我国文化产业政府规制研究

韩 平，闫慧婷

(哈尔滨商业大学经济学院，哈尔滨150028)

规制(Regulation)又称政府规制(Government Regulation)，宽泛地讲，是政府对经济行为的干预和控制［1］。从现实的角度看，规制是一种复杂的现象和制度安排，首先，它是一种由特定政府机构行使相应职能的行政过程，并且以各种政治力量达成协议为前提;其次，规制常常是以法律的形式和程序来表现;最后，规制的结果将会对市场交易的特征产生影响，同时也会左右买卖双方契约关系的条件，这就使规制在经济学、法学和政治学领域中受到广泛的关注［2］。综合来说，政府规制是政府或规制机构利用国家强制力对被规制者进行直接或间接的经济、社会控制或干预，从而克服市场失灵，实现社会福利最大化，即实现“公共利益最大化”的目标［3］。政府规制如果按照内容划分，一般可分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制(economics regulation)是指政府运用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、产品的数量和质量、投资、财会等有关行为加以限制，目的是为了防止在自然垄断或信息不对称的领域发生资源配置的浪费，并且要保证资源使用的公平性。社会性规制(Social Regulation)是指政府对提供物品和服务的活动以及物品和服务的质量制定相应的标准，对特定行为通过禁止、限制等手段来保证劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害的发生［4］。随着我国文化产业的发展以及文化体制改革的深入，政府规制也是我们今天研究文化产业问题不可或缺的一个视角。本文基于规制经济学的基本理论分析，探讨我国文化产业规制的相关对策和建议，为我国文化产业成为国民经济的支柱产业提供相关的理论研究。

一、文化产业规制相关理论综述

对于文化产业是否应该进行政府规制还是放松规制，国外学者存在争论。大卫和安迪(David＆Andy，2006)认为，那些要求充分实现个人权利的激进自由主义者与那些要求最大限度增加公共利益的社群主义者之间，对文化产业有关知识产权和文化产业是否应该规制存在争论。Haksoon Yim(2002)认为，在文化全球化成为文化政策的影响因素的背景下，文化产业的政府规制需要文化产业自身的政治因素来为其提供重要的依据，这是由于信息技术的日益进步和文化产品的全球化频繁流动［5］。Stuart Cunningham(2002)认为，可以考虑取消对文化产业的规制，因为文化产业的安全性至少可以通过建立足够有效的规制机制来增强［6］。同时，国外部分学者通过分析文化产业的规制历程，认为国家正在逐步对文化产业放松规制。彼得杜兰(Peter Duelund，2003)认为，文化产业的国家规制正在放松，而代之以一种策略，将文化产业发展为同时促进政治、官僚机构与经济的媒介，这个新策略的合理性在于既能挖掘文化艺术，又能平衡促进经济增长与政治控制性。

目前，国内研究文化产业的政府规制的学者较少，周正兵(2009)在《文化产业导论》一书指出:文化产业的政府规制方式主要是行政方式，这在一定程度上束缚了我国文化产业功能的发挥，他立足产权和内容规制角度提出了文化产业政府规制改革的若干建议。秦珍子(2007)认为，文化产业作为国家“软实力”的一个重要组成部分，在适当放松进入规制的同时要注重加强监督管理规制建设。吴斌、刘小玲(2008)认为，政府规制是市场经济体制下宏观调控理论的重要方面，需要借助政府规制来解决文化产业发展过程中出现的一系列问题。

基于文化产业中不同行业具有自身属性这一原因，我国大部分学者对文化产业的某一分支产业的政府规制进行研究，他们研究文化产业中的分支产业政府规制中存在的问题，并且提出了相关的改革建议。

总之，国外规制研究比较成熟，而中国仍然处于借鉴学习国外经验的初期阶段。在文化产业规制方面，国外经历了由加强规制到放松规制的阶段。与此相比，中国文化产业正处于发展阶段，这就需要在不断完善的规制理论指导下采取正确的规制手段予以解决。

