加快推进基于环境保护需求的财税体制改革

杨姝影 赵雪莱 刘文佳

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

中国共产党第十八届三中全会提出推进财税体制改革，强调抓住三个关键点:一是政府预算“更精”，二是税收调节“更强”，三是事权责任“更明”。对于环保领域来说，全面参与财税体制改革是做好做强环保的重大机遇。

本文建议，在财税体制改革整体框架下，以“基于环境保护需求的财税体制改革”作为一个相对独立的改革方向，以实现财税体制改革的“绿色化”。

1 推进基于环保需求的财税体制改革的重要意义

1.1 基于环保需求的财税体制改革是实现整体改革目标的必然要求

多年以来，财政政策和货币政策是国家宏观调控的两个基本手段。刚刚闭幕的中央经济工作会议依然强调，做好2014年经济工作，必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，财税政策的关键性作用再次得到验证。

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将“深化财税体制改革”作为重大改革事项，在第五章专章阐述，并开宗明义指出:“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

在市场经济条件中，财税政策是处理政府与市场关系的重要手段和关键桥梁。当前，政府部门已经无法像计划经济时期那样，直接用行政手段干预市场行为。但是政府承担着经济调控、市场监管、社会管理、公共服务四大职能，需要充分调动市场和社会资源，使得政府与市场、国家与社会在重要领域的关键措施上，方向一致、步调一致。而要实现这样的目标，就需要切实有效而又边界明确的制度手段，财税制度就是这样的手段。

政府通过税收集中一部分市场资源，形成财政预算，除了维持政府自身运转必要的支出外，大量资金“取之于民、用之于民”，直接改变社会的需求和供给，影响市场价格信号，对企业、民众的生产、消费预期产生引导、激励和约束作用。

财税体制改革需要实现多样化的目标。环境保护作为重大的民生，作为政府的基本责任，作为市场公平竞争规则的重要内涵，是改革中必须着重保障的和促进的。相应地，基于环境保护的财税体制改革将是今后改革的一个必然选择。

1.2 政府财政支出是环保发展壮大的重要支撑和保障

从历史上看，我国环境保护的发展与国家财政投入有着正相关关系。新中国国家组织的第一项污染治理工程是北京官厅水库污染治理，主要资金来源就是财政投入。1976年，国家就明确了由各级政府对“三不管”的污染治理项目进行保障，中央向地方提供环境保护补助投资。从此，财政投入一直是全社会环保投入的重要力量。政府利用财政资金开展环保技术、工程试点示范，对企业环境治理予以补助，既带动了企业环保投资，又彰显了政府治理环境的决心。

上世纪90年代以来，中央和地方各级政府在污染治理、重大生态工程建设、基于环保因素的转移支付等方面加强投入，带动了全社会环保投资。1999年，全社会环保投入占GDP 的比例首次突破1.0%。进入新世纪以来，财政投入的作用更加突出。2006年，财政预算首次设立“211 环境保护”科目。从2007年开始，环保投入有大幅度增加。《国家环境保护“十一五”规划》首次以规划形式明确在“十一五”期间环保投资要占同期GDP 的1.35%。其中，环境基础设施建设、重点流域综合治理等主要以地方各级政府投入为主，中央政府区别不同情况予以支持。

也正是基于政府投入，环保队伍才真正发展壮大起来，环境执法监管体系才逐步建立和完善，对环境违法企业的惩处、对环境事故的防范和应对才逐渐落到实处。2007年以来，各级政府环保能力建设资金超过数百亿元，在污染源监控中心、水质自动监测站、监管信息传输和分析平台建设，以及执法设备配备等方面取得长足进步，改变了过去“废气靠闻、废水靠看、噪声靠听”的被动局面。至此，地方政府对环境质量负责才不是一句空话。

但是，值得注意的一个倾向是，近年来，政府在保障环境保护投入的力度上有所减弱。2009 至2012年，大部分地区环境保护财政支出占财政支出比重呈下降趋势，其中，河北省、内蒙古自治区、山西省、江苏省、河南省、贵州省、云南省、山西省、青海省的环保财政支出占财政支出的比重逐年下降。相比之下，呈稳定或增长趋势的地区只是少部分。

在严峻的环境形势下，政府财政投入的减少可能带来十分不利的反示范效应，对提高整个社会的环境意识和责任，乃至对国家加强环境保护的诸多举措都可能造成不利影响。

因此，专门提出基于环境保护需求的财税体制改革对于保障环保投入具有现实迫切性。

1.3 税收制度是政府调整企业环境行为的“关键一招”

