关于国家治理评估的若干思考

俞可平，中央编译局，北京100032

中共十八届三中全会把“发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这就提出了这样的问题:什么是国家治理的现代化?什么是国家治理能力的现代化?如何来评价国家治理体系和治理能力的现代化?每一个国家都希望自己治理得更好，所以我们有一个理想目标，叫做良好的治理或者是“善治”。评价治理好与不好，有一个前提性的问题:评价国家治理的标准是什么?十八届三中全会后，举国上下都在谈论国家治理体系和治理能力的现代化。事实上，在政治学界，国家治理问题一直是一个重要的研究领域，特别是国家治理的评估。据世界银行统计，世界上有140多套关于国家治理的评估体系。最近，美国知名学者福山邀请了世界上一些有名的治理问题研究专家，正在研究如何来评价中国的国家治理。现在，我们将推进国家治理体系和治理能力现代化当做全面深化改革的总目标，尤其要重视国家治理的评估问题。这里，笔者想就国家治理评估谈几点粗略的看法。

一、国家治理评估的重要意义

建构国家治理评估体系的重要意义主要体现在以下六个方面:第一，正确而客观地认识国家治理状况的前提。只有凭借一系列的标准，人们才能判断治理的绩效，发现治理的问题并比较治理的优劣。而国家治理评估体系作为这样的一种标准，是我们认识和评价一个国家治理状况的重要前提。第二，它可以引导国家治理的改革方向。国家治理的评估与评价标准，实质上体现了一定的政治价值，而国家治理指标也在相当程度上反映着政治进步的目标。第三，发现治理的现实状态与理想状态的差距，明确治理改革的路径，从而推动和引导国家的治理改革。第四，发现不同国家之间在治理结构和治理体制方面的异同，更好地了解和尊重民族国家的治理特色，拓展国家间的治理合作，推进全球的民主治理。第五，推动政治学研究。确立国家治理评估体系的过程，实际上也是一种将政治学理念与现实政治分析相结合的过程，是一个检验并提升政治理念的过程。第六，掌握政治话语和政治评价的主动权，向国际社会宣传中国民主治理的成就，提升中国的国际形象。

二、国际上有影响力的国家治理评价体系

目前，国际上的国家治理评价体系大体可分为四类。

(一)联合国开发计划署治理评价指标体系。1)联合国以贫困和性别为维度的民主治理指标框架(Measuring democratic governance:a framework for selecting pro－poor and gender sensitive indicators);2)联合国人类发展报告(Human Development Report 2007/2008);3)联合国人类发展中心的“人文治理指标”(Humane Governance Indicators，HGI);4)联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系”(Measuring Democratic Governance)。

(二)多边机构治理评价指标体系。1)世界银行:世界治理指标(WGI，Worldwide Governance Indicators);2)世界银行:国家政策与制度评估 (Country Policy and Institutional Assessment);3)世界银行:治理与反腐败观察(Governance and Anti－corruption Country Survey);4)经济合作发展组织(OECD):“人权与民主治理测评”指标体系(Measuring Human Rights and Democratic Governance)。

(三)双边机构的治理评估。1)英国海外发展组织(ODI):世界治理评估(World Governance Assessment);2)美国国际发展署(United States Agency for International Development):民主与治理框架(Democracy and Governance Assessment Framework);3)荷兰国际关系研究所:治理与腐败战略评估(Strategic Governance and Corruption Assessment，SGACA)。

(四)独立机构的治理评估。1)自由之家(Freedom House)的“世界自由指数”(Freedom Index in the world);2)民主与选举援助组织(Institute for Democracy and Electoral Assistance)的“民主评估”(Democracy Assessment);3)透明国际组织(TI)的“腐败指数”(Corruption Perception Index，CPI);4)世界经济论坛(World Economic Forum)的“全球治理倡议”(Global Governance Initiative);5)哥德堡大学的“治理质量观察”(Quality of Governance Survey)。

三、国际社会治理评估体系的得失

综上可知，无论是国际组织、多边组织，还是那些独立评价机构，基本上都是由西方国家主导的。这些国家治理评估体系既有自身的优点，也存在着内在的不足。简单的说，其优点就是它确立了一些普遍的标准，可以将不同国家放到同一个平台上进行相互之间的比较，通过比较，发现不同国家在治理方面的差异和共性。然而，这些优点也是它的缺点:这些标准基本是由西方机构控制、由西方政治家和学者主导的，因此难以避免地带有西方的价值观色彩。这些西方的评估体系也因此遭受到许多批评。这些批评指出，所谓的普遍价值就是西方价值，所谓的普遍标准就是西方标准。

已有的这些国家治理评估体系，主要存在以下三个方面的局限或不足:第一，各民族各国家的历史文化、经济发展水平等方面都存在着巨大差异，因而很难找到一个普遍的评估标准;第二，国家治理评估所需要的数据材料通常很难获得，而没有准确可靠的数据就很难进行客观的评估;第三，这些国家治理评估指标大多由西方学者研制，并且由西方国家主导的机构来从事治理测评，难免带有西方中心主义的价值倾向。

四、中国的国家治理评估

推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须建构中国的国家治理评估体系和评价标准。建立中国的国家治理评估标准需要遵循以下五个原则:第一，立足中国改革开放的实践，借鉴国外和国际组织治理评估的经验;第二，围绕国家的大政方针，突出重点，兼及治理的基本内容;第三，重在评估治理现状，同时充分注意中国民主治理的未来发展;第四，主客观评估相结合，全面检测中国现行政府治理的现状;第五，治理评估必须具有简便性、实用性和可行性。

按照上述五个原则，我们在2008年与联合国开发署合作，设立了“国家治理评估”的重大课题，研制了迄今国内惟一的“中国国家治理评估框架”，并且正式出版了《国家治理评估:中国与世界》一书。我们设立了评估中国国家治理的12个维度，它们是:公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉洁。其中每一个维度下面又有116个关注点或具体指标，构成了一个完整的评估指标体系。这套评估体系既充分借鉴了国外的先进理念和经验，又最大限度地考虑了中国特色和中国国情。例如，“党内民主”这个维度，完全是中国特有的，因为中国共产党是惟一的执政党，掌握着核心国家权力，党内民主非常重要。还有“社会稳定”对转型时期的中国也特别重要，必须有这样一个维度，这与西方发达国家明显不同。当然，国家治理评估指标体系是开放性的，它既要随着现实的发展而及时调整，也要在实际测评中不断完善。