我国基于互联网进行环境治理的现状问题及建议(下篇)

郭红燕 黄德生 王 华

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

4 我国互联网时代环境治理的现状及问题

正如互联网对传统公共事务管理的冲击，它对当前环境治理也产生了较为深刻的影响。互联网不仅弥补了现实生活中环境信息公开和环保公众参与渠道相对狭窄的不足，还减少了公众参与的时间、金钱、精力成本，实现利益主体之间的快速连接和沟通，为不同社会主体广泛参与环境治理提供了新的契机。互联网正在重塑当前环境治理的格局。

4.1 政府

互联网带给政府的影响既有积极的，也有消极的。积极的影响表现为，互联网加速了政府环境信息公开，促进了政府与民众之间的沟通和互动，使政府工作更加阳光透明等。消极的方面是，政府往往对网络信息化带来的各种变化和冲击没有做好应对准备，导致政府的决策受到质疑或误解，进而导致政府的公信力下降等。具体地，政府通过互联网开展的工作主要包括以下两个方面。

4.1.1 开展环境宣传和信息公开

传统的政府环境宣传和信息发布渠道主要是通过报纸、广播、电视等传统媒体，往往存在信息传播速度慢、时效性差、受众范围有限、成本高等方面的不足，而互联网尤其是在线社交网络和微博等新媒体的出现，不仅很好地弥补了这些不足，而且在很大程度上拓宽了信息发布的渠道，信息发布方式更为多样，信息更新及时便捷，同时使政府和公众的实时互动成为可能，这些都大大地提高了政府环境宣传和信息公开的效果。

目前，政府网站覆盖率已经非常高。2013年度中国政府网站绩效评估结果显示①彭波.法眼:政府网站，如何让公众满意［N］.人民网http://cpc.people.com.cn/n/2013/0327/c83083－20929688.html，2013年03月27日，中央和省级政府网站普及率达到100%，地、市级达到99%以上，区、县级超过85%。尽管如此，我国政府环保部门运用网络公开重要环境信息的水平还有待提高，运用新媒体开展信息公开和公众参与工作的部门还非常有限，如何充分利用互联网及新媒体加大信息公开的力度，丰富信息公开的内容，调整信息公开的方式，加强与公众的互动与交流，不断满足社会公众对环境信息公开的要求，促进社会各主体自发有序开展环境治理工作，应该成为政府环保部门下一步重点关注和考虑的事情。

4.1.2 对环境危机事件进行舆论引导

当前，由于中国正处于一个社会转型、矛盾加剧的特殊时期，环境突发事件和环境群体性事件频发，特别是2012年以来，四川什邡钼铜项目、江苏启东的污水排海项目、大连的PX 项目、昆明的石化项目都相继导致了环境群体性事件，引发社会强烈反响，已经严重威胁到社会稳定和人民群众的生活安宁，因此，如何有效应对和处置环境突发事件和环境群体性事件已经成为近年来政府亟待研究解决的课题。

从以往的环境危机事件尤其是环境群体性事件来看，地方政府与民众产生冲突的模式通常为，以政府开展某项行动为契机，民众先是以网络舆论场为主要阵地表达不满和意见，进而形成网下聚集，倒逼政府解释、道歉或停止某项活动，以达到诉求目的。可见，网络舆论在环境群体性事件中起到了推波助澜的作用，所以，政府要化解环境危机，首先应充分了解和认识到互联网的作用，并在此基础上运用互联网进行舆论引导。

国内外众多实践表明，正确运用互联网进行社会舆论引导可以有效化解环境危机。政府通过互联网及时发布全部准确的信息，并与公众开展有效互动交流进行舆论引导，可以事先避免环境群体性事件的发生，对事后危机事件的解决也可以起到很好的作用。但是，如果政府在事件处置的过程中，过早过快发布虚假乐观信息或者暂时拒绝发布关键信息都会降低公众对于政府的信任度。