税收制度由于具有刚性、稳定性等突出特征，可以给予企业较为长期、持续的生产经营预期，因此在国际上被广泛用于调整市场主体的环境行为。其具体形式包括设立专门的资源环境税种、污染物税，以及在企业所得税、流转税种中纳入环境保护的内容。其中，设立独立的、以调控环境行为而非筹集资金为主要目的的环境税种，已经成为国际重要趋势。

国际上广泛采用的环保相关税收政策，主要作用在于通过税收制度的区别政策－－“萝卜加大棒”，形成最直接体现环保要求的市场价格信号，给予企业明确的市场预期，让企业及时转向甚至掉头，让市场资源向环境友好的“市场洼地”集聚，让环境表现较差的企业降低市场份额甚至丧失竞争力。实践证明，这些措施的作用是显著的，对市场的影响也是平缓的。

特别应该强调的是，表面上，这些税收政策只是加强环境保护的手段，实际却反映了各个国家在处理环保与经济发展关系上的战略性思维。例如，日本在2012年开征碳税之前，用了十余年的时间，反复讨论碳税可能对整个日本经济带来的正面和负面影响，从行政部门，到产业企业界，到公众团体，几乎“全民参与”讨论。像这样的税制改革过程，实质就是环境与经济关系再调整、再深化的过程，也是提高全民环境意识的过程。

在我国，税收政策在环保领域的运用也越来越广泛。在资源税、消费税、增值税、企业所得税、车船税等税种中，都有涉及生态环境保护的规定。

但是这些规定一方面分散在各种税种中，并没有形成较为体系完备的“绿色税收”制度，另一方面实施效果并没有完全达到政策设计的目标。例如，资源税名义上考虑了生态破坏，但较低的税率意味着其实质仍是调节地区级差为主，而非主要针对生态破坏，因此，对环境行为的调节力度很弱。消费税方面，国家多次提出，将大量消耗资源、严重污染环境的产品纳入消费税征收范围，但是一直没有重大突破。在增值税、企业所得税方面，虽然都有针对资源综合利用、环境保护项目等给予优惠的规定，但由于规定的条件过于苛刻，企业申请难度大，实际效果远未实现该税种的设计目标。关于专门的环境税，近年来，我国政府逐渐意识到其重要性，开展了相关研究，目前正在推进环境保护税立法工作。这项工作具有开拓性，如果运行的好，有望成为调整企业环境行为的支柱税种。但该立法推进缓慢，在税制构架等方面存在较大的争议。

2 基于环保需求的财税体制改革的基本思路

2.1 以问题为导向，确定改革方向

要推进基于环境保护需求的财税体制改革，应以问题为导向。具体应着重考虑的问题如下:

一是从改革的动力机制上看:财税体制改革是否能以环境保护作为一个突破方向，以提高改革的效能，形成新的有效的制度成果，而且该成果可能成为下一轮改革的新起点或者内生动力?

二是从改革的综合配套上看:财税体制改革与环境保护体制改革是否具有互相影响、促进的作用，或者一方改革的滞后将成为“短板”，制约另一方面改革的推进?

三是从改革的推进步骤上看:在财税体制改革的什么阶段实现环境保护的融入?是财税体制先行推进，按照其自身发展规律初步形成改革成果后，再综合环境保护的需求，还是在改革推进之初或推进过程中，就将环境保护有机融入?或者按照不同任务分别采取不同的步骤?

四是从改革的具体任务上看:财税政策在环境保护的主要“欠账”有哪些方面，是在污染治理投资上，还是在环保部门能力建设上，或者是在体制机制上?哪些“欠账”政府有能力尽快“还”，哪些“欠账”还需要合适的时机才能还清?如何从制度层面避免不欠“新账”?

