进城务工人员租住房问题研究

北京林业大学经济管理学院 程 鹏北京师范大学经济与工商管理学院 周江华

一、研究解决进城务工人员租住房问题的重要意义

住房是进城务工人员最基本生存需要，保障进城务工人员居住有其屋，维护其平等住宅权益，直接影响到进城务工人员是否能够安居乐业。事实上，进城务工人员聚居在廉价且环境恶劣的社区并非中国城市所独有的现象，在经历城市化的发展中国家中普遍存在，成为城市管理中的“难题”。住房及其区位作为个人接近经济资源和社会资源的重要指示物，是提供社会地位、工作、教育和其他服务，建构经济、社会和政治联系的一种重要方式，因此住房可以为进城务工人员群体融入城市主流社会提供基本条件、桥梁和机会。在这个意义上说，住房是经济增长和社会融合的重要中间机制之一。但是，相对来说，中国人普遍对买房置地有强烈的追求，特别是对土地有归属感的农民。据2011年年初《潇湘晨报》的抽样调查数据显示:政府给进城进城务工人员提供与市民均等的公共服务中，36%的进城务工人员认为最需要解决的是住房保障;在认为真正融入城市的选项中，45%的进城务工人员认为要消除的最大障碍是住房。①李晓燕:《我国进城务工人员住房保障制度研究》，湖南大学硕士论文，2012年。如果进城务工人员住房无法获得保障，无疑增加了他们的流动性，使进城务工人员在城市无归属感，无法实现其市民化。现在很多省份都提出要取消“农民工”这一称谓，严格来说这一称谓本身没有歧视性，而给这个词汇带上歧视效果的是城乡不同的社会保障。近年来中国很多城市经济高速增长，其中外来务工人员的贡献份额越来越大，但由于现实的种种隔离和障碍，进城务工人员难以获得融入城市的基本住房条件和保障。进城务工人员住房问题是保障城市社会和谐稳定需要认真研究解决的一项重大课题。

(一)住房产权有助于进城务工人员产生归属感和稳定感。

李克强总理在最近一次讲话中提出过这样一个观点:政府能否给进城务工人员提供归属感、稳定感的住房，才是政府面前最大的困难和挑战，而不能简单把进城务工人员问题归结为户籍、教育和医疗。在中国城市经济高速增长过程中，政府必须让做出巨大贡献的进城务工人员获得应有的经济发展红利，从而增强他们对城市的归属感，这样社会才能稳定，经济才能可持续发展。如果当地政府、企业家和当地居民独占经济发展的好处，不肯与进城务工人员分享，只能导致社会贫富差距越来越大，可能会出现严重的社会问题。我们在广东调研发现，有67.51%受访者的工作单位免费提供食宿条件，而只有15.79%的受访者住在单位所提供的宿舍。这说明，以往由用人单位提供宿舍的做法，并不能给进城务工人员带来归属感，他们往往会在外面选择租房居住。

(二)住房有助于进城务工人员把财富留在本地。

经济高速发展必然带动社会的转型，这种转型既有外部推动也有内部驱动。外部推动主要是东部很多城市的出口导向型产业，由于长期定位于价值链低端、附加价值很低，金融危机以后外部需求降低，出现了利润大幅度下降的现象，为此地方政府提出要通过内需拉动经济。在广东，进城务工人员是产业工人的主力军，也是拉动内需的主要动力源;然而，我们实地调研和访谈发现，大量进城务工人员将多年积累的财富转移回家乡，到自己老家建设房屋。他们在东部沿海城市工作，但是在内地老家消费，本地人通过出租房屋和厂房需求长期疲软。2013年6月，我们在广东省增城市新塘镇访谈了500名进城务工人员，访谈内容主要涉及进城务工人员的收入和消费情况。发现受访者绝大多数月收入集中2001～3000元收入段，其中月收入1000元以下的占2.68%，1001～2000元的占25.74%，2001～3000元的占37.36%，3001～4000元的占18.68%，4001～5000元的占7.52%，5000元以上占8.02%;受访进城务工人员绝大多数月生活费占月收入比例低于50%，其中消费支出占25%以下的比例是23.64%、25%～50%的比例是50.35%、50%～75%的比例是18.20%、75%以上的比例是7.80%(见图1)。保守估算，至少50%的进城务工人员一年积攒的财富超过1万元，按进城务工人员50万人计算，整个新塘进城务工人员群体一年新增财富超过25亿元。因此，采取有效手段刺激进城务工人员住房消费，不仅有力地提高进城务工人员的归属感和稳定性，而且也有助于刺激城市消费需求、推动地方经济快速回升。