理性处理环境危机事件带来的网络舆情，政府要做的工作可大致总结为:及时了解环境网络舆情信息，查明事实真相;第一时间通过网络通报事实真相、发布全面准确的环境信息，引导网络社会舆论;通过网络向公众承认工作失误，及时纠正错误，完善服务，安抚民心;通过网络与公众互动与交流，获得民意支持。例如，在厦门海沧PX 事件、四川省阿坝州锰渣污染涪江突发环境事件等危机事件中，当地政府就运用网络新媒体发布相关信息并与公众展开互动，最终使危机事件朝着积极的方向发展。

就目前状况而言，多数地方政府还没有充分理解和认识互联网在应对环境危机事件中能够发挥的作用，并不能有效运用互联网进行舆论引导，很多已经发生的环境群体性事件处置失败的案例都证明了这一点。

4.2 社会组织

近年来，国内社会组织数量不断增加。以环保NGO为例，据2012年社会服务发展统计公报，截至2012年底，全国环保民间组织共计7881 个。2007－2012年的五年间，环保NGO 的数量增长了38.8%。在互联网高速发展的今天，社会组织对信息技术的应用促进了社会组织独立性的增强，不再完全依赖政府的支持。作为公众参与环保的中坚力量和领头羊，社会组织在环保领域中扮演着越来越重要的角色。当前，环保组织运用互联网参与环境治理主要体现在以下几个方面。

4.2.1 开展环保宣传，组织公益行动

环保社会组织利用网络带来的便捷和时效性，能够更好地开展环境保护的宣传教育，及时获取、解读和宣传政府文件，厘清环境发展形势和环保政策走向，同时，环保社会组织还可以借助网络及新媒体工具，倡导并高效组织开展各类丰富多彩的环保公益活动，这对提高社会环保意识、引导公众的环境行为产生了积极的作用。

在环保NGO 发展初期，资源匮乏、信息来源不够充分，NGO 的关注面也相对狭窄，早期的NGO 并不能及时获得政府相关文件，也不能实时了解政策动态，对政策的解读也很难公之于众，因此从事政策倡导的NGO 并不多。随着社会的发展，以及网络等新型资讯传播媒介的迅速推广，信息共享和交流变得频繁。环保部门文件在网络上公布，NGO 不再需要繁杂的行政程序，而是通过网络快速获取文本内容，在网络平台上向相关部门进行咨询，便可将其对文件的解读与思考公开，帮助民众更为全面深刻地理解政府环境决策，在政府部门与公众间起到良好的衔接作用。例如搜狐网绿色频道中的“NGO 直击华沙”专题，在华沙气候大会的谈判过程中，众多NGO 组织针对此专题发表看法，理性评判华沙气候变化大会的谈判方案，为我国的谈判工作提供参考意见，为民众解读大会的实质成果，使公众对会议的了解更为透彻。

网络在带来便捷的信息共享、交流方式的同时，也减轻了NGO 通过传统方式进行联络所需承担的昂贵的资金、物质等方面的压力。部分环保NGO 利用网络工具，从早期的信息共享、简单交流，扩展到通过互联网联合网友和志愿者开展活动、汇聚社会资源。例如“绿色北京”发起的“拯救藏羚”活动，充分借助了互联网威力，被誉为中国互联网历史上规模最大的网络公益活动;“建绿色北京，迎绿色奥运”，通过建议征集、网上征文、网上签名等多种方式开展政策倡导，得到了公众和政府部门的认同与采纳。同时，“绿色北京”也帮助一些NGO 开展网络建设工作，一些会员也在自己生活居住的城市与志同道合者发起新的NGO。互联网技术的进步，一定程度上扩大了环保NGO 公益行动的规模，在网络可及的地方，都可以进行倡导和组织。目前许多公益行动的参与者来自全国各地的网友群体，环保公益行动的开展有效地提高了社会的环境意识和环境公益行动力。

