新型城镇化进程中失地农民权益保障法律问题研究

张 昊，隋 想

(哈尔滨商业大学 法学院，哈尔滨150028)

引言

城镇化建设是我国由农业社会转向工业社会的巨大推动力，是解决我国农业、农村、农民问题的根本出路，更是我国社会主义现代化建设的内在要求。然而，在新型城镇化过程中不能以加重失地农民贫困为代价。随着我国新型城镇化进程的快速推进，失地农民权益流失所引发的社会矛盾冲突日益加剧。失地农民权益得不到有效保护的重要原因之一是现有法律的缺失，主要体现为非法征收、非法批准征收土地的政府及责任人应承担的法律责任不清以及土地征收前提条件界定不清等问题，因此，关注城镇化过程中失地农民权益流失现状、理清失地农民权益流失的原因、构建失地农民权益保障机制等，对进一步提高我国城镇化水平有着重要意义。着眼于法律视角对出现的相关问题进行研究有助于构建失地农民社会保障制度系统的动态理论框架，从而为政府规避城镇化过程中的风险、推动失地农民社会保障制度完善提供研究上的借鉴。

农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。为了切实维护农民土地权益，我国需要适时修改相关土地管理的法律，加快农民土地权益保护立法，规范管理政府相关部门的执法行为;以土地实际市场价值作为征地补偿的主要依据，提高征地补偿标准，明确农民土地产权，加强土地督察工作，完善土地执法监察体系;建立健全社会保障体系，做好失地农民的安置工作;同时，要加强宣传教育及普法工作，提高农民依法维护土地权益的意识。

一、新型城镇化过程中失地农民权益保护现状及存在问题

(一)失地农民权益现状

流失土地的部分农民是伴随城镇化进程而产生的一个特殊社会群体，因此，城镇化建设与失地农民的关系特别是在新型城镇化进程中如何保障失地农民的权益问题，已成为当下急需解决一大课题。农民的合法权益在一定程度上就如同他们世世代代守护的土地，正随着城镇化的飞速发展而渐渐流失。

1.土地赔偿不公平的现象日益凸显

这主要表现为土地赔偿标准不公正不合理。现阶段规定的征地补偿费是按照与市场毫不相关的静态政策性价格来计算的，这就与土地的市场价值有着巨大偏离。另外，征地补偿费用的分配也存在不合理之处，现实中农民只能拿到青苗款、地上附着物补偿款及部分安置补助款，而集体却可以获取土地补偿款和另一部分安置补助款。在土地补偿金相对较低的情况下，还要经地方政府、村委会一级的层层过滤，最终到达失地农民手中的补偿金就所剩无几了。

2.广大农民正在失去赖以生存的劳动对象

农田、耕地被占导致农民的收入来源无法得到保证，而且由于他们的文化程度普遍不高，根本无法适应现代化社会中工业、科技等发展所需的各项专业技能，想要顺利融入城市再就业，保证家庭正常收入就变得难上加难。

3.农民本身有权享有土地增值收益权

伴随着国内经济的迅猛发展、生产水平的逐步提高，土地等资源将成为未来社会最珍贵的资源之一，因此其本身的经济价值和潜在的可能性收益根本无法估价和衡量。但目前对耕地的补偿范围只包括土地的直接损失，并没有考虑土地的间接使用价值、非生产性收益以及土地对于农民的社会保障价值，这就潜在地给失地农民造成了不可预期的损失。

4.农民转入城市生活后的基本生活保障问题无法有效缓解

从农村进入城市生活的失地农民，在生活成本上的负担更高，其子女教育问题难以解决，养老和医疗保险等各方面也无法得到妥善的配置。由此可见，切实为转入城市生活的失地农民解决与他们生活紧密相关的重重困难，是摆在新型城镇化建设面前的一大难题。

(二)新型城镇化进程中失地农民权益保护存在的问题

在我国推进城镇化的过程中，有个别地方政府企图降低城镇化建设成本。为谋取地方利益，不惜以牺牲失地农民的合法权益为代价。从政府角度着眼，存在以下弊端:

