。鉴于加拿大拥有200多家清洁技术公司、领先世界的清洁能源和可再生能源公司、巨大的潜在可再生资源，中国企业应积极向海外投资，为中加清洁技术合作创造发展机遇。

第四，融金机制合作。国内方面：多种形式保障大气污染防治资金渠道畅通，完善资金绩效评价指标和办法，适时公开评价结果，保证资金渠道安全。国际方面：积极参与“全球环境基金”(GEF)，与国际机构、NGO和私人部门通力合作，保证资金到位的同时借鉴国外空气清洁技术。

第五，跨国污染联控。早在上世纪90年代美国、加拿大就签订大气质量协议，欧洲国家在1979年签署过污染治理合作协议，东亚国家也应合作解决大气污染问题，况且中日韩三国拥有大气污染治理的共生利益。三国联合治霾既有充分法律依据，也符合国际通行做法，对中国治霾、防止空气污染物跨国界移动提供便利。

5 结 语

关于中国全方位根治雾霾，利益相关者各有说辞，本文借鉴美国《清洁空气法》及EPA的创造性工作，提出了几种全新的路径探究。当然，本文存在很多不足之处，例如，没有加入计量进一步剖析，选取美国为研究对象具有一定主观性等等。总结来说，中国应致力于研究、利用一切资源与技术，制定类似CAA的自足建设性法律文件，站在公众福祉的角度治理本国雾霾，更要努力攫取自己的国际气候谈判话语权。

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