分析这些问题，实质就是研究、揭示环境保护与财税体制的关系、互相作用规律，也就是为下一步实现两者的融合扫清认识上的障碍，形成基本共识，在此基础上许多对策将随之产生。

2.2“基层首创”与“顶层设计”并重，确立改革路径

尊重“基层首创”精神，一直是我国改革开放的重要“法宝”;“顶层设计”，则是新形势对改革的新要求。两者都是推进改革的重要路径，广泛的共识是，两个路径都很重要，应该兼顾、并重。具体到推进基于环境保护需求的财税体制改革，这两个路径具有各自的作用，不可偏废。

在强化政府基本环境责任的领域:“基层首创”往往更切合实际。这些领域往往需要财政直接投入。基层政府及其部门处于“最前线”，对情况最熟悉、对问题最清楚、对成效把握最及时，往往能够结合实际提出有用的“点子”，并能贯彻落实到位。对于基层的积极性和创造性，在改革中应该倍加珍惜，并给予其充分的作用空间。同时，通过建立有效的监管和约束制度，让这些基层首创的做法在合法合理的范围内实施，待其实践成熟后再按照程序上升为规范性的政策，甚至纳入法律法规。

在强化企业环境责任的领域:“顶层设计”往往更为全面、科学。这些领域需要税收政策和财政资金发挥引导、杠杆作用，其着力点在于解决共性、关键性、全局性问题，让有限的政策与资金资源发挥最大效用。这就需要在切实掌握实际情况的基础上，全盘研判、提炼规律、抓住重点，也就是要强化顶层设计的作用。顶层设计的决策过程往往是广泛讨论、科学决策的过程，对于凝聚包括企业在内的社会共识、完善公平竞争的市场环境，具有重要意义。

在强化各方环境责任的领域:分类别推进改革，根据情况不同，或者以顶层设计为主，或者以基层首创为主。在这些领域，环境责任的主体是多元的，相对复杂，不仅包括政府、企业，也包括公众，例如绿色消费。一般的做法是政府通过顶层设计提出原则，基层根据实际情况进行创新，在磨合过程中实现“殊途同归”。例如利用消费税调整公共消费行为，顶层设计更为重要;而通过“绿色消费”进一步倒逼企业调整其采购、生产、流通等过程中的环境行为，基层首创则更为有效，因为针对不同地区、行业、特点的企业需要采取更为灵活有效的不同做法。

2.3 以“负面清单”为抓手，实现重点突破

“负面清单”的做法是我国政府最近提出并不断强化的政策制定思维和方式。其实质在于厘清政府在保障市场竞争秩序时，用“负面清单”明确企业行为的边界，即哪些行为是禁止、限制的;“负面清单”之外的行为，则由企业在守法的前提下，按照市场规律自主选择，在这些方面，政府的介入应该慎重，否则往往造成“越位”和“错位”。

推进基于环保需求的财税体制改革，应该更多采用“负面清单”，以需求改革的突破点加快改革的进度、提高改革的绩效。具体表现为:

从多还旧账的角度看:“负面清单”是亡羊补牢，为时不晚。环境问题的一些历史欠账往往与地方政府有关，是在一定历史条件下单纯加快经济增长的产物。对于这一大批成立时合法合规、但是不符合现有政策法规、应被列入“负面清单”的企业，应该综合利用财税等方面的政策，引导其通过转产、搬迁、升级等方式有序退出市场。对历史造成的环境问题，地方政府与企业应共同予以处理，“负面清单”在一定程度上厘清了双方的责任，而不是“一锅粥”，使得财税政策介入处理历史遗留问题有了基本的作用边界和实施重点。

从不欠新账的角度看:“负面清单”发挥着先导作用，体现在环保上是一种更为规范、公开、稳定的市场准入机制。对于“负面清单”内的企业，除了从行政监管角度予以限制甚至淘汰之外，税收等政策的约束作用也十分重要。而对于“负面清单”之外的企业，财税政策可以在合理的范围内予以扶持。

从长效制度构建的角度看:“负面清单”一方面在一定程度上，抑制了地方政府或其部门在履行环境责任方面的“自由裁量权”，便于政府内部层级监督、社会监督的实现。另一方面，企业等市场主体也明确了自身环境行为不可逾越的边界，有利于提升全社会的环境绩效。在这样的条件下，财税政策的作用对象也更为清晰，既有利于顶层设计，也有利于地方在合理的范围内主动、积极、有效地发挥财税政策作用。

3 关于近期推进基于环保要求的财税体制改革的建议

建立基于环境保护要求的财税体制改革是一项长期的、系统性工程，其中的一些基本问题、重大问题、关键性问题还需要深入研究。目前，建议结合《决定》的要求，在以下具体方面率先突破，积累经验，摸索规律。

3.1 扩大基于环保需求的财政支出规模，改进支出方式

《决定》要求“改进预算管理制度”，审核预算的重点向支出预算和政策拓展，完善转移支付机制。

结合环境保护的需求，一方面，必须将环境保护作为预算管理和审核的重点，确保各级政府环境保护总体支出水平不断提高，即使财政收支增幅或者生产总值有所下降，环境保护支出也不应相应降低。