1.以公共利益为借口低价征收农用地

我国《宪法》有明确规定:“国家在实行土地征用或征收时，需要按照一定的法律法规给予征收人适当的补偿。”同时，我国《物权法》也有明确规定:“当个人需求与公共利益需求发生矛盾时，依照一定的法律法规国家可以征用或征收土地，其中，包括单位和集体拥有的土地以及个人房产。”另外，我国《土地管理法》也规定:“在满足公共利益前提下，国家可以依照相关法律法规实现对土地的征收。”由此可以看出，征用农民土地应以满足公共利益为前提，但许多地方政府严重违背了公共利益在法律范畴内界定的含义，在发展城镇一体化过程中，喊着为了公共利益需求的口号，却践踏劳动人民的利益，严重侵犯农民合法权益。

2.以情况特殊为名义，为非农建设违规征用农民土地

有些地方政府为扩大其地区利益，罔顾人民的真实意愿，喊着情况特殊的口号，公然强占集体用地以及承包给农民的土地，在强行征用的土地上进行其他商业活动。更有嚣张者，为了捞取政绩将集体土地以低价卖给地产商，严重践踏了《土地管理法》明确规定的“农民集体拥有的土地再被进行转让、出租以及出让时，其使用权不能用来从事非农业活动”的此项法规。这种做法不仅使广大农民丧失了对土地的支配权，让农民的利益遭到了损害，而且在某种程度上造成了国家的土地资源浪费。

3.强行征用农用地，胁迫农民进行土地转让

许多地方政府在进行招商引资方面，从未考虑农民的利益，以土地吸引招商者的眼球，急功近利地进行城镇化建设，最后胁迫农民转让其手中的土地。这产生了两个严重后果:其一，若房产开发商发展不顺利，势必会违约，农民得不到先前的承诺，直接影响着农民的利益。其二，如果房产开发商强势发展，农民的收入就会显得很微薄，这样土地实际增值的价格就会远远高于流转土地价格，同时，应该考虑到土地具有时间价值，在某种程度上，影响着农民对土地的预期收益。

4.税费与出让金偏高，农民转让土地以后不能享有潜在的增值利益

在城乡一体化发展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然从农民那里征缴过高的出让金，同时地方政府土地收入却有增无减。反之，失地农民获得的征地补偿金一直偏低，很难公平地享受到土地增值收益。

从失地农民这一角度分析，还存在着以下问题:首先，耕地被占用后农业收入大幅减少，同时进城就业困难也是广大农民普遍遇到的问题。其次，教育支出大，农民不堪重负。农村人口多，也没有严格地执行计划生育政策，因此，每家每户的孩子普遍多于城市，这就使得他们在教育问题上要投入很大一笔资金，更加重了失地农民的负担。最后，失地农民大多缺乏发展资金。现阶段所有失地农民都涉及到转变生活方式的考验，然而苦于资金匮乏，不能实现其自身失地后的规划。

二、新型城镇化进程中农民权益流失成因分析

(一)相关法律制度不完善，不能充分保护失地农民的合法权益

1.法律上未明确界定“公共利益”概念

法律规定，政府只有在涉及公共利益时才能征收农村用地。但未对“公共利益”明确界定，这就导致“公共利益”的范畴由地方政府随意规定。诸多现象表明，农民的土地被强行征收或征用，农民土地权益受到侵害等已屡见不鲜。

2.法律的时效性维护不了农民的合法权益

随着城镇一体化，农民土地权益受到了各种不同方式的侵害，保护农民土地权益是急需解决的一件难题。因为现行土地方面的法律明显滞后于所需要保护的权益，当农民的合法权益受到侵害时，相关法律已无法解决。这就给一些打着以公共利益需求为旗号的地方政府以可趁之机。

