试论高校法治文化及其建设进路——关于《全面推进依法治校实施纲要》的几点思考

王 慧

(徐州工程学院 组织部，江苏 徐州 221000)

为贯彻落实党的十八大精神，进一步推动《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施，教育部制定了《全面推进依法治校实施纲要》，要求高校在依法行政、依法治校的基础上，构建政府、学校、社会之间新型关系，加快建设现代学校制度。加强法治宣传，全方位、多视角地培育高校法治文化，是推进依法治校的前提和基础。高校应高度认识法治文化建设的重要性和必要性，准确把握高校法治文化的涵义，培养高校学校管理者、教师和学生三个群体的法治意识，切实提高依法治校的水平，促进高校师生以“文化”的自觉性践行法治精神。

一 法治、法治文化与高校法治文化的语义分析

1.法治。

法治(Rule of Law)是指法律的统治。法治包含两种不同的涵义，一种是形式法治观，一种是实质法治观。形式法治观就是“法律的统治”，要有执法、司法、守法、法律监督等体系。实质法治观，强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。[1]

我们通常意义所谈之“法治”，即社会主义法治，其涵义等同于依法治国基本方略。党的十六大提出全面落实依法治国基本方略，基本要求是“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”。通过多年的法治研究和法治实践，我国的法治建设取得了很大的成就，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议作工作报告中指出，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。” 例如，高等教育领域出台了《高等教育法》《学位条例》《教师法》《普通高等学校设置暂行条例》《高等教育自学考试暂行条例》等多项法律法规。完善法律制度体系的形成为法治的实现提供了前提和基础，然而，法治绝不仅仅是一种简单的制度性构建，法国思想家卢梭曾说过：“一切之中最重要的一种法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。我们更需要在社会中形成法律至上的观念——实质法治观，形成信仰法律，尊重权利的文化氛围，使法治成为人们生活常态和自觉行为，内化为习惯性的思维方式。

2.法治文化、高校法治文化。

何为“法治文化”，学者观点不一。刘作翔在《法律文化理论》中根据当代美国文化人类学家克鲁克洪对文化的分类，将法治文化分为显型法治文化和隐型法治文化，其中显型法治文化包括法律规范、法律制度和法律设施，隐型法治文化包括法律心理、法律意识和法律思想。郭晓杰在《法治与法治文化—从法治文化看我国法治建设》一文中指出“法治文化是一个国家或民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式，法治文化是法治的内在核心，在价值观念上，追求公平、平等、自由、正义及法律至上；在内容上，体现的是以权利本位，强调权利和义务相统一。”笔者认为，法治文化包括法律制度、法律设施和法律信仰、法律思维，是以尊重权利、追求正义为核心的国家治理文化和内化于公民内心的社会行为模式。没有丰盈广博的法治文化根据，制度变革和组织重构是难以启动的，法治的大厦也就无法拔地而起并立于天地之间。[2]由此，当前中国法治文化建设是制度性文化建设与观念性文化建设的结合和互动，不仅仅是制度变革和组织重构，更是一场公民文化观念的革命。

高校法治文化亦应包括显性和隐形文化，显性文化即教育法律法规和高校内部的规章制度；隐形文化是指高校管理者、师生所持有平等观、学术自由观、民主观和权利观等价值观的总和。加强高校法治文化建设就是要在进一步完善相关高等教育立法的基础上，通过依法治理和广泛的法治宣传教育，构建高校主体的法律心理、法律意识、法律思想体系，最终使法治成为高校治理的普遍性规则，促进高校主体以“文化”的自觉性践行法治精神，真正地体现依法治校。

二 高校法治文化建设的必要性分析

依法治校是依法治国的一个重要组成部分，加强依法治校对于促进高等教育现代化具有重要意义。推进依法治校核心内容是全面加强高校法治文化建设，在高校形成依法管理、依法执教、尊法守法的和谐校园氛围。

1.加强高校法治文化建设是实现学校治理法治化的内在保障。

随着教育改革的不断深化，高校的发展理念、发展模式正在发生深刻变化，高校经历着“去行政化”改革，由过去的行政化管理过渡为民主法治化管理，管理的民主法治化进程不断推进。例如，上海复旦大学讨论制定被称为“复旦宪法”的大学章程，将规定校长及行政负责人退出学术和教务委员会，以此摒除行政权力对教育的过度干预。实现高校治理的法治化必须以法治文化作为保障，首先各种教育立法及高校内部的章程、规定是实现管理法治化的前提和基础。其次，高校管理者法治化思维是实现管理法治化、依法治校的根本保障。孟子有云：“徒法不足以自行。”法治生命力在于其价值，在于公民对法治的信仰，高等教育法律法规和高校内部的章程、规定只有被执行才具有真正的生命力，依法治校的目标才能真正实现。因此高校管理者必须培育法治理念，以法律为最高权威，弘扬法治精神，牢固树立依法办学、依据章程自主管理、公平正义、尊重师生合法权益的理念，运用法治思维和法治方式开展学校的综合管理、教育教学、服务保障和其他一切活动。