另一方面，提高转移支付中的环保权重。转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用于补充公共物品而提供的一种无偿支出。自1994年实施分税制以来，财政转移支付成为中央平衡地方发展和补偿的重要途径，但生态环境并没有成为财政转移支付的重点，不属于当前中国财政转移支付十个最重要的因素之列。

针对这一问题，在一般性转移支付中，包括《决定》提出的重点增加“老少边穷”地区转移支付时，都应较大幅度增加环境保护的权重;同时清理、整合、规范环保相关专项转移支付项目，并在合理的范围内逐步取消地方资金配套。通过这些措施，使得有利于环境保护的转移支付具有稳定、可持续特性，便于地方政府长期规划、不断强化环境保护。

3.2 明确各级政府基于环保需求的支出责任，强化生态补偿

《决定》要求，“建立事权和支出责任相适应的制度”，适度加强中央事权和支出责任，进一步理顺中央和地方收入划分。

结合环境保护的需求，借助这次改革，应该更多发挥中央在财力格局中的相对优势地位，通过跨区域重点环境保护项目建设、必要的转移支付等措施，强化对地方环境保护的财力保障。进一步加大中央政府在生态补偿转移支付方面的扶持力度，纳入一般转移支付，明晰和提高生态补偿标准，完善配套措施，确保环境资源损耗补偿真正落到相关区域、流域的民众手中。

同时，进一步完善“对口支援”形式的横向转移支付机制，包括根据《决定》“推动地区间建立横向生态补偿制度”的要求，建立基于生态保护的不同地方财力协调机制。许多研究表明，横向转移支付可以比较好地解决财力均等化和外部性的问题。通过横向转移支付，补偿因保护环境而发展权益受损的地区，增强其财力，激励其不断增加环保投入，形成良性循环。

3.3 设立基于环保需求的支柱税种，加大调节力度

《决定》要求，“完善税收制度”，加快部分重点税种改革，规范税收优惠政策措施，“加快资源税改革”，“推动环境保护费改税”。

结合环境保护的需求，借助这次改革，应把环境保护税、资源税作为两大支柱税种，而且都应明确为地方税，为地方环境保护提供保障。

《决定》明确要求，把排污费逐步改为环境保护税，与企业排污行为挂钩，这是对企业环境行为最直接的调节制度之一。当前，应该尽快凝聚共识，以对企业环境行为影响最大的因素作为税制构建的基本内涵，加大调节力度。

资源税方面，虽然在1994年分税制改革后扩大了征收范围，但是仍然未将大量具有生态价值的水、森林、草原等资源纳入，这在一定程度上纵容了非税资源的过度消耗和浪费。对此，《决定》明确要求，“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。按照这一精神推进改革，有利于把自然资源作为重要的市场要素，是企业需要缴税“购买”的一种“原料”，占用越多、成本越高，市场竞争力越差，以此有效抑制资源的滥用、生态的破坏。在资源税的改革中，还应进一步明确生态保护的政策目标。例如将矿产资源的开采行为和自然保护区的开发和使用纳入资源税范畴，并逐步提高其权重，符合“污染者付费”和“破坏者赔偿”原则。

3.4 基于环保要求全面梳理税收制度，实现协调统一

《决定》提出了梳理税制的一个新角度，就是从直接税和间接税的不同功能入手，包括“逐步提高直接税比重”，简化增值税税率，把高污染产品纳入消费税征收范围。

结合环境保护的需求，全面调整目前的税制，可从两方面着手:

一是直接税方面，以规范的、严格的税收优惠等方式，实现基于环境保护行为的差别税收政策。目前，企业所得税中有关于环境保护项目、设备、资源综合利用等方面的税收优惠政策。应该对这些政策实施的环境效益效果进行全面梳理，进一步加以规范，提高政策的针对性。同时，研究采取加速折旧、投资抵免、减计收入、加计扣除等多种间接税收优惠形式。

二是间接税方面，除了上述的设立环境保护税、资源税两大支柱税种外，在增值税、消费税等重点税种改革中，应扭转目前一个行业甚至一个产品“一事一议”这种不合理的方式，从环境保护的角度出发，提出“负面清单”和“一揽子”改革方案，从而更加全面地反应环境保护的需求。