二、我国文化产业政府规制的依据

在市场经济条件下，一般认为政府规制的出现是因为存在市场失灵。政府作为社会公共利益的代表者，一旦出现资源配置效率低下或者存在降低社会公共福利的这种市场失灵的现象，就应该无代价地为改善社会的公正和效率作出有效的反应。与其他许多产业相比，目前全球文化产业在市场配置资源方面效率明显偏低，政府有必要对文化产业实施适当规制。文化产业在不同的角度有不同的定义和特征，从经济学视角归纳文化产业的经济学特征如下:

(一)文化产业具有强外部性

由于文化产业有意识形态这种内在属性，所以具有较为明显的外部性特征。文化产品在被人们消费的过程中，既可以产生正的外部性，也可以产生负的外部性。文化产品的正外部性是指好的文化产品和服务不仅可以在精神和情感方面满足消费者，同时也会给社会和他人带来效用的增加。比如，文化产品和服务传播的优秀民族文化、先进思想和高尚的公民道德等，对社会成员文化素养的提高、高尚道德情操的培养、民族认同感的增强是非常有利的。文化产品的负外部性是指不合理的文化产品和服务会误导消费者，而且也会对整个社会产生负面影响。

外部性对他人的影响并不会反映在市场机制的运行过程中，而是会反映在市场机制的运行过程之外。因此，在现实生活中，具有外部性的产品经常会出现供给不足和供给过度的问题，从而使市场机制不能按帕累托效率有效配置资源，因此需要政府规制外部性问题。

(二)文化产业具有自然垄断性

由于文化资源的稀缺和不可替代性，相互之间又难以形成竞争，使文化资源具有自然垄断性。文化资源的不可分割性，使其经营具有很强的规模经济和范围经济，自然容易造成垄断。文化产业的初期固定成本较高，边际成本低。在文化产品的开发过程中，都需要在初期投入大量的人力、物力和资金。尤其像影视娱乐、动漫游戏这种文化产业，它们都是前期投入成本高和力度大，等作品完成，进入后期的推广和销售阶段，具有边际成本递减的倾向，这就使文化产业具有了规模经济的特性［7］［8］。

在自然垄断领域，市场竞争将会导致资源配置不当或者其他方面的低效率，甚至带来“毁灭性的竞争”，对公众的利益造成一定程度的损害和降低社会的福利水平。因此，需要政府在市场准入方面对具有自然垄断特征的行业进行规制［9］。由于文化产业的自然垄断特性，政府有必要进行经济性规制，通过价格干预(价格规制)，使文化产业的分配格局得到优化，确保市场环境的公平有序，进而使消费者的权益得到维护，提高社会福利的整体水平［10］。

(三)文化产业具有非排他性和非竞争性

公共物品是指一种提供给某个消费者使用但是其他人不必另付代价就可免费同时享用的商品和劳务。一般来说，公共物品具有两个重要特征:“非竞争性”(Non—competing)和“非排他性”(Non—exclusive)。大多数文化产品属于准公共性文化产品，是指在消费上不完全具有非排他性和非竞争性的文化产品。文化产品的非排他性是指任何一个消费者都可以免费享用该物品，这是因为在技术上根本无法排斥其他消费者对它的使用。例如，消费者可以付费进入电影院观看电影，但他无法排除其他消费者付费或者未付费与自己共同使用产品。文化产品的非竞争性是指增加额外一个人消费而不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本的零增加，如消费者可以在网上下载资源而不需要支付任何成本。

公共性文化产品的市场失灵问题主要表现为“搭便车”行为。这是由于一旦公共物品被提供，任何人无论付费与否，都能平等地消费。所以，政府应该强制干预文化产品的供给，并且利用相应的法律规制手段对于文化产品和服务的消费进行制约［11］。

