城市生活垃圾问题与治理——以哈尔滨市为例

宣琳琳，马丹阳

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

城市生活垃圾问题与治理
——以哈尔滨市为例

宣琳琳，马丹阳

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

我国城市化进程不断加快，人口和经济活动向城市的快速集中，一方面推动了城市经济社会发展，另一方面其引发的问题考验着现有的城市功能和管理体制。城市生活垃圾管理的研究，对于提升政府管理水平，转变政府的管理理念，构建地方城市政府、公众和企业的和谐环境具有一定作用。以哈尔滨城市生活垃圾管理发展中存在的问题为例，对城市生活垃圾管理的现状和原因等进行了系统的研究分析,提出城市垃圾管理立法导向，建立管理新体制以及多元化城市垃圾项目投资体制。

公共管理；生活垃圾；哈尔滨市

改革开放后，随着中国市场化的全面展开和国际合作的深入扩展，城市的经济发展水平和影响力日益提升。同时，中国城市化进程不断加快，城市化水平已从1978年的17.92%增长到2011年的51.27%，并预计在2020年达到60%左右。人口和经济活动向城市的快速集中，一方面推动了城市经济社会发展，另一方面所引发的问题考验着现有城市功能和管理体制。城市生活垃圾问题引发的诸多城市环境问题冲击着城市现有的管理体制，并对城市管理模式和城市利益主体的制度安排提出了新的要求。

城市生活垃圾(MSW, Munieipal Solid Waste)，是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物，包括居民生活垃圾、商业垃圾、集贸市场垃圾、街道垃圾、公共场所垃圾、机关企事业办公垃圾。随着城市经济的快速发展及居民生活水平的不断提高，生活垃圾产生量也在迅速增加。城市生活垃圾管理不仅仅是减量化、资源化和无害化系统管理，而管理得是否有成效，还需要政府、企业和公众共同来完成。本文以哈尔滨市的生活垃圾治理为例，在政府职能转变、循环经济和可持续发展背景下，探讨城市政府管理体制转型和政府角色转换，为我国新型城市管理模式构建提供理论支持和政策建议。

一、城市生活垃圾现状及管理措施

中国城市生活垃圾管理习惯称作“环境卫生管理”。1979年以前，管理工作由卫生部门管理，当时主要职责就是保证城市的清洁和卫生，主要负责道路清扫、生活垃圾的搜集和运输、粪便的清掏和运输。改革开放以来，随着国民经济和城市发展建设，环境卫生管理工作不再局限于清洁卫生，从1979年起归口到城建部门管理。行业队伍在不断扩大，城市生活垃圾清扫的服务范围、清运能力和处理能力已不断增长。

(一)哈尔滨市生活垃圾现状

哈尔滨市城市化水平从1978年的27.8%上升至2010年的47.6%，其中从2000年开始，城市化年平均为1%，哈尔滨总人口2010年为992.02万人，城市人口数量占总人口比重为47.6%。城市化进程的加快，垃圾产量呈爆炸式增长，市区清扫垃圾总量2009年已达141万吨(见表1)。

表1 哈尔滨市生活垃圾基础设施一览表

哈尔滨市区2000-2010年期间，政府每年投入环卫机械车辆不断增加，到2010年环卫车辆已达843辆。近十年来主城区清扫生活垃圾的工作量和清扫面积没有明显变化。垃圾容器和垃圾站数量也没有明显增多，仍停留在2000年的设备水平和数量。

1.哈尔滨生活垃圾产出量和成分

(1)生活垃圾产出量。平均日产生活垃圾3 300吨左右，其中，道里、道外、南岗、香坊和平房五个主城区日产生活垃圾近3 000吨，松北、呼兰和阿城区日产300吨左右。*本节所引用的数据均来自2009年12月哈尔滨市市容环境卫生管理办公室编制的哈尔滨市环境卫生专项规划数据。1978年哈尔滨人口为783.95万人，其中有217.68万人居住在城市里。随着市场经济不断深入，城市人口开始迅速增加，到2000年城市人口达到348.12万。从统计数据上分析，2000年的哈尔滨城镇垃圾产量就已达到154.5万吨。2000年至2010年的哈尔滨城市人口比重从37%增加到47.6%，垃圾产量统计数据停留在141万吨(见表2)。