(1)土地相关的法律法规制度不完善。虽然《宪法》修正案确定了土地补偿和保护私有财产，从最高法的角度明确了农民的土地权益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等法律之间却有严重冲突，这就给企图侵犯失地农民权益而满足自身利益需求的群体带来可趁之机。在具体实施过程中，存在着征地补偿标准偏离市场价、分配不合理、征地程序不规范等问题。

(2)失地农民的社会保障体系不够健全。依照目前城镇化的速度，绝大多数地方都已逐渐打破长期存在的户籍壁垒，新农村合作医疗虽然已在农村大规模普及，然而面对集中居住所上涨的生活成本也是杯水车薪。此外，绝大部分失地农民转入新城市居住后，除了握有征地赔偿款外，就再无其他长久、稳定的收入，失地农民再就业问题已成为政府要解决的大难题。失地农民这一群体还面临着教育支出的大问题，其子女入学也同样需要当地政府在教育基础设施建设上加大力度。

(二)农民法律观念淡薄，司法救济渠道过于单一

随着城镇一体化快速的发展，越来越多的农民利益受到侵害，农民合法的土地权益总是得不到维护，同时政府部门的司法救济改变不了他们被侵害的现实。

1.失地农民依法维权意识不强

由于广大农民严重欠缺法律知识，维权意识淡薄，致使其在自身权益受到侵害时，他们不善于、不主动、不及时通过法律渠道来维护自己的土地权益。

2.农民土地权益司法救济渠道缺失

宪法明确指出:“当人们享有的最基本权利受到外界损害时，法院必须给予受害者适当的帮助，维持他们生活的基本权利，从而保证司法的公平与和谐。”司法救济的渠道在城镇化中体现得较少，因此出现了一些农民采用过激的方法保护自己合法权益的现象，为社会的不稳定埋下了隐患。

(三)金额补偿偏低，补偿模式过于呆滞

1.补偿渠道过于单一

我国主要基于如下两个补偿方式进行补偿:一是现金补偿;二是用户口代替土地使用权。这两种基本的补偿方式都过于单一，已经不能很好地解决城镇一体化出现的土地纠纷问题。

2.补偿金计算方法不合理

目前，土地补偿金的审计都由当地政府一手操作，表面按照我国《土地管理法》四十七条的规定:“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”暗地里却人为操纵评估价格，这样导致补偿金跟现实土地价值严重不相符。

(四)政府公开信息透明度不高，农民表达意愿渠道很少

法律明确规定集体拥有农村土地的使用权，但从法律流程显示地方政府经常罔顾农民的意愿，直接跟村干部沟通就可实行征地。在法律程序中实行征地是需要具备征地文书或者公示的，同时还要征得村民以及民众代表的同意等相应的程序才能够进行，虽然农民在实际的征地操作过程中并没有实际权利，但是对于不合理的政府征地行为，农民还是具有发言权以及对土地的使用权，在没有得到土地真正的所有权时，农民难以实现土地征收过程的实际参与。根据目前形势加上本身征地过程中公开度较低，往往土地在不知名的情况下就已经被征用了。由此可以看出，农民的诉求没有渠道，主体地位也比较缺失，这也体现了农民权利得不到真正维护的根本所在，也没有相关的法律法规保护农民在此类事件中的基本利益。

(五)法律上相关概念定义模糊，土地产权划分范围不明确

土地产权在法律上明确规定:“土地所有权为土地产权的核心，加上与之相关的各种权利(如经营权、转让权、出租权等)之和，目前土地产权面临着较大难题，主要表现在对于相关概念定义过于模糊且划分范围未作明确规定。如对于集体土地中“集体”这个词定义过于模糊，没有明确指出集体的相关范围，容易造成土地拥有者的身份不明。

在利益面前一些地方政府蜂拥而上，当农民为了合法权益进行上访时，得不到相关部门重视。更有甚者，当地政府扣押着土地使用证，当农民的合法权益受到侵害时，一些农民很难找到维护自己利益的有效途径。