(四)文化产业的信息不对称性

只要存在市场交易的地方，信息不对称问题都会在一定程度上显现出来。信息不对称是指市场交易过程中，一方比另一方拥有更多信息的一种状态，它对市场运行会造成很大影响。在文化产业领域，信息不对称问题普遍存在，这是因为文化市场的专业化水平很高。这样，会使消费者成为对产品有关信息了解最少的一方，他们完全处于信息劣势的不利地位，常常使消费者成为被欺骗的对象。

文化市场的信息不对称性会降低市场效率，导致市场失灵，消费者的合法权益受到威胁，会对文化产业的稳定发展造成严重的影响。这就为政府解决信息不对称问题，实行规制以校正市场失灵提供理论基础。所以，政府应当以法律、法规、行政命令的形式对信息传递加以规范，确保信息传递的准确性，降低市场风险，打击不良产品冲击市场，保障消费者的文化权益。

三、我国文化产业政府规制现状分析

目前，我国对文化产业的政府规制主要是在经济和政治上的规制。合理有效的政府规制可以优化资源配置，提高企业生产效率，保障文化产业的正常运行和健康发展，提高社会的整体效益和文化福利水平;而无效和不当的规制不但会阻碍文化产业的繁荣发展，还会因为产业的关联效应过大而使本国的经济增长速度变得缓慢。我国文化产业的发展仍然处于初期阶段，属于国际竞争力较弱的产业。文化产业的政府规制还存在一些需要深入研究和认真解决的重大问题。

(一)文化产业政府规制体制不合理

1.规制机构缺乏独立性、权威性和稳定性

我国文化产业规制机构大部分是由政府的上级行政部门根据规章政策直接设立，这就直接导致政府规制机构出现多重身份——政府规制政策法规的制定者和执行者。这样设置的规制机构难免存在以下劣势:没有法律作为权利后盾;其权限受到上级行政部门的权力制约;在规制实施过程中常常受到其他政府部门干预。

2.政企不分，导致规制不公

我国相关规制机构不是由立法直接产生的，其权力也不是由宪法等法律产生的，我国文化产业政府规制机构存在交叉性，容易被政治集团、商业集团所俘获。这些文化产业规制机构包括两类:一是政府部门中的规制机构，二是企业中的规制机构。这就容易造成我国文化产业规制的政企不分、政事不分、事企不分等问题。我国还有一部分文化产业规制机构就是文化企业的管理部门，一些文化产业上市公司的大部分内部董事和国有文化集团的高层管理人员是由政府部门直接任命的。这就导致规制机构和企业出现双重身份的重合，二者既是规制主体，又是被规制者。在这样的规制机构与体制下，规制机构所在的企业很有可能是最大的规制利益所得者，因此，无论是否存在规制利益的倾斜，产业内其他企业都会认为规制不合理，这样就会失去规制信服力。

3.规制过程中易于出现多头管理，越位和缺位管理

由于我国文化产业的规制机构不具有专门性和唯一性，文化产业缺乏统一协调的规制机构，被多部门共同规制，政出多门，规制权利分散不集中，部门之间又没有规范有效的规制政策和沟通协调机制，甚至相互矛盾，最后导致职权不明和彼此之间争权夺利，并为设租、寻租活动提供了更多的机会。

(二)文化产业政府规制手段欠佳

目前，我国多采用经济性规制手段为主的规制政策，在文化产业发展方面，设立进入规制及价格(干预)规制。随着国家对文化产业关注度和扶持力度的增加，社会性规制手段使用范围才逐渐扩大。与发达国家相反，我国在进行文化产业规制时采用法律规制与激励性规制手段较少，而大部分采用行政规制手段。

1.重经济性规制，轻社会性规制

虽然没有法律法规明确地规定进入规制的标准，但政府对某些产业的进入规制过于严格，这不仅限制了竞争，限制了某些产业的加快发展，同时也为垄断权力的滥用提供了物质基础。在社会规制方面，相比经济性规制而言，我国的制度建设要更加完善，立法体系也更健全。在经济迅速发展的今天，一些人认为暂时可以牺牲社会公平，追求效率，因此，对社会性规制有所放松［12］。其实在经济发展的过程中，更要注重社会的公平，二者需要互相补充，和谐发展。