表2 哈尔滨城镇人口与城市垃圾产量关系

表3 2008年哈尔滨城市生活垃圾成分构成一览表 单位：%

(2)生活垃圾成分。从哈尔滨市区生活垃圾组成可以看出，有机易腐物是哈尔滨市生活垃圾主要组成成分，占生活垃圾总重量的76.45%，其次依次为纸张、塑料、玻璃、布类、五金和木材。

2.城市生活垃圾处理基本过程

(1)哈尔滨市垃圾收集方式。哈尔滨市垃圾收集目前主要采用混合收集-袋袋投放方式，基本情况如下：

垃圾桶、垃圾箱和地面垃圾站。主要用于平房居民的生活垃圾收集，居民将生活垃圾倒入该类收集设施，由环卫部门负责清运。这种垃圾收集方式对垃圾不进行分类，也没有专人管理，尽管垃圾车每天至少收集一次，但由于居民可随时向内倾倒垃圾，影响周围环境，同时垃圾桶、垃圾箱的损坏也非常严重。

垃圾道、手推车或者脚踏三轮车和清洁站。这种收集模式主要是对楼房居民的生活垃圾收集方式。居民将垃圾混合放在每个楼层的垃圾道，由保洁员清除垃圾道中的垃圾，用手推车或者脚踏三轮车将垃圾运至清洁站。垃圾清洁站通常是密闭性装置，设置在垃圾清洁站的集装箱在装满之后被运输到垃圾转运站或者填埋场。由于没有压缩装置，集装箱装载量亏载严重。

垃圾袋、垃圾桶和垃圾收集站。袋装化垃圾收集是从1997年以后出现的垃圾收集方式。垃圾袋通常由居民自己准备，无统一规格。大多数居民使用旧的购物塑料袋盛放垃圾。居民将垃圾带集中投放在居住区周围的垃圾收集桶内，由保洁员将其进行集中，并由环卫部门的垃圾清运车辆进行清运。

垃圾清运车主要有三种，即用于运输垃圾站集装箱的车辆、密闭式普通垃圾运输车辆和后压缩垃圾运输车辆。其中，一些后压缩密闭垃圾运输车辆无液体收集装置，在夏季进行收集时常常流出液体造成生活街区的污染。

(2)哈尔滨市区生活垃圾现状基本按照就近原则送往垃圾场进行填埋或者焚烧。现有二座生活垃圾卫生填埋场，处理规模为1 219吨/日；二座生活垃圾焚烧场，处理规模为420吨/日；六座生活垃圾建议填埋场，处理规模为1 690吨/日。简易填埋场站占垃圾重量比例的50.8%。哈尔滨市现有生活垃圾无害化处理场五座，其中四座位于主城区，全部由企业投资建设并运行管理，主要承担主城区生活垃圾无害化处理，他们分别为西南部生活垃圾处理场、向阳生活垃圾处理场、生活垃圾焚烧发电厂和双琦生活垃圾焚烧发电厂，四座垃圾场设计每日无害化处理量为2 900吨。2012年，松北区和呼兰区生活垃圾采取本区域定点简易填埋方式处理。2010年和2011年，哈尔滨市市辖区生活垃圾无害化处理率分别为75.09%和79.72%。目前，哈尔滨市双琦生活垃圾焚烧发电厂正在实施一期改建和二期扩建项目，松北和呼兰区域性的松北呼兰废弃物处理项目合作框架协议已经签订。两个项目建成后，哈尔滨市生活垃圾无害化处理率将达到90%以上。

但同时也存在诸多问题，如垃圾无害化处理率低。哈尔滨市区平均每天大约有3 300吨生活垃圾需要处理，但目前生活垃圾处理能力仅为1 700吨/日，这意味着每天有1 600吨生活垃圾不得不采用落后的简单堆埋方式处理，造成严重的二次污染；城市发展快速，垃圾处理成为制肘问题；垃圾中转设施落后；转运设备以非压缩为主，成本高，工作效率低。