图1 广东新塘受访进城务工人员月消费支出占总收入比重的分布情况

(三)有稳定住房有助于进城务工人员融入社会。

改善进城务工人员住房的最大收益在于有助于进城务工人员尽快融入城市，有助于进城务工人员本身人力资本的积累，有助于提高城市的产业升级和转型。住房不仅是遮风避雨的空间，也是城市居民的生活环境和社会交往空间，为社会民众获得各种城市资源，积累人力资本和社会资本，融入城市、促进自身人力资本提升提供了必要条件和机会。而实际上，在很多大中型城市，生活于“建筑工棚”或“城中村”等进城务工人员聚居区中的农村移民往往被阻隔在城市资源之外，信息和机会的缺失使其难以进行有效的人力资本积累，在社区内产生一系列矛盾、隔阂和社会冲突，更重要的是这种分割会延续影响到后代人，导致受教育机会、人力资本水平乃至相对贫困的代际传承。总之，住房问题是事关进城务工人员融入社会、身份转换的关键所在。

国外文献，专门的进城务工人员住房制度研究较少。西方二元社会的形成，其主因是原地运动、工业革命导致大量失地农民涌入城镇;针对已经成为市民的产业工人和低收入流动人口住房问题、移民社区改造等问题，一些西方学者如伯吉斯、阿朗索、西蒙斯等人提出了相关理论及对策建议。①Burgess E.W.The Grouth of the City in R.E.Park，1935;Simmons，J.W.Changing Residence in the City-A Review of Intraurban Mobility.Geographical Review，Vol.58，1968.中国进城务工人员住房问题形成的文化、体制及社会背景特殊，需要有特殊的视角、方法和模型进行探索。例如，从社会融入角度来看，住房问题不仅仅是简单的住房实体供给问题，更是一个如何让进城务工人员融入城市社区的建设规划问题。再比如，从住房来源来看，目前多重分割的城市住房制度对进城务工人员获得住房构成了一种社会歧视和排斥，使他们在住房获得途径上极受局限，这也是解决进城务工人员住房问题的关键点。

二、进城务工人员租住房需求影响因素实证分析

根据以往研究，可以把居住在城中村中的外来务工人员住房需求看做是其打工收入的函数。在经典的住房可支付性研究中，一般将住房消费占收入的30%作为阈值，如果进城务工人员住房消费支出占收入的比例在30%以下，单从支付能力来看，他们就有租购房的现实需求。

以本次问卷调查数据为基础，可以构建计量模型来寻找进城务工人员工资的决定因素。在模型中:WAGE表示进城务工人员的月工资水平，以范围平均值代替，个人特征方面引用年龄的二次项(X1∶AGE;X2∶AGE2)来检验进城务工人员工资的非线性影响;X3∶GENDER表示性别，其中性别男用0表示，性别女用1表示;X4∶EDU表示进城务工人员受教育程度，本处以在接受学校年限表示，小学及以下6年，初中9年，高中12年，高中及以上14年;X5∶YEAR表示进城务工人员外出务工的年限。进城务工人员积累的工作经验和建立的社会联系可能为其带来较高的收入。表1列出了工资方程的回归结果。

表1 工资方程回归结果Dependent Variable:Y;Method:Least Squares;Date:10/23/13 Time:19:44Sample(adjusted):1901 8135;Included observations:6235 after adjusting endpoints

回归结果显示:年龄每增加1岁，进城务工人员的收入会增加1.14%;教育年限每增加1年，其工资会提高2.3%，远低于城市劳动7%的教育回报率。凭经验判断，对于从事低技能工作的进城务工人员而言，体力比经验对收入的影响更大。在6235个样本数据中，男女性平均收入均为2540元，这可以看出男性体力优势并没有转为收入优势。另外，在此方程中特意引入外出务工时间(YEAR)来考察进城务工人员的学习曲线，结果发现，外出务工时间每增加一年，其工资提高0.84%。这表明随着进城务工人员外出务工时间的增加，进城务工人员的人力资本得到积累，这一效应大约是正规教育回报率的1/3。