4.2.2 畅通民意表达，推动公众参与

环境保护与资源的开发利用往往是一对矛盾。在中国进行资源的开发利用，开发收益绝大部分被开发商和地方政府分享，而承受因资源开发利用带来的环境影响的当地居民却无法分享开发收益。公众作为利益受损者——既缺乏制度渠道，也无能力全程参与到政策制定和利益分享谈判中。环保NGO 通常可作为环境利益受损的弱势群体的代言人，与政府及开发商进行博弈，为这些民众争取最大利益。

网络信息化时代的发展，使公众参与环境保护进入了一个新的阶段——影响公共决策阶段，并在一定程度上取得了突破。环保NGO 也从一个环保的宣传者蜕变成为代表原住民利益、生态要求、文化保护要求的公共利益的倡导者③陈贞汝，冯启娜.大数据时代下环境保护的新思路［N］.公益时报，2013年12月10日。公共利益是NGO 的宗旨，同时也是政府的最终目标，双方可以在一些基本的原则性问题上达成共识，所以目前在涉及公众利益的重大决策中，政府开始提高环保NGO 的参与度，尤其在议程设置阶段，发布相关的信息和报道，主动邀请环保NGO 参与，广泛吸收来自民间的意见，使政策出台后更易于被公众接受。环保NGO 利用网络信息平台与公众互动，了解民意，成为公众保护环境的组织化载体、成为公众与政府间沟通的桥梁。

4.2.3 促进信息公开，严格监督执法

网络的发展，尤其是物联网等技术手段的出现，提升了环保NGO 挖掘、收集、使用和管理环境信息的能力。现在，国内已经涌现出多个环保专业团体和环境公益组织，搭建不同的监管平台，通过对公开的环境信息进行分析、判断、评价后再公开，如由环保民间组织研发的“中国环保地图互动开放平台”、中国污染地图数据库等，对政府和企业的行为形成更为直接有效的监督，有力地推动了国内的环境治理。

环保社会组织不但能够有效披露和监督企业的排污情况，还能够利用媒体和舆论的力量促使排污企业主动加快整改和更加自觉地接受社会监督。2013年8月，环保组织在北京召开了“谁在污染太湖流域”的发布会，披露了昆山多家电子企业工业污水直接排放进河道的情况。2013年12月，环保组织又发布了纺织企业调研报告，指出在印染行业高度密集的杭州湾地区、太湖流域部分地区以及珠三角部分地区，水污染形势非常严峻。环保组织发布的信息引起了社会各方的广泛关注，凤凰卫视、人民日报等多家媒体都对此进行了报道。信息发布后，超标排污企业在第一时间对此作出反应，为使事件负面影响不再扩大，免遭上游产业链对其进行“环保制裁”，排污企业主动表示愿意投巨资进行废水达标处理改造，并邀请环保组织对其改造后的废水排放进行监测。纺织印染企业集中的浙江和福建两省已经较为严格地执行了新标准，同时浙江省还较全面地披露了企业违反新标准的数据，并邀请环保组织参与监督。

4.2.4 引导环保舆论，加强国际合作

环保NGO 植根于民间，具有一定的专业知识和技术，随着网络化和信息交流的加速，环保NGO 在环境保护，尤其是在引导环境舆论方面发挥着越来越重要的作用，甚至能够在应对环境突发事件和环境应急救援中起到非常关键的作用。

很多污染事件发生的时候，通过传统的渠道较难得到真实、全面的信息，NGO 通过现场参与或公众反映，可以利用网络及新媒体提供一些真实的信息和独立的评论，甚至可以提供一些解决方案。同时，部分环保社会组织在快速获得环境事件信息后，也会启动环境应急机制，快速号召和组织群众参与救援。以“绿色和平”为例，自2005年开始考虑快速反应机制，他们对重点区域进行监测，并安排专人在网络上关注突发事件的信息，会和当地NGO 进行交流和互动。该反应机制可以保证在环境突发事件发生后3 小时内组建快速反应团队。