(二)哈尔滨城市生活垃圾管理现状

在计划经济体制下，哈尔滨城市生活垃圾处理一直是一种社会福利事业。近年来，哈尔滨市相关城市垃圾问题法规陆续出台，但其管理体系仍然是传统计划模式。

1.管理组织机构设置

哈尔滨市城市管理局是哈尔滨市政府管理城市环境、卫生的职能机构。市环境卫生管理办公室主要职能包括：对全市市容环境卫生工作进行监督、检查、协调和指导，负责全市生活垃圾处理场的管理。各区城管局负责辖区内的街路清扫、垃圾清运、粪便清掏和公厕管理等环境卫生作业和管理工作。

地方环境保护局的工作主要是:统计每年有关固体废物产生与处理处置情况的指标；对垃圾处理方案进行环境影响评价；负责城市垃圾污染控制管理；参与重大建设项目的审批。省建设管理部门和市环卫管理部门负责当地城市环卫工作，如垃圾的清扫、收集、运输、贮存和处理；垃圾的回收利用与处置；市容监察技术培训；城市垃圾处理计划与项目申请。

2.管理基本法规体系

哈尔滨市城市生活垃圾管理法律体系由法律、行政法规级部门规章、地方性法规、政府规章及规范性文件组成。

表3 哈尔滨市城市生活垃圾管理相关法法律文件

从表3我们可以看出，哈尔滨市生活垃圾管理条例从1993制订，2004年第一次修订，和国家有关法规制订时间相比，哈尔滨城市生活垃圾管理条例相对于城市化的快速发展，在政府规章内容、形式以及时间上都相对滞后。2009年之后，政府规章及其规范性文件细则有所改进。

总体而言，无论是全国性法规，还是地方性法规，对城市生活垃圾的分类收集都作出了原则性的规定，但这些规定缺乏可操作性，仍然没有对政府、企业和个人在城市生活垃圾分类中应负的责任和义务进行明确规定，更没有制定有关违反垃圾分类行为的惩罚标准。这些过于原则性的规定不利于垃圾分类义务人履行分类义务，对违反垃圾分类的违法行为无法给予有效的法律制裁。在实际生活中因为缺乏可操作性的垃圾分类立法及配套措施，使得垃圾分类对于城市居民来说，纯属于“自愿”行为，严重制约了垃圾分类工作的开展和实施。

二、城市生活垃圾管理问题及其成因

(一)管理问题

现行生活垃圾管理体制的弊端主要表现在管理主体、管理结构、管理法规和政府职能四个方面：

1.垃圾管理主体不清，垃圾管理部门职能分散

现阶段城市垃圾管理的主体主要是政府。我国经历了长时间的计划经济体制时代，垃圾管理与处理工作主要集中于政府，随着经济发展，原有体制已不适应现阶段社会发展需要，政府主导的垃圾产业效益低下。市场化改革已经建立了市场条件下的垃圾管理与处理产业，即由企业承包垃圾处理工作，而政府只需负责规则制定与监督。城市政府的环境卫生办公室负责城市生活垃圾规划、政策制定和管理细则的制定；城市管理局下设执法局负责监督垃圾场的运营；城市环保局负责垃圾处理场的环境评价；市财政局根据相关合同每年对垃圾处理场企业进行财政补贴。在生活垃圾管理中，责、权、利三者关系处于分裂状态，政府对于企业和个人的责任没有详细规范。 表现为多头管理，各自为阵，职责不清。这是因为各个利益主体之间的关系在市场经济的大背景下，行政手段与道德意识的联结表现为隐性的经济关系。每个利益主体都潜在地追求利益最大化，因而形成了多头管理、职责不清的局面。

2.垃圾管理部门规章欠缺

首先，在现实中，管理部门大多采取了具体问题具体处理的方式，而没有特定的相关法律作为依据。其次，缺乏权威性和前瞻性。大多数规章制度以文件的形式下达，未能纳入法制的轨道，权威性未得到保障。而市场经济快速的发展要求更多相适应的配套法律法规的出台。这种城市垃圾管理存在着严重的滞后性，原有政府规章修订已不能适应城市发展需要。