2.规制壁垒高

产业进入规制过于严格，限制了产业竞争和产业的加快发展，使经营不良的企业退出市场缓慢，从而阻碍了市场充分发挥资源配置机制的功能，也就必然造成行业内现有企业的低效率。

3.价格规制随意性大

价格规制是经济性规制的重点。由于缺乏科学合理的成本预测及复核方法，我国的政府规制机构以被规制企业上报的成本和相关部门提出的调价方案为依据，对自然垄断行业的价格直接指定和批准。物价部门作为规制价格的机构，却不参与监控市场的进入、需求管理以及成本运作，与被规制企业之间有严重的信息不对称问题，导致定价随意性大，使定价结果缺乏科学合理性［13］。

(三)文化产业政府规制法制建设不完善

我国文化产业规制立法不足，大量的规制法律迟迟没有出台。改革开放以来，我国先后出台和修订了几部重要的法律法规，如《著作权法》、《专利法》、《广告法》等，促进了文化产业的法制建设。但总体而言，我国的文化立法还处于初级阶段，体系不够完备，立法层次较低，立法内容滞后，形式不够规范，和当前繁荣发展的文化产业很不相称，更不能满足社会发展进步的需要［14］。即使已经有各种条例但是仍然需要法律，这是因为行政管理机关制定的条例和规定的权威性不能与法律相比，不容易真正落实，在执行时有很大的随意性。相关法律法规建设的不完善将会降低政府规制规范化和制度化程度，比如，有些规定和条例经常更改，有些规定条例又互相矛盾，使规制政策的实施不会得到相应的效果，规制政策缺乏稳定性和权威性［15］。

(四)文化产业政府规制成本高，效率低

就现阶段而言，我国文化产业政府规制政策制定和实施的过程中，到处可见高成本和低效率的现象，文化资源的配置没有达到帕累托最优的状态，从而造成社会资源很大程度的浪费。

1.规制费用上升过快，浪费严重

由于在文化产业政府规制过程中，其规制范围越来越广，使各种行政支出和规制费用快速上升。而社会转型期间并存的不规范性规制，不仅因规制手续繁琐加重企业负担，而且寻租、设租现象严重，造成社会资源的巨大浪费。

2.规制缺乏内在的激励和竞争机制

由于文化产业规制工作具有垄断性，而且任务具有复杂性，使承担制约任务和执行管理预算职能的部门和人员无法了解其真正的成本，进而不能对其运行效率进行准确地评估;同时也会使规制部门和人员缺乏内在的动力和外在的压力，进而提高规制效率。

四、完善我国文化产业政府规制的对策建议

(一)合理地设置规制机构

科学合理地设置规制机构是促进文化产业发展的基础。规制成功与否的关键所在就是要使规制机构保持中立性，避免过度规制，使规制效率提高。

1.设立相对独立的文化产业政府规制机构

目前，我国文化产业的规制机构大都处于政府或企业之中，由于深受政府的过分干预或者商业利益的诱惑，无法客观、独立地实施和监督法律法规，滋长了文化企业和政府的寻租行为。所以，我国需要设立独立、专门的规制机构。独立性是指规制机构可以保持与政府的行政管理部门和企业的业务联系，但是必须保持权力的独立。对处于政府中的规制机构，要利用法律赋予的权力，摆脱政府控制，尤其是从地方政府中分离出来，以便降低文化产业规制的行政壁垒。另外，使规制机构独立于各种企业利益集团之处，切断他们之间的利益关系，从财政上保证规制机构有充足的规制经费，降低规制俘获的可能性。