综上所述，我们应当看到，引发农民在城镇化过程中权益流失的原因并不是推行城镇化建设自身的过错所致，而是因上述与城镇化建设相配套的法律法规制定不完善和科普法律知识的不全面而导致的。

三、健全城镇化进程中农民权益保障机制的对策及建议

近年来，因征地问题而产生的矛盾愈演愈烈，政府、开发商、失地农民三者之间利益平衡的问题已成为社会热点。全国农村范围内因强制征地致使农民与开放商甚至各地政府产生的正面冲突日益凸显。要切实全面地保护新型城镇化过程中失地农民的权益，一方面需要从土地增值收益权、征地赔偿等制度制定上进行彻底有效的改革，尽可能地将各方利益调整到相对平衡的状态;另一方面，也要在农村劳动力转移、农村医疗卫生保障水平以及平等地接受义务教育等问题上做相关配套的支持工作，这才能为全面推进城镇化建设奠定坚实的基础。

根据实际调查，站在农民向城镇转移的不同阶段这一角度分析，农民权益主要应从以下几方面加强保护:一是要充分肯定和依法维护农民自主选择迁徙的权利。二是要充分尊重和保护农民在法律意义上的财产权，这一概念主要包含:农民承包经营农村集体土地、林地、草地的权利;农民合法使用农村宅基地的权利;个人的房屋所有权;农民有分配和享有农村集体资产收益的权利。三是要充分尊重和切实保护农民对城镇化带来增值效益的分享权;四是要充分尊重和切实保护转移进城农民对基本公共服务的平等享受权;五是要充分尊重和切实保护转移进城农民对城镇社区民主管理的参与权。

(一)切实保障农民土地权益不受侵犯，加快农民土地权益保护立法进程

现阶段随着城镇一体化进程的加快，经济发展速度已经远超于当前相关土地法案的立法进程，土地相关法律已经不能解决日新月异的土地纠纷问题，而当前政府部门的立法进程相对比较缓慢，因此制订、修改土地相关法律法规显得刻不容缓。政府应努力做到法律与现实相对应，依当前形势分析来看，政府可从如下两个方面进行准备:第一，修改法律法规，主要针对与农民切身利益相关的土地法，如《物权法》、《农村土地承包法》等能及时有效地保护农民土地合法权益。第二，制订相关法律法规，根据现实生活中出现的土地纠纷，建立一套行之有效的立法机制，充分听取广大农民的心声，最后从法律上明确哪些是农民的合法权益，从而为农民维护正当权益提供法律依据。

与此同时，我们还需要好的行政条例规范政府行为，同时加大惩罚力度。政府执法工作者滥用手中职权在征地过程中违法乱纪，完全不顾广大农民的合法权益。针对这种行为，监管部门应随时督察，出现后及时取缔，真正做到有责改之，无责加勉。要增大惩罚力度，尤其是非法征地行为。根据实际情况增加执法成本，从根本上解决侵占农民土地合法权益的问题，使农民正当权益得到相应保障。

1.赋予集体所有土地同国家所有土地平等法律地位

法律意义上赋予的公有和私有产权是相对平等的，同时规定集体产权同国有产权也是相互平等的。这就意味着公权不能侵犯私权，同时国有产权也不允许侵犯集体产权。但据目前情况看，我国集体土地所有权存在诸多问题，想要把集体土地变为国有土地也不是一个能够简化的流程，必须有较高透明度，因为这是一种针对权利的平等交易行为。这就意味着，政府应制订一套完善的法律以保证农村集体土地产权和国有土地产权在现实中享有平等地位。

2.国家只能因公共利益征收农用土地才可予以批准

鉴于我国正处于经济高速发展，生产力迅猛扩大的“爬坡时期”，政府必须加大力度扶持各行业提高盈利幅度，这就导致各地政府支持一些开发商在农村征用土地。因此为解决这一弊端，法律必须明确规定，政府只有当公共利益需要在农村征用土地时，才可与农民积极沟通并得到准许的情况下实施征地。另外，为防止个别政府部门滥用职权，必须对政府强制性征地作出严格的限制和要求，对土地征收的目的以及范围都有严格的界定和公示。

