重大安全事故后的行政给付问题研究

焦晓菲，田 双

(华北科技学院，北京东燕郊 101601)

0 引言

重大安全事故发生后，如何对事故受害人进行及时到位的赔偿是社会各界密切关注的问题。在安全生产监管管理部门监管失职的情况下，政府当然应该负行政赔偿责任。但是在政府监管没有失职的情况下，政府没有行政赔偿义务时，特别是安全事故企业无力赔付时，该如何对受害人进行保障性给付的问题，即行政给付问题，在目前的法律体系内没有明确的法律规定，所以，探讨其立法原则、内容及相关程序问题已经非常紧迫［1］。

1 重大安全事故后行政给付的立法缺位

给付行政是指行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益的行为。行政给付是政府满足公民社会权和其他公法受益权的行政义务的总和，包括政府向公民提供必需的生存条件、防范生活风险和社会共同生活条件的行政义务［2］。行政给付的特点是以行政相对人的申请为条件，行政给付的内容是赋予行政相对人以一定的物质帮助权益，行政给付的对象是处于某种特殊状态之下的行政相对人。重大安全事故后的行政给付，是指在行政相对人遭受重大安全事故等特殊状况之时，行政主体依照有关法律或者政策的规定，赋予行政相对人一定物质帮助权益的行政行为。安全事故发生后，受害方若选择诉讼等法定责任追究方式无疑会经过漫长曲折的维权之路。以财政资金为后盾的政府救助，政府以行政管理与服务职责的主体身份支付，对受害者来说无疑是最保险的救济方式。

但重大安全事故后的行政给付目前并没有明确的法律依据。国家财源来自纳税人，税收法定原则要求任何福利行政均应依法有据，且每一个纳税人都有权利对行政给付行为进行监督。不能简单地把给付行政当作授益性行为而忽视其相应法定程序的建立。与重大安全事故救助相关的《突发事件应对法》中《应急处置与救援》一章，仅规定了政府启用应急救援物资、保障基本生活必需品的供应等内容，未提及货币型的给付义务。《安全生产法》第74条规定“对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，给予行政处分或依法追究刑事责任”，指明了安全生产事故中可能存在的行政违法行为的行政处分与刑事责任，不仅遗漏了行政赔偿责任，也遗漏了行政给付责任。目前关于给付行政的法律规定仅限于抚恤金、社会保险金或最低生活保障费等项目。重大安全事故后的大量行政给付行为并无法律依据，而是依据各类政策性文件，甚至连政策性文件的依据都没有，仅仅以行政命令解决。由于行政给付立法的滞后，政府埋单行为虽然抚慰了受害群众，却侵犯了纳税人的相关权益，引发广大纳税人的质疑［3］。

2 重大安全事故后行政给付制度的价值理念

控制行政给付裁量权的原则突显了设立行政给付制度的必要性。重大安全事故发生后，在行政给付的过程中，政府游离于福利的给付者(援助人)和福利的受益人(贫穷的陌生人)之间，政府权力不但没有削弱，反而得以强化。面对行政给付过程中可能滥用的行政权力，约束和控制政府滥用福利管理权力非常必要。重大安全事故后给付行政的法律保留原则，要求通过立法确立公民的福利权利和政府的给付义务等问题，并通过正当行政程序约束给付行政中的裁量权，强化有关行政给付案件的司法审查，以司法权制衡行政裁量权。这种法律保留制度、辅之以司法审查的控制权力模式对行政权的规范已证明是行之有效的［4］。

尊重受领人的价值观要求设立行政给付制度。从人性尊严的尊重与保护的角度来说，公民应享有具有人性尊严的生活的权利。作为行政给付相对人，受害人不仅有得到给付的权利，而且应该享有“公平对待的权利”和得到“有尊严的给付”的权利。重大事故后社会救助不是一种恩惠，但由于受救助者系无偿取得国家的帮助或给付，常常会感受到社会道德的否定评价从而挫伤其自尊。重大安全事故后的行政给付设计应把公民作为重大安全事故后救助权利主体，不能作为行政程序的客体，保证公民参与行政行为过程的权利，保障受助者对于给付标的的选择权、隐私权以及受助者的陈述权、申辩权等程序权利，维护被救助人的尊严。公平的给付和尊严的给付不仅可以实现安全事故受害人的社会权等实体性权利，而且可以达到支持相对人的内心精神的最终目的［5］。

公平给付的宗旨要求行政给付法律制度的设立。重大安全事故后的行政给付涉及国民收入的再分配，因此攸关社会的公平正义，过度给付或给付不足均会损害公平正义。弱势群体应该得到救助已形成社会的共识。公平之给付在实体上就是要求，在发生重大安全事故后每位弱势者得到给付，应保尽保;在程序上则通过设置听证程序、给付相对人、利害关系人异议程序、监督程序等确保行政给付的平等性［5］。