2. 加强高校法治文化建设是提高教师依法执教能力的内在要求。

据报道，近年来高校管理及科研人员职务犯罪呈逐年上升趋势，在北京市海淀区，2002年至2004年海淀区人民检察院查处的高校人员职务犯罪案件仅占三年立案总数的7.6%，而2005年这一比例达到了30%；2006年前7个月，高校职务犯罪案件就超过了2005年全年数量，这些职务犯罪主要涉及物资采购、基础建设、教材购置、招生录取等。[3]同时，高校教师还存在着如剽窃、学术造假、违反学校的规章制度等情形。高校教师作为高知群体的中坚力量，他们的言行将对学生和其他社会群体产生深刻影响，因此必须加强高校教师的法律素质培养，进一步明确教师的权利、义务与职责，切实提高广大教职员工依法实施教育教学活动、参与学校管理的能力。

3.加强高校法治文化建设是提高大学生法律意识、构建和谐校园的重要前提。

努力构建和谐稳定校园，是高校改革发展的重要任务。然而，近年来由于在校大学生法律知识贫乏，法律信仰缺失，大学生犯罪尤其是校园犯罪现象日趋严重，青少年犯罪占到社会刑事犯罪的70% 至80%，其中大学生犯罪约为17%。2008年中国政法大学大四学生砍杀教师案、2007年中国矿大学生投毒案、2010年西安音乐学院药家鑫驾车撞人故意杀人案、2012年安徽医科大学图书馆砍杀案、2013年复旦大学研究生投毒案等等，大学生恶性犯罪案件频频发生，而且呈现出突发性、团火性、凶残性的趋势。导致大学生犯罪率攀升一个重要原因是大学生缺乏基本法律知识，更缺乏法律信仰和法律思维，无视法律的威严。根据调查显示，非法律专业在校大学生了解法律知识的主要渠道是媒体和网络，①高校作为教育主体，必须进一步加强法律宣传的作用，重视培育大学生法律信仰，增强大学生法律意识和安全意识，构建符合法治精神和法制要求的和谐平安校园，为学校的改革、发展、稳定创造良好的法治环境。

三 高校法治文化的建设进路分析

全面推进高校法治文化建设，在高校中树立自由、平等、民主的价值观，需要国家、高校、师生的共同努力，实现高校“权力本位”向“权利本位”的转变，形成“国家——高校——师生”多元共治的高校法治文化。

1.国家作为公权力行使主体，要进一步完善高等教育立法，为依法治校奠定坚实的法律基础。

良法是法治的基本条件和必要前提，要求立法必须满足正义的价值要求。[4]教育立法是现代社会对教育的一种新型间接控制形式，教育法制的完善，有利于规范教育活动，排除对教学、科研自由和公民受教育权的威胁和侵害，为教育活动创造自由、宽松、安定的社会环境。改革开放以来，国家高度重视高等教育立法，形成了多层次的教育法律法规体系，具体包括宪法、教育基本法、单行高等教育法律、高等教育行政法规、部门高等教育规章以及地方性高等教育法规和规章，极大地促进了我国高等教育的发展和国际化水平。但是，当前我国的高等教育立法仍存在诸多问题，例如立法滞后、缺乏操作性、行政色彩浓厚。纵观美、日、法等国家高等教育立法，可以看出进入20世纪以来，各国越来越认识到高等教育立法的重要性。依法治教成为他们振兴高等教育的必不可少的手段之一，高等教育法的条文更加明确具体，高等教育法的形式也日趋于完善。[5]我国应当加快高等教育立法的修改与完善，为高校依法管理提供法律基础。

(1)修改完善高等教育法配套立法，填补立法空白。

由于立法理论、立法技巧的相对缺乏，我国早期高等教育立法多是建立在政策、原则基础之上，缺少相应的法案起草、论证和修改等机制，需要进一步规范立法内容，增强法律规定的可操作性。以《高等教育法》为例，我国的《高等教育法》实施14年以来，其授权性条款如“按照国家有关规定”“依法”等等，在实践中出现诸多问题，亟需进一步的完善。其中，关于高校教师专业技术职务评定问题，《高等教育法》第37条规定：“按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务”，但由于与其相配套的有关教师职务的规定迟迟未出台，各地方教育行政主管部门对高校教师职称评审的具体规定很不一致，由此也产生了许多纠纷。我们必须尽快完善高等教育法律体系的形式结构，进一步加快立法和修改法律的步伐，力求形成一个内容详实、规范严谨、层次分明、上下衔接、左右协调、操作性强的高等教育法规体系。

(2)增加程序性规定，完善权利救济制度。

当前我国高等教育法律主体的权利与义务、权力与责任等更多地停留在实体规范层面，当主体的权利受到侵犯或不履行义务时，通常缺乏具体而可操作的程序救济或惩罚制度。对于行政机关在高等教育执法过程中出现的违法行为缺乏相应的监督制度。[6]程序法是实体法实现的基本保障，实体法上所规定的权利和义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或“权利义务的假象”。因此国家应当依据程序正义原则在高等教育立法中增加程序性法律规定，设立教育管理权行使程序、听证程序、师生权益受到侵害时的申诉程序、教育经费投入保障程序等。