3.细化农村征地程序，保证失地农民能充分行使知情权、参与权

城镇化过程中政府想要征用农村土地，首先要提前出示公告，给土地所有者对其合理、合法性提出质疑的时间与机会。在得到征地批准后，需再次出示公告，并就征地补偿等问题与土地所有者进行协商，如存在争议，所有者可以提出申诉和申请仲裁。为实现此措施，政府应积极成立专门的土地法庭或土地法院，专门处理城镇化进程中由征地引发的纠纷和冲突。

在土地征用的流程中，必须提高规范度和透明度，让失地农民能够参与整个过程。其中要求村委会按时召开村民会议，公开征地流程细节，尊重及收集失地农民意见，保证他们的土地使用权、处置权等得到充分保护。在有效保障广大农民利益的同时，避免个人侵占群体利益行为出现，防止农村社会矛盾不断加剧。

(二)合理提高征地补偿标准，建立利益分享机制

1.公平分配征收土地补偿款给失地农民

现阶段政府在征收农用地后并不是按征收土地的实际价格分配补偿金给失地农民，而是选取了按征用土地的原用途进行补偿的方式，这使得征地补偿费明显偏低，在很大程度上损害了农民的合法权益，同时不利于对农村耕地进行保护。另外，被征用土地部分的赔偿应当依据它的最佳用途进行估价，虽然农用地转为非公益性建设用地后，土地价值会随之迅猛增长，但征地部门几乎不考虑这一点，给予农民的补偿金只是土地变更性质前那一部分的价值，因此，征地后更多的土地预期收益便落入了政府的腰包。

为了切实保护农民利益，保证不以侵害农民权益为代价降低城镇化建设成本，政府应积极从如下三个方面着手:其一，尽快完善相关条款，如《土地管理法》;其二，相关价值之间的转换，应以土地市场价值作为征地补偿依据，协调以及分配土地产生的增值效益;其三，始终以市场作引导，缓解农民所要求的与国家补贴征地补偿款之间的矛盾。

2.健全规划利益分享原则

为实现征地补偿机制的多样化，可以建立多条渠道，其中就包括“以地换地”——以征地附近的土地作为交换分配给失地农民，也可以通过债券或股权的形式补偿给失地农民，力争为失地农民提供经济补偿、社会保障、就业服务等科学的切合实际的补偿。

对于那些征用后用于做公益事业的农民土地，政府要为这一群体内的失地农民建立最低生活保障基金，以保证他们正常生活。在城镇化建设中，农民始终处于最弱势地位，因而要充分尊重农村集体土地所有权，让广大农民参与土地增值收益的再分配，才能使广大农民充分地分享到新型城镇化建设的累累硕果。

(三)建立健全农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民

在城镇一体化推进过程中，农民的安置工作以及农民社会保障应得到合理的有效处理，如果得不到合适的安排，会造成大批农民流离失所，给社会埋下不稳定的因素。可从如下两个方面着手:

1.完善失地农民社会保障制度

(1)养老保险方面。现阶段大部分农民的养老方式主要是依靠子女，这种渠道往往需要通过家庭责任和道德约束来实现，存在着很大的风险和不确定性。养老问题始终是广大农村农民关心的头等大事。政府对这一问题应加以特殊的重视，将征收土地的补偿安置费和土地流转后的增值收益纳入失地农民养老保险基金的主要来源，并将这一部分资金分由国家、集体和个人三方共同承担，并将失地农民这一群体中符合政策条件的农民纳入社会基本养老保险。

(2)失业保险方面。相关部门需要为失地农民这一群体制定有针对性的特殊失业保险方案。政府从分配给农民的征地补偿金中扣除一部分，纳入失业保险基金，而农民个人不再交纳失业保险费，以减轻失地农民负担。同时，政府有义务承担提供失地农民培训和提供就业机会等方面的开销。对于失地群体不能及时就业或是就业不稳定的情形，政府应当为他们提供一定期限内的失业救济。