接着，我们构建了进城务工人员住房需求方程。假设居民住房需求受到收入、住房偏好、住房成本和其他消费品成本共同影响。住房需求一般用住房总支出表示，①Muth，R.F.The Demand for Durable Goods，1960，University of Chicago Press.而进城务工人员住房支出大致等同于住房租金。对于大多数居住家庭而言，是持久收入而非当前收入影响其住房消费;这是因为住房是耐用品，在可以融资的条件下，住房选择受到未来多期收入的影响。②Polinsky，A.M.，Ellwood，D.T.An empirical reconciliation of micro and grouped estimates of the demand for housing，The Review of Economics and Statistics，1979，61(2):199-205.“城中村”中的进城务工人员都是居住者，且有很强的信贷约束，因此，估计进城务工人员住房需求采用当前收入做变量。

在租住房需求方程中，个人基本特征也会通过影响其租住房偏好而影响住房需求，我们选择家庭和家庭规模作为控制变量。除了收入、家庭规模和年龄外，我们还引入留在城市生活意愿(问卷第35题中，选项AB看做愿意留在城市赋值为3，选项CE看做不愿意留在城市赋值为1，选项D看做一般赋值为2)。如果进城务工人员将自己视为临时就业者，进城务工仅仅为了赚钱，那么，他们尽可能会把这些钱存起来，部分用于消费(包括租住房);相反的，如果进城务工人员打算留在这个城市，那他们就会提高在城市各种消费(包括租住房)。

基于以上假设，进城务工人员租住房需求方程形式如下:

其中，RENT表示进城务工人员的月租住房花费;HINC表示进城务工人员的个人收入; HSIZE表示进城务工人员的家庭规模;STAY表示进城务工人员留在城市中生活的意愿。根据以上分析可初步判断，留城意愿与租住房花费正相关。在通常情况下，住房投入会随着进城务工人员个人收入的提高而增加。

回归结果(见表2)显示:家庭规模每增加1人，租住房需求会增加14.2%;年龄因素对租住房需求也有较为显著的影响，收入水平提高则会促使租住房花费增加，收入弹性为7.95%，也就是说，个人收入每增长10%，租住房需求会上升0.795%，远低于城市租房者 0.125的收入弹性;③郑思齐:《住房需求的微观经济分析:理论与实证》，中国建筑工业出版社2007年版。留城意愿与住房需求负相关，留城意愿每增长1%，其租住房需求会降低0.5253%，因为对于留城意愿很强的受访者(进城务工人员)往往把自己的主要资产投入在购房上，而不是租房。

前文提到，进城务工人员租房花销约占其总收入的15.44%。从租住房可支付的观点来看(租住房成本低于收入的30%即可认为是可支付的)，进城务工人员不仅可以负担城中村的租金，实际上还可以负担得更高。尽管如此，进城务工人员还是不会提高其租住房消费。可以判断，进城务工人员选择居住在廉价拥挤的“城中村”，并不是因为他们没有钱来改善租住房条件，而是因为他们想把打工钱转移到家乡进行消费。这意味着他们仅仅将城市看做是一个就业地，而不是就留的居住地。

表2 进城务工人员租住房需求回归结果Dependent Variable:Y;Method:Least Squares;Date:10/23/13 Time:19∶34Sample(adjusted):1901 6677;Included observations:4777 after adjusting endpoints

通过调查我们了解到的，这里最为关键的原因，说到底还是进城务工人员在城市面临的歧视性制度障碍。对于广大进城务工人员而言，直到目前获得城市户口仍然是极其困难的。城市社会保障体系，诸如住房、医疗、失业、养老等都与城市户口有着捆绑式联系，绝大多数进城务工人员难以进入城市社会保障体系，也无法享受到城市的便利设施。这使得进城务工人员不将城市看做自己的家，而仅是打工挣钱的地方，家乡的农田、房子仍然是他们长期生活的基本物质和社会保障，进城务工人员难以实现真正的市民化。而对新生代进城务工人员而言，不少生长和生活在城市已经不会干农活，也不愿意回到偏僻的乡下，而又无法真正融入城市，住房问题对于他们来说，就显得更加重要而迫切。

三、各地进城务工人员租住房管理经验做法

近年来，深圳、北京等地在保障进城务工人员住房方面积累一些可供借鉴的经验。这里做一个简单总结。

1.深圳经验做法。在解决暂住人员的住房问题上，深圳市采取政策积极支持、多元化渠道解决模式。政府以规划和土地方面的政策优惠，支持工业企业建设暂住人员员工宿舍;市政府有关部门专门为高科技企业集中建设居住小区，如深圳市“第五工业区公寓区”等;为了支持大型工业区的开发建设，政府执行灵活的政策，支持区、镇、村级组织及相关企业集中开发建设暂住人员居住小区;对于某些特殊行业和暂住人员群体，政府通过实施多种优惠政策，引导相关单位集中建设租赁性住房，安置从业人员，如用于安置建筑工人的南山区沙河“建工村”、宝安区菜农住房、罗湖区安置环卫部门的暂住人员职工而建设的“环卫公寓”等;此外，开展“城中村”改造及居住环境整治，以便为市区内暂住人员，主要是第三产业从业人员，改善住房条件。