2.合理划分文化产业政府规制权力

把宏观调控与微观规制职能分开，对于规制职能进行科学合理地配置。设立相对独立的综合性文化产业政府规制机构，主要由政府部门专业人士组成，使规制权力尽可能地集中，实行统一执法，解决规制机构重叠、权力分散、多头管理等问题，做到职责明确和责任到位，防止规制机构的自我膨胀。

(二)放松经济性规制，强化社会性规制

规制与放松规制始终是一个博弈的动态过程，在具体实施过程中要对两者的利弊进行权衡。关键在于应当建立一种既有效又合理的规制机制，而不是否定规制［16］。考虑到文化产业的意识形态属性及其具有外部性和公共物品的特点，我国文化产业被当作事业单位一直由政府管理，效率很低，严重阻碍了文化产业的发展。应该构建适度的规制模式，松紧结合，从而既促进文化产业发展，又维护社会公共利益，公平和效率兼顾，提高社会的福利水平。

1.放松经济性规制，引入激励手段

我国的经济性规制虽然比改革开放前有所放松，但是相比发达国家仍比较严格;文化产业对外开放的领域不多，与 WTO自由贸易规则产生冲突，所以应该适当发挥市场主体在文化产业资源配置中的有效作用，放松经济性规制。但由于文化产业的特殊性，单一的市场或政府规制都存在失灵的问题，无法保障提供兼顾效率与公平的文化产品和服务，所以我们要实行市场和政府共同调控文化产业的规制模式。

对文化产业中的自然垄断行业，要逐步引入竞争机制;对于那些政府需要在一定程度上进行管理但又不必审批的事项，就要转变政府的管理方式，比如，降为核准或备案，并尽量发挥政府的监督、引导功能。单独依靠放松进入规制，引进竞争机制，由于规制者与被规制者之间存在信息不对称的情况，会使规制效率降低，可以引入文化产业的激励性规制。比如，文化产业规制可以采取社会契约制度，规制机构与文化企业以合同的形式确立文化产品和服务的价格及成本等指标，然后规制机构根据被规制文化企业对合同的执行程度进行相应的奖惩办法。同时，政府在进行规制的过程中应当遵循市场经济的发展规律，在存在严重自然垄断和信息不对称的行业和环节重构经济性规制(准入规制和价格规制)，根据不同业务领域的特点实施分类规制，探索和总结新的规制经验，不断优化规制政策。其目的是使政府规制和市场调节处于一个最优组合的状态，从而既克服市场失灵又克服规制失灵，使不同市场主体的利益关系趋于平衡。

2.强化和完善文化产业的社会性规制

由于文化产业的特殊性，对文化产业的社会性规制，在完善相关立法的同时要鼓励多主体参与监督，积极调动社会各方面力量形成完整监督体系。除了政府部门监督以外，要鼓励文化产业的行业自律协会、企业内部以及消费者监督，争取形成以行业的自我规制约束为主要手段的多主体监督体制。同时，文化产业一直被认为是典型的低碳产业、绿色产业，具备环境污染少、资源消耗低的优势，所以多关注文化产品内容的质量问题，忽视对文化产业的环境规制。然而，文化产业也存在“高碳”与“低碳”之分，文化产业的生产环节也存在资源过度消耗、污染和破坏生态环境等问题。政府必须对文化产业进行环境规制，促进文化产业经济效益与社会效益相互协调。

(三)健全文化产业政府规制的法律体系

独立有效的社会性规制等都是以法律为准绳的，因此，建立健全我国文化产业的政府规制体系必须按照先立法后改革的原则，进而完善我国文化产业规制法律体系。

从西方发达国家文化产业内容规制的法律体系以及我国文化体制改革的目标和趋势来看，构建完善内容规制的法律体系无疑是最为重要的目标，即建立以《新闻法》、《出版法》、《广播电视法》等专门法律为核心，以《电影管理条例》、《广播电视管理条例》、《出版管理条例》等行政法规为支撑，以部门行政规章以及地方行政法规和规章为补充的法律法规体系。同时，规制立法要切实贯彻民主原则，增强透明度，广泛征求社会各界意见，尤其要强化利益相关者的立法参与，平衡各方利益关系，克服行业保护倾向和地方保护主义。