(3)医疗保险方面。在医疗保险的完善上应有所作为，基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设中的重中之重，必须得到政府的长期高度重视。在建立失地农民农村医疗保险制度的过程中，可采用共同承担的方式，就是让政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，另外失地农民所在村委会再交纳一部分，这就大大保证了这一群体的医疗基金源源不断。

2.积极拓展失地农民安置渠道

从农业生产角度出发，政府征收城市规划区外的集体农用地需采取以下四种方式:利用农村集体机动地;承包农户自愿交回的承包地;承包地流转以及土地开发整理新增加的耕地。保证失地农民始终有基本的耕作农地继续进行农业生产，保证城镇化进程中广大农民的正常生活。

从重新择业角度出发，政府必须积极创造条件，为失地农民提供免费的岗位技能培训。在应聘条件相同的情况下，用人单位应为失地农民提供优先就业机会。

从入股分红角度出发，在征得农民同意的前提下，有长期稳定收益的建设性用地经与开发商协商后，可让农民以征地补偿安置款入股，或者以合法的建设用地土地使用权的实际作价份额入股。农村集体经济组织和农民通过签订有效合同的方式，以优先股为由可直接从中盈利。

最后是异地移民安置方面，如果该地区确实不能为失地农民提供基本的生活保障，那么可以扩充农村集体经济组织及失地农民意愿为前提，经政府统一分配，进行异地移民安置。

(四)强化宣传普法工作，提高失地农民维权意识

现阶段，由于农民的法律意识不强，导致他们在土地权益受到侵犯时无法及时采用科学的方式维护合法权益，不仅农民的权益受到了危害，而且也威胁着社会的稳定性。所以，要做好法律宣传工作，提高失地农民维权意识，使他们认识到“法律”是唯一维护自身权益的办法。

另外，政府应为失地农民提供法律援助。失地农民、进城农民工都属于社会弱势群体，这一群体社会地位低下并且经济能力有限。因此，当他们的合法权益在城镇化进程中受到侵犯时，根本没有足够的支付能力寻求法律途径及时维权。宪法中规定“法律面前人人平等”的原则在广大农民身上根本得不到充分体现，这将会导致一些失地农民作出偏激行为，无形之中带给社会巨大的安全隐患。

由此可见，为失地农民提供多渠道的法律援助势在必行，只有这样才能从根本上使农民的土地权益获得切实保护。

四、结论与展望

对于广大农民来说，其拥有的土地和土地蕴涵的潜在收益是农民的根本利益所在。自古以来，土地一直是中国广大农民赖以生存的基本生产原料，这就要求批准征收的每部分农用地都必须遵循“依法、自愿、有偿”的原则。因此，必须做到在法律形式上长期赋予和保证农民土地使用权，使他们有所保障。同时，必须建立健全征地市场机制，做到以市场为导向，及时调控土地流转价格。

由于我国城镇化进程的加快而产生的失地农民的数量仍在持续增加，城镇化与失地农民的关系密切，城镇化的发展必然引起失地农民权益的受损。失地农民权益受损主要表现在征地补偿、就业、社会保障制度等方面得不到稳妥保护。

从放眼长远的角度看，做到切实地维护农民土地权益，可从以下三点着手:其一，是否走可持续发展的道路，这是关键;要做到兼顾好农村土地与城镇化之间的关系。其二，充分尊重农民，切实关心农民的利益。把农民支持度、受益度、满意度作为衡量地方政府工作的标准尺度。其三，进一步健全城镇化过程中失地农民的社会保障体系，完善相关制度，让农民从土地中获得实实在在的效益，同时也能享受到经济发展带来的硕果，从而长期维持我国农村经济发展稳定的大好局面，促进新型城镇化建设更加依法、有效、持续的推进。

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