2.北京经验做法。例如，北京朝阳区为解决进城务工人员聚居区存在的问题，朝阳区政府成立专门的流动人口管理机构，规范房屋出租。其主要做法:一是拆除大量违章建筑和存在安全隐患的住房，规划村中房屋建设，改善基础设施条件。街道系统普遍实行了控制违法建设为零指标的管理措施。二是规范房屋租赁管理，明确出租房屋“属地管理、部门监督、房主负责”的原则，建立街乡和社区、村出租房屋管理台账制度，在每个社区和村，均安排若干协管员，具体负责出租房屋的检查、登记工作。三是实行出租房“旅店式”管理，进城务工人员聚居地居住环境明显改善，社会治安明显好转。

3.南昌经验做法。目前，南昌市政府正在解决进城务工人员住房问题，使“符合条件”的进城务工人员可以购买经济适用房，成为真正的“南昌人”。南昌市政府建立了与进城务工人员相适应的城市住房建设机制，在解决城市居民住房问题的同时，规定用工单位解决进城务工人员住房的基本要求，如居住面积、卫生条件、配套设施等;同时，要加大发展城市经济适用房，允许符合条件的外来务工人员购买经济适用房。其政策规定是:对长期稳定在城市工作的进城务工人员，如与用工单位签订了三年以上工作时间的，或者在城市经商纳税时间达到三年以上或金额达到一定数额的，都可以允许申请购买经济适用房。对开发区内进城务工人员的住房问题，可允许使用进城务工人员在一定数量上的单位建设一定数量的公寓供进城务工人员居住，只准出租，不能出售。

4.苏南经验做法。苏州、无锡等地大批进城务工人员都是集中居住。居住点的建设有三种形式:一是使用进城务工人员较多的企业建造员工集体宿舍;二是政府投入建造一批规模化、标准化的进城务工人员集居点;三是农村集体利用集体土地建设的进城务工人员居住点。不论是哪种形式的进城务工人员集居点，大多都配有休闲娱乐场所，有比较完善的管理制度，有的还设有进城务工人员“维权会”、“法律援助服务站”等。进城务工人员居住点的建设，有不少利用了闲置的影剧院、镇政府旧办公楼、旧校舍等。进城务工人员有的以集体租住的方式入住，有的以家庭形式入住。苏南进城务工人员集中居住点的建设受到进城务工人员、企业和当地居民等多方面的欢迎。

5.长沙经验做法。2006年，长沙市专门兴建的首座进城务工人员廉租房公寓——江南公寓竣工。小区位于长沙汽车西站附近、二环线东侧，占地46亩，总建筑面积5万平方米。小区内配有健身器械、阅览室、影视室等配套设施，房内配有床、柜、桌、椅等设施，进城务工人员只需携带自用的铺盖即可入住。其政策准入条件是:凡进城务工人员月收入在800元以下、务工一年以上的，均可持单位证明申请租赁廉租房。廉租房按政府指导优惠价，不同地域收取不同租金。①廖艳:《重庆市区进城务工人员住房问题现状及对策研究》，重庆大学硕士论文，2006年。长沙市在随后几年内又完成大量农民廉租房建设任务。其相关政策规定为: (1)进城务工人员廉租房建设按经济适用住房建设的各项优惠政策落实。(2)由市区两级政府共拨给20%的启动资金，利用住房公积金利差、银行贷款、政府贴息等方式筹集资金。(3)廉租房建成后只能向进城务工农民出租，采取半市场化运作的方式。(4)凡被本市用工单位录用在岗一年以上且劳动合同经劳动和社会保障部门备案、月平均收入在800元以下、在本市市区无自有房屋的五区外的进城就业农民，均可申请租赁入住廉租房。(5)进城务工人员到其用工单位所在的区房产局进行廉租房申请登记。申请者要带齐申请资料申请，各区房产部门也开通了咨询热线，解答有关进城务工人员廉租房的问题。

总结上述各城市的经验可以看出:第一，政府在推动进城务工人员的住房问题上发挥着重要推动、规划和引导作用;第二，解决进城务工人员住房不应该仅仅是政府的问题，需要企业、当地社区、NGO等多个利益相关者的参与。