此外，国内环境的日益开放，也给国内与国外NGO的合作提供了空间，这种合作越来越频繁，为促进国际间的友谊起到了良好的作用，并有助于在一些环境问题上消除误解。比如“绿色北京”与韩国、日本NGO 合作的一个中日韩环境信息网络项目，通过民间的交流，中国的环保NGO 可以和邻国的环保NGO 同行一起，讨论韩国对纸张的不合理使用、日本大量进口中国木材生产木筷给中国生态环境带来的压力等问题⑤王康鹏.环境信息公开:企业不能说的秘密［N］.第一财经日报，2009年11月06日。

4.3 企业

作为主要的排污主体，企业是影响国内环境治理和环境保护成效的主要社会群体，对环境保护具有不可推卸的责任。互联网的发展，加大了社会公众对企业排污及其环境表现的监督力度，促使企业能够比以往更好地履行自己的环境社会责任。

4.3.1 开展环境信息公开，履行企业社会责任

污染源环境信息公开已经成为环境保护领域的一项重要工作。《环境信息公开办法(试行)》规定，国家鼓励企业自愿公开环境信息。2013年7月，环保部发布了《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》和《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》，要求各级环保部门应根据《污染源环境监管信息公开目录》要求，主动公开污染源环境监管信息。2014年，新修订的《环境保护法》中规定，重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。这意味着不久之后环保部还会出台具体政策文件，要求企业作为公开主体公开污染源环境信息。

在此背景下，部分企业开始逐步公开企业环境信息，但公开结果并不理想。一项环保组织的调查显示，很少发现有企业很主动、很完全地对外公布环境污染信息，或者是有企业公布了，但是并不是采取广大公众容易获取、容易理解的方式，达不到信息公布的实际效果⑥刘素华.学会从网络上听取民意［J］.新湘评论，2009(3):38。比如有的企业迫于压力公布污染信息时，选择的公布媒体是一家广播电台，时间选在凌晨一两点钟，这种公布效果可想而知，根本就达不到要广大公众获取污染信息以进行监督的目的。当然，也有一些企业自愿公开环境信息，如采用环境报告等形式主动公开，但基本上也不会涉及其环境表现不好的一面，更多是从提升其环境社会形象角度做一些宣传。尽管在促进企业环境信息公开方面还有很多工作需要做，但如果政府能考虑建立一个统一的网络平台来供企业专门公布企业环境信息，企业环境信息公开工作可能会向前迈进一大步。

4.3.2 开展环保宣传，强化环保理念

目前很多环保企业利用互联网平台，建立了自己公司的QQ 群、微博、微信平台，在彰显企业形象、企业品牌价值的同时，可以直接进行很多重要信息的反馈和搜集。例如，国中水务等企业利用时下流行的App 移动服务，通过互联网技术实现对旗下水厂日常维护、水质监测、水量控制等做到在线监测、网络操作等，既节约了人力、物力成本，又推动了企业环境信息公开。

4.4 公众个人

互联网及新媒体的兴起和发展，激发了公众网络信息的制作、发布和传播的热情，突破了传统媒介环境下信息发布从新闻采集到出版发行之间的诸多环节造成的延迟，以及在信息发布审核方面的过滤机制的影响，实现了跨越时空的实时信息传递，由此带来了公众话语权的主导地位，使公众有更多的机会广泛地参与到环境治理的各个环节，包括环境信息公开、环境监测、环境影响评价、环境执法、环境宣传、环境灾害和应急等，公众在环境治理中的作用显著增强。公众通过互联网参与环境治理主要表现在以下几个方面。