我国作为一个文化大国，不同民族与地域之间的文化差异比较大，所以文化产业发展的地域特征较为明显。如果仅仅依靠法律规制手段，则无法解决文化产业地区性特殊问题，要想建立完整的文化产业政府规制体系，文化产业的政府规制要以法律规制手段为主，同时配以必要的行政规制。但是，我国地方性法规不具备统一的标准，容易形成区域文化产业融合发展的行政区域壁垒，因此，设立地方性法规时需要保证与国家立法的相容性，才能为地区性文化产业提供行政规制依据;不同文化产业的地方法规要在遵循国家立法基础上，设立统一的规制标准和规制力度，避免造成文化产业发展的地方行政壁垒。

(四)文化产业政府规制中引入成本-收益分析

施蒂格勒指出，判断规制有效性与否是进行成本收益的比较。规制是需要成本的，一般来说，规制成本包括直接成本和间接成本。规制的直接成本是指规制过程中发生的组织成本，间接成本则可以理解为规制实施后对价格和资源配置造成的影响等效率损失。规制的成本-效益分析就是将规制所造成的成本及其所带来的效益结合起来进行分析比较。总之，规制的成本-效益分析为规制机构的规制政策实施提供了理论基础，对于判断是否应该以及怎样实行规制具有重要意义。

文化产业政府规制涉及社会利益和福利的很多方面，不能直观地确定其综合性社会效益，因此，重要的文化产业规制政策出台之文化产业政府规制涉及社会利益和福利的很多方面，不能直观地确定其综合性之前，都应当进行成本-收益分析。我国应尽快构建合适的政府规制成本-收益指标体系和绩效评估体系来指导文化产业规制政策的实施，切实将成本-收益分析纳入规制政策制定过程当中，对即将实施的规制政策带来的或可能带来的正面效应和负面影响进行准确系统地评估，并作为科学依据来制定和调整规制政策，从而逐步降低规制成本，提高监管效益［17］。

［1］马云泽.规制经济学［M］.北京:经济管理出版社，2008.

［2］李郁芳.体制转轨时期的政府微观规制行为［M］.北京:经济科学出版社，2003.

［3］植草益.微观规制经济学［M］.北京:中国发展出版社，1992.

［4］Haksoon Yim:Cultural Identity and Cultural Policy In South Korea［J］.International Journal Of Cultural Policy，2002，(8):37-48.

［5］Stuart Cunningham:From Cultural to Creative Industries:Theory，Industry，and Policy Implications［J］.Media International Australia Incorporating Culture and Policy:Quarterly Journal of Media Research and Resources，2006:54-65.

［6］朱 苗，等.政府监管文化产业的策略研究—基于监督博弈分析［J］.科学与管理，2010，(4):65-69.

［7］顾 江.文化产业经济学［M］.南京:南京大学出版社，2007:312-313.

［8］曲振涛，杨凯钧.规制经济学［M］.上海:上海复旦大学，2006.

［9］张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析［J］.图书与情报，2012，(4):46.

［10］王 平.中国文化产业的政府规制研究［J］.现代商业，2012，(5):44-45.

［11］肖兴志.自然垄断产业规制改革模式研究［M］.大连:东北财经大学出版社，2003.

［12］黄建军.论转轨时期中国政府规制体质改革及政策选择［J］.商业研究，2006，(3):130-133.

［13］张庆盈.关于我国文化产业立法建设的几点思考［J］. 社会科学辑刊，2008，(5):93-95.

［14］张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析［J］.图书与情报，2012，(4):46.

［15］杨蕙馨.企业的进入、退出与产业组织政策［M］.上海:上海三联书店，2000.

［16］张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析［J］.图书与情报，2012，(4):46.