政府执政效能目标要求行政给付制度的设立。重大安全事故后，有安全生产监管职责的行政机关必然试图以最小单位的行政成本追求最佳的行政给付目标收益。有效率的行政给付不仅能够提高给付资金的使用效率，而且可以避免受救助者因给付的拖拉陷入更加不利的生活境地。重大安全事故后，行政给付的期限制度、简易给付制度、绩效评价等程序制度的建立是安监机关行政效能的制度保证。

3 规范重大安全事故行政给付的若干建议

为了避免行政给付损害纳税人的财产权、知情权和监督权，破坏行政法治秩序，针对当前政府行政给付中存在的法律问题和内在原因，以申请人为本位，以利益平衡为追求指向，积极寻找对策，兼顾尊严和公平，促进行政给付行为逐渐步入法治化轨道，是解决问题的应有之计。

3.1 制定《行政给付法》

尽快制订单行的《政府给付法》，并在《突发事件应对法》、《安全生产法》补充进安全事故政府给付的内容。《政府给付法》应该是政府给付的基本法，给付对象的权利保障法，给付机构的权力控制法，也是行政给付服务和监管的程序规则法［6］。

通过立法，明确在重大安全事故中的应急处置与物资援助工作中，政府要承担应急救援物资的储备及发放的义务。应急储备物资包括应急期间需要的处置突发事件的专业应急物资、在突发事件发生后用于救济的基本生活物资及与人民生产生活息息相关的重要物资三大类。确保重大安全事故后上述三类应急储备物资都能准备充足，及时到位，有效地保护和抢救人的生命，最大限度地减少生命和财产损失，并且要明确不履行储备和发放义务的相关部门的行政责任。建议规定重大安全事故相关紧急救助物资的统筹协调、相互调剂原则，在全国范围内逐步形成规模适度、结构合理、运行高效的应急物资储备体系。当突发事件发生时，统一调配，资源共享，避免重复建设，节约资金。

通过立法，明确在重大安全事故应急处置中，政府要承担发放临时生活补助费的义务。建议发放的标准是以上一年度当地城镇居民人均可支配的年收入为基数，除以365天，得出日平均收入，再乘以受灾人需要救助的期限天数，算出受灾人应该受领的临时生活费数额，然后进行精确地发放。必要时，可以明确规定一次性发放和多次发放临时生活费的条件，避免盲目为了维稳需要，超标准发放的情形。

通过立法，明确在重大安全事故后的重建与恢复制度。事故后期的恢复是应急计划中的一部分，每次事故灾难的情况都不一样，所以立法应明确重大安全事故后恢复工作中的监督和评估机制，保证对对事故灾难的严重程度进行科学估计，包括对物质性的损害、社会经济以及对自然环境损害的估计。根据对损失的估计制定出受影响区域中关键构筑物、关键设施的恢复和重建计划，做好科学的重建计划。明确重大安全事故后的重建、恢复标准是当地同期同类建筑、设施的标准，对受灾人的财产损害应以民法的恢复原状原则确定赔偿标准，对居民的人身损害赔偿应以民法的合理补偿为原则。总之，把政府在救援中的每一种物资给付义务及货币给付义务及标准、发放方式均予以明确［7］。

3.2 明确事故灾难行政给付正当程序

在重视设计行政给付实体性规范的同时，也应高度重视行政给付程序建设。重大安全事故后行政给付权力运行的不同阶段，可以划分为行政给付设定程序、行政给付实施程序和行政给付监督程序。其中行政给付实施程序是整个行政给付程序制度的重心之所在，包括申请、审查、批准、实施等环节［8］。

1)申请之前—信息提供义务。遭受重大安全事故打击后，经济困难和身心疲惫的行政相对人，很难自行摸清行政给付的相关法律、政策及相应程序。因此，行政机关在相对人申请前的阶段或之后的阶段都负有信息提供义务，以便于相对人随时知悉有关行政给付的内容、实体上的给付请求权、给付申请程序等信息，保障相对人自主决定是否提出行政给付申请的权利。行政机关不仅仅应当依据申请人的要求提供必要的咨询、特定的建议、必要的指导，而且应该主动、准确、完整地公开行政给付信息，主动公开就说明不是消极等待受保障者提出申请后才提供;准确、完整地公开就要求无论是受保障者是普遍性的或个别性的，均需精确、完备、易于理解的信息，而不能是错误的信息、过时、令人难以看懂的信息。

2)申请阶段—申请给付主义为主。行政给付是指在个人因各种原因，通过自身努力仍无法获得基本生活资料的前提下有权获得的国家帮助。个人生活水准的保障当然应该首先由个人承担主要责任，国家给付责任位于辅助地位。所以，重大安全事故发生后，行政给付程序的启动一般应以申请给付主义为原则，职权给付主义为补充。重大安全事故后的申请给付主义有利于尊重相对人的自主决定权，相对人只有尽自己最大努力仍无法摆脱生活困局时，才可能诉诸行政给付来解围，这不仅有助于行政机关减少或降低需受助者信息收集的成本及失误，最重要的是把有限的给付资源配置给真正需要的受助人。不过，申请给付主义均不得妨碍相对人实体上的给付请求权的存在。作为补充的职权给付主义主要适用于紧急行政给付或相对人欠缺意思决定能力的情况。本着人道主义的立场，此时行政机关应依职权主动给付，解救受困者于危难之时，更好地体现了政府的服务性质。