4.4.1 参与政府环境决策和管理

随着网络技术的飞速发展，公众参与的形式和内容更加广泛，如通过网络、新媒体工具等方式征求公众对环境法律、法规和政策制定，以及一些大型建设项目等的意见和建议。如为细化新修订的《环境保护法》相关条款，近期环境保护部起草了《环境保护按日连续处罚暂行办法》(征求意见稿)、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》(征求意见稿)、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》(征求意见稿)、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》(征求意见稿)，并将其放到网上，在一定时间内向社会公开征求意见。再比如，关于建设项目的环境影响评价，已经规定环评报告的公开已经由原来的简本公开转为全本公开，除了将项目的环评报告在网上公布外，还可以通过网络环评论坛邀请专家和政府官员做客解答公众提出的问题，不仅实现了及时的双向交流，而且有利于环评知识宣传，提高公众环境知识水平。

4.4.2 强化了对政府部门和污染源的监督

传统的环保举报方式主要通过12369 投诉举报电话、投诉电子邮箱和信访渠道等举报，而互联网尤其是新媒体出现之后，对相关事件的网络曝光成为一种新的“举报”和“监督”方式。2009年人民日报和人民网的一项调查显示，87.9%的网民非常关注网络监督，遇到社会不良现象时，99.3%的网民会选择网络曝光⑦宋欣洲.本土化、信息化:环保NGO 在质变［J］.绿叶，2008(10)．在、。网络监督已经成为畅达民意、维护权益、鞭挞腐败的便捷而有效的手段。近两年频频报道的网民邀请环保局长下河游泳、网友发帖骂环保局长不作为、河北“红小豆”环保局长被免职等新闻事件，就是公众通过网络曝光推动政府部门提高环境治理效率的典型案例。

“网络曝光”的举报方式也被公众用于监督排污企业的环境污染和破坏行为，如当前许多由政府、社会组织或者个人发起的“随手拍”活动，都在一定程度上对违法排污企业起到了监督和震慑作用，有利于从源头遏制环境污染。同时，新出现的手机客户端软件如《环保随手拍》App、“污染地图”App 等，进一步加强了“网络曝光”的力度，为公众随时上传和查询污染源信息提供了平台，便于公众更好地举报和监督违法排污企业。

4.4.3 影响环境舆情，催生环境治理要点

随着网络技术的发展，公众可以通过政府官网、论坛、微博、博客等获取并传播交流环境信息，了解并影响环境舆情。互联网尤其是新媒体的出现，极大地增强了人们利益表达的自由度和利益聚合的力度和速度，具有共同的兴趣和爱好、持有相同观点的网民短时间内就可以结成兴趣小组，迅速汇聚利益相关主体，形成强大的舆论压力。

环境网络舆情，可以催生新的环境关注热点和环境治理要点，PM2.5成为空气质量监测指标便是一个典型的案例。PM2.5真正开始引起中国网民们关注是在2011年，一位网友开通了名为“美帝使馆空气”的微博，通过GAE(Google 的一种免费网络服务)搭建的一个转发程序，自动获取并转发美驻华使馆在twitter 等平台发布的数据，从10月12日起开始，每天在新浪微博同步更新美国驻华大使馆发布的北京PM2.5数据，平均每天发布21 条微博。之后许多网络名人通过微博对北京空气质量轮番“开炮”。由于名人效应，PM2.5一词在微博上广泛流传并引发其他传统媒体的争相报道，致使PM2.5引发全国关注，最终影响到政策制定，催生了新版《环境空气质量标准》(GB3095－2012)，把PM2.5纳入空气质量监测范围。

网络环境舆情是一把双刃剑，一方面它可以推动环境保护，另一方面，消极的环境舆情将会损害政府的环境管理者形象，降低其公信力，造成舆论危机，并引发暴力冲突事件，造成不良社会影响。自1996年以来，我国环境群体性事件年均增长29%。自然之友发布的《中国环境发展报告(2014)》指出，一些公众抗议的环境项目，其真实风险未必有民众感知的那么强烈，甚至是一些低风险项目，之所以会出现这种“低风险项目引发大范围公众关注甚至导致群体性事件”现象，是因为环境风险在信息传播和社会响应的过程中被过度放大。因此，引导公众个人对网络信息的甄别、筛选和合理合法传播，加强环境舆情的监督和引导，不但非常必要，而且非常紧迫。