四、缓解进城务工人员租住房困难对策建议

为了促进进城务工人员的市民化，拉动需求，推动进城务工人员在地理上与城市主流社会的融合，实现城市社会和谐发展，我们针对进城务工人员住房现存状况、突出问题及实证分析，提出相关对策建议。

首先，城市政府应该积极规划建设适合进城务工人员居住的社区。政府从供给角度对市场进行干预，有利于促进人口、人才的流动，城市保持长远的经济活力，有利于消除目前各大城市中心社区迅速老龄化所引起的不利影响。通过一定的制度安排，政府与企业、房产开发商、雇主合作，与中低收入家庭以“成本共担，有限收益”的形式，即个人部分出资的住房只拥有相对于出资额的产权，可以有效抑制中等收入家庭无效、超前的福利需求，且如果操作得当不会对当地政府形成太大压力，用较少的投入可以帮助大量进城务工人员解决住房问题。由于整套方案建立在市场化房屋交易的基础上，与一般的干预方案相比，不仅不会破坏市场本身的机制，而且还可以更加方便地限制住房投机行为，更为重要的是，亦可以作为政府进行人口调控、城市规划调整、社会管理、建设和谐社会的工作抓手。

其次，针对不同进城务工人员群体的诉求，进行分类租住房供给及管理。根据聚类结果进城务工人员可分为三类:A类，属于生活费用所占收入的比例在25%以上的已婚低年龄、低收入(其年龄及收入低于平均水平)群体，主要面临着教育、医疗、就业、住房、升职等问题，该群体最需要一处固定住所，使得自己在一个城市中安定下来;B类，属于生活费用所占收入比例在25%以下的低年龄、低收入(其年龄及收入低于平均水平)已婚和未婚，主要面临着医疗、就业、消费等问题，其中未婚者大多数以收入为导向，已婚者由于收入相对充裕、能力相对较高，愿意且有能力承担更换地点去其他城市工作的代价;C类群体(大约占到一成多)，打工年限明显高于平均水平，很多都是20岁左右就开始外出打工，工作经验比较丰富，收入比较高，远远超过平均水平，这些人继续培养可以发展成为城市的中产阶层，面临的主要是教育、医疗、就业等问题，只要住房问题解决，这类人会一直在所在城市生活下去。对于A类进城务工人员群体，城市政府如果继续维持传统的外来人口排斥政策，则导致严重社会问题，应该将目前“廉租房”政策覆盖范围扩大到这部分人群;对于B类进城务工人员群体，可以存续改造部分城中村继续发挥其廉租(但不是廉租房)的功能，政府出资建造或鼓励企业建造城市外来务工人员公寓，将外来务工人员纳入城镇公积金制度，将国家用于“三农”的转移财政支付一部分用于城市针对外来务工人员的住房货币或实物补贴;对于C类进城务工人员群体，应规划建设与“新移民”需求相匹配的社区，为其提供最低零首付、额外的住房信贷，推行政府、企业与“新移民”混合型住房产权制度模式。

最后，将进城务工人员租住房问题划分为“居住空间”(数量)和“居住环境”(质量)两部分分类解决，对于前者主要通过市场机制供给，对于后者要加大政府公共投入。研究发现，在城市化早期，当城市中的产业对人力资本质量依赖度不高时，廉价住房大量供给能够有效地降低城市中低技能劳动力的成本，其供给弹性越大，例如城市对“城中村”、住人地下室的存在放任自流，对GDP增长的推动作用就越明显，这正是城市容忍“城中村”和住人地下室等进城务工人员聚居区存在的逻辑;当资本密集型和技术密集型产业在城市经济中的比重逐步上升时，这类住房社区在居住环境上的劣势不利于人力资本的充分积累，单纯的数量供给对经济增长的推动力将逐渐衰减，这时，需要针对政府在基础设施和公共服务方面的缺位，积极改善其居住环境并为其提供基础设施和公共服务，以大幅度提高外来务工群体的福利水平低下和人力资本积累水平，避免低收入弱势群体在空间上的过度集中。目前，出口导向型的制造业对中国经济的驱动力正逐步下降，很多城市开始向高技术产业转型。在这样的大背景下，致力于改良进城务工人员聚居区的居住环境并推动其社会融合的公共政策将有利于可持续的经济增长;更为重要的是，改善这类社区的居住环境和进城务工人员生活境遇，能够减少潜在的社会冲突和社会资源的非生产性损耗。因此，无论是从推动经济增长还是有利于城市原有居民利益的角度出发，改善进城务工人员居住环境的公共政策都具有重要现实意义。