2.高校作为社会自治主体，应当进一步健全学校管理制度，在管理中引入正当法律程序， 进一步加强对师生的法治教育。

(1)加强高校章程建设，建立合理规范、公开透明的制度体系。我国《教育法》 第 26、28 条和《高等教育法》第 27、28 条规定，各级各类学校施行自主管理的依据是学校的“章程”。目前只有少数高校按照法律规定制定了自治章程，部分高校内部规范性文件和管理制度存在与上位法或者国家有关规定相抵触的现象，根据有关调查数据，认为“学校规章制度与法律矛盾”的占到20.57%。[7]教育部《全面推进依法治校实施纲要》中明确要求“到2015年，全面形成一校一章程的格局。”因此高校应当加快章程建设的步伐，在遵守国家宪法、教育法律法规的基础上，根据《高等学校章程制定暂行办法》，结合学校实际制定学校章程及协调统一的规章制度体系。高校在制定内部规章时要做到：一是注重“立法”程序，要在充分调研的基础，聘请高校教育管理专家指导学校“立法”；二是注重“立法”技术，要对法案的逻辑结构、表达技术等立法微观层面问题进行分析研究；三是注重“立法”公开，章程的制定和规章制度的修改要召开听证会，充分听取师生员工的相关意见，规章出台后要进行广泛的宣传。

(2)引入正当程序机制，健全符合法治原则的校内纠纷解决机制。

社会转型期高校管理矛盾纠纷出现上升趋势，包括学生管理纠纷和教师管理纠纷，②我们必须从大学自治角度出发，立足大学自身解决问题，建构高校内部纠纷解决机制。在纠纷处理过程中，我们可以借鉴美国高校管理经验，引入正当程序理念。例如普林斯顿大学参照民事诉讼程序，设计了严密的正式纠纷解决制度体系，包括控告(Charge)程序通知(Notification)程序、庭前会议(Pre-hearing Conference)程序、正式开庭审理 (Hearing)程序，德克萨斯大学奥斯汀分校设立了教师申诉程序。[8]我国高校在处理各类纠纷时，应当引入正当程序机制，树立依法管理的法治意识，尊重法律权威，确保纠纷解决的合法性和正当性，保障当事人有充分的被告权、知情权、申辩权和申诉权。

3.加强校内法治宣传教育，提高师生的法律素质。

法治文化建设的核心是形成公民对法治的信仰，高校法治文化建设要在制度建设的基础上，加强法治宣传和教育，使高校主体树立法治意识，形成管理者依法管理、教师依法执教、学生遵章守纪的良好氛围。高校应当发挥教育阵地作用，在加强学生思想政治教育的同时，增强法治教育的力度。首先，充分发挥《思想道德修养与法律基础》课程以及法律选修课的作用。高校课改后，《思想道德修养与法律基础》合并 48 学时，其中法律基础课时不足 1/3。高校应推进法律教育课程改革，相应增加法律基础课程的学时数，同时积极鼓励法学教师开设法律选修课，提高学生的法律意识；其次，由“法制宣传”转向“法治宣传”，不仅向高校师生宣传法律知识，更重要的是宣传法治理念，培育民众的法治意识和法治文化；最后，拓展法治宣传教育的形式和途径，使法治文化深入基层，让师生能够接近法律，切实地感受到法的存在，并成为文化生活的一项重要内容。例如，高校纪委、宣传部等部门可以定期开设法治宣传讲座，聘请法官、律师、检察官为高校师生进行针对性的案例教学，提高师生的法律素质。

注释

①调查发现，通过课堂学习的占35.1%，通过媒体、网络学习法律知识的占58.9%，自学的占6%，说明学生学习法律知识主要是通过媒体等外部途径而不是学校的课堂教育。

②2013年3月，重庆工商大学老师们因不满工资改革及绩效考核，集体罢课。2009年5月，一名受记过处分的学生起诉中央美术学院。

[1]刘作翔.法治文化的几个理论问题[J].法学论坛，2012(1).

[2]郭晓杰.法治与法治文化--从法治文化看我国法治建设[J].鸡西大学学报，2009(6).

[3]陈仲.提高高校中青年教师法律素质的路径探析[J].福建论坛，2009(12).

[4]梁平.语义与实践: 中国特色法治文化及其建设进路探究[J].法学杂志，2013(3).

[5]袁灿.中、美、日等国高等教育立法的比较研究[J].湖北社会科学，2004(6).

[6]王全宝.高等教育法六大弊端亟待修改.http://www.csstoday.net/Item.aspx?id=11990，2012.03.

[7]徐德刚.高校依法治校中存在的问题及其对策[J].湖南社会科学，2005(3).

[8]朱同琴.美国高校纠纷解决机制特征探析[J]. 高教探索，2012(5).