3)调查阶段—最低限度之合理必要原则。重大安全事故后的行政给付实施前一般需要做家计调查或收人审查。此种调查如果失度，往往构成成对申请人的隐私权、私生活自由、人格尊严等权利的威胁。以尊重相对人基本权利为底线，务必把行政调查等相关行为控制在最低限度之合理必要范围内为之。过份严苛的家计调查程序是许多国家早期社会救助制度的诟病，给受助人的身心造成了极大的压力，甚至羞辱，以致出现相对人宁肯放弃也不愿申请救助的现象。为了避免给行政给付的相对人造成人格和心理的伤害，充分尊重和保障相对人的人格尊严等权利，应当尽量坚持必要性原则和程序人道性原则进行调查程序的立法和实施。

4)审查期间—书面主义、理由明示主义、听证或意见陈述。(1)合理期限与“视为不给付决定”。为了保障申请人能及时得到救助，特别是在紧急行政给付事由发生时，实现申请人基本生存权，规制散漫拖拉的行政歪风，行政机关应在合理期限内作出给付或不给付的决定，所以有必要在法律规定中明确规定行政机关对申请人资格的审查期间和决定期间。推定那些僣越合理的审查决定期间而不予答复行为，为行政机关不予给付决定，为申请人日后进行申诉、行政复议或行政诉讼创造条件，这就极大地敦促行政机关积极主动履行给付义务，有助于治愈行政不作为的锢疾。(2)听证或意见陈述程序。重大安全事故发生后，行政给付决定过程是否公正与透明是各方强烈关注的焦点，为了预防事后争议的发生，避免暗箱操作，在行政机关作出不予给付的决定之前，或者在相对人给付条件发生变化，行政机关作出停发、减发或增发的时候，有必要设置意见陈述程序或听证程序，给申请人充分说话的机会。(3)书面主义和说明理由。无论给付或不给付决定都应该放在阳光下公开，为确保行政给付决定的公正与透明，应以书面形式作出，并且说明理由，避免口头决定的随意性。尤其是不给付决定书中，不仅需要明确的法律根据，而且行政机关作出不予给付决定的逻辑论理过程及具体的理由均须载明，从而让申请人心服口服，避免申请人被不正当对待的情形公民，保证申请人享有向主管机关提出咨询、申辩、批评和建议、举报和投诉的权利，也便于当事人就此提起行政复议和行政诉讼。

5)给付发放阶段—职能分离原则、便民与监督原则。不仅行政给付决定的审核过程应该透明，行政给付的实施过程也应透明;决定机关当然可以自己给付，也可以委托其他机构或组织具体给付。但建议参考《行政处罚法》罚缴分离的模式，规定作出给付决定的机关独立于发放给付的机构，一则方便给付相对人领受;二则以两个独立机关相互监督的方式防止腐败并提高行政效率。

4 结论

重大安全事故后的行政给付可以帮助受害方迅速恢复生产和生活，尽早摆脱灾难阴影，满足了人们对积极行政的心理需求。缺乏法定的条件与程序的行政给付是游离于法律管制之外的救济方式，容易侵犯纳税人的知情权，忽略受害公民个体意志和权利要求的差异性，背离尊严给付、透明给付、公平给付的救济原则。在重大安全事故应急法律机制中应明确政府应当对重大安全事故的救援、重建、赔偿等行政给付义务，并规定完善的申请、调查、审核、给付程序，贯彻申请给付原则、合理限度审查原则、职能分离发放原则，以阳光透明的行政给付程序保障重大安全事故后充满人性关怀精神的行政给付的公平、及时实现。

［1］ 周亚越.行政问责制比较研究［M］.北京:中国检察出版社，2008.8.

［2］ 李莹雪.行政给付和给付行政的概念解析［J］.经济与法，2010，(5):156.

［3］ 林莉红，孔繁华.社会救助法研究［M］.北京:法律出版社，2008.20.

［4］ 刘翠霄.社会保障制度是经济社会协调发展的法治基础［J］.法学研究，2011，(3):38－42.

［5］ 董保华.社会保障的法学观［M］.北京:北京大学出版社，2005.8.

［6］ 郭润生，张小平.论给付行政法［J］.行政法学研究，1994，(3):22.

［7］ 林嘉.社会保障法的理念、实践与创新［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.44.

［8］ 王利明.建立和完善多元化的受害人救济机制［J］.中国法学，2009，(4):156.