5 互联网时代我国环境治理相关建议

互联网的快速发展对传统的政府管理、人们思维方式和社会治理模式都产生了非常大的影响和冲击，对环境保护工作也提出了更高的要求。网络时代的环境治理模式，是政府、企业、社会组织和公众个人等各类社会主体多渠道多方式高度参与环境治理的一种模式。在这一模式下，每个社会主体都应与时俱进、顺势而为，把握环境治理的新动向和环境治理的新规律、新方法，充分利用网络信息技术获取环境信息，推动信息公开，强化环境监督和执法，积极妥善应对和处理环境危机事件，不断推动我国环境治理向信息网络化、主体多元化、互动合作化的方向迈进。

对于政府环保部门而言，在互联网时代，要更好地推动环境治理，首先要创造全社会共同进行环境治理的条件和环境，做好相关基础研究的同时，及时建立共同参与环境治理的环境信息获取和互动平台。主要建议如下:

第一，进一步研究并理解互联网的特点、互联网对环境治理的影响机制及互联网时代环境治理的主要特征。准确把握和理解互联网相关规律和特点，是环保部门在互联网时代运用互联网工具有效推动环境治理工作的首要前提，也是积极应对互联网带来的挑战的重要保障。

第二，全面改革环境治理体系，适应互联网时代环境治理的要求，充分运用互联网推动环境治理。基于互联网的特点和规律，改革和完善环境治理的体制、机制、制度和法律法规政策，以及环境治理的方式方法等，为有效推进环境治理提供保障。

第三，系统整合环保系统内部各业务部门信息资源及信息系统，建立网络环境信息收集、发布和共享机制，尽快实现环境信息集中统一管理、发布和共享。这既是环保部门开展自身环境管理工作的需要，也是网络时代社会公众对环保部门环境信息公开工作提出的要求。

第四，建立网络社会舆情监测和预警系统。利用互联网尤其是新媒体密切关注环保热点重点问题、跟踪突发环境事件和环境群体性事件，广泛收集民意，系统分析不同群体的诉求和意愿，及时对社会舆情作出研判和预警，为环保部门科学决策提供参考。

第五，建立政府、企业和公众的网络沟通互动的机制和平台，引导社会各方就环保问题进行全方位及时交流沟通，允许公众自由反馈环境信息和相关意见，同时环保部门也要有针对地进行反馈和互动，充分营造互动、良好、和谐的公共舆论氛围。

［1］陈天林，刘爱章．网络时代预防和处置生态环境型群体性事件的新思路——透视厦门PX 事件［J］．科学社会主义，2009(6)．

［2］陈贞汝，冯启娜．大数据时代下环境保护的新思路［N］．公益时报，2013年12月10日．

［3］刘素华．学会从网络上听取民意［J］．新湘评论，2009(3):38．

［4］迈尔·舍恩伯格，库克耶．大数据时代［M］．盛阳燕，周涛译．杭州:浙江人民出版社，2013．

［5］彭波．法眼:政府网站，如何让公众满意［N］．人民网 http://cpc.people.com.cn/n/2013/0327/c83083－ 20929688．html，2013年03月27日．

［6］宋欣洲．本土化、信息化:环保NGO 在质变［J］．绿叶，2008(10)．

［7］王康鹏．环境信息公开:企业不能说的秘密［N］．第一财经日报，2009年11月06日．

［8］郑琦．中国环保NGO 的公共政策参与［J］．社团管理研究，2012(8)．

［9］中国互联网络信息中心．2014年第33 次中国互联网络发展状况统计报告．199IT 互联网数据资讯中心http://www．199it．com/archives/187745．html．

［10］20 万悬赏环保局长下河续:发起者称是百姓心声．中国新闻网http://www．chinanews．com/sh/2013/02－20/4581640．shtml，2013年02月20日．

［11］山东省环保厅鼓励“随手拍”一月找到3 个排污口［N］．大众日报，2013年08月13日．