3.管理体制老化

主要表现在“政企不分”，政府机构既负责管理，又负责服务。哈尔滨城市管理局负责全市生活垃圾管理细则制定，生活垃圾的收集由各个区的职能部门来负责，财政负责专门资金。其结果是有效的实施生活垃圾管理和生活垃圾服务都在体制内进行。现行的生活垃圾管理体制很大程度上仍然是计划经济的延续，这种垃圾管理体制对于垃圾有效管理和推动各种垃圾无害化、资源化处理方法在应用方面的机构能力造成了很大障碍，垃圾处理者无经济利益驱动，除了行政命令或者政府大量补贴外，无法激励国内外企业积极参与垃圾的无害化资源化处理。

(二)问题产生的原因

1.垃圾管理的规章制度欠缺

在垃圾源管理方面我国已建立了相应的法律、法规及管理制度，如我国的《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》，对防治城市垃圾污染环境作出了全面规定,是加强我国城市垃圾管理的基础。国务院也颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，建设部和国家环保局还颁布过一些有关的规定、标准和规程。哈尔滨市还制定并颁布了地方性的环境卫生管理条例,作为城市环境卫生管理的法规基础和依据。但是,由于缺少相应的“子法”及实施细则,给依法管理带来了困难，现行的法律也存在很多问题。

大部分城市现有的管理制度，导致垃圾管理上的部门分割、地区分割和城乡分割，不利于垃圾资源的综合治理、优化配置和可持续利用。而国外发达国家均在垃圾处理回收等方面制订了完善的法律法规，如日本的《再生资源利用促进法》(1991年10月)、《资源回收再生法》(1994年4月1日)、《产品包装分类回收法》(l995年6月)、《家电循环利用法》(2001年4月)，这些法律法规均在源头上减少了垃圾的排放。而由于我国的法律法规远未达到垃圾资源有效循环利用的地步，城市垃圾管理政府规章内容不能体现分类垃圾，垃圾管理形势依然严峻。

2.管理制度不统一

我国主管城市垃圾清运处置的归口部门是建设部，哈尔滨市的城市垃圾清运由市政府领导下的城建环卫部门主管，如垃圾的收集、清运、处置。垃圾清运处置过程的管理、监督、运行基本是由一家完成。城市环境卫生则实行“条块结合、以块为主”的市、区、街道三级管理体制，主要费用由政府负担，形成了政府给多少钱办多少事的局面。一旦发生问题时，责任又要由政府承担，使政府处于两难境地。同时，由于城市垃圾收集、清运和处置的任务重、压力大，目前环卫部门对垃圾的管理仅是被动清运、处置，对城市垃圾的削减、回收和再利用问题没有通盘考虑。主要表现在：垃圾管理一直被作为社会公共事业由政府一家包揽,环卫部门既是监督机构，又是管理部门和执行单位,政企合一。这种体制不能形成有效的监督和竞争机制，制约着垃圾管理的发展，市容环境卫生管理队伍庞杂，多层次而不集中，有问题互相扯皮，未能把人力、财力用到关键地方，不利于城市生活垃圾的管理。

3.投入不足

投资渠道单一，财政不堪重负，导致污水与垃圾处理投入严重不足。在相当长一段时期内，由于城市污水与垃圾处理一直被视为公益事业，基本采取免费服务政策，其经费主要来源于国家和地方的财政拨款。由于城市化进程的加快和人民生活质量的提高，需要越来越多的资金投入。但是由于财政支出的限制，政府无力维持垃圾处理产业所需的政府补贴。哈尔滨市每年需支付特许经营垃圾场运行补贴费合计为4 700余万元，年平均征收生活垃圾处理收费额却在3 100万元，每年运营补贴费资金缺口1 600万元。向阳生活垃圾处理场停产四年时间，生活垃圾处理费征费不足问题没有显现出来。但2009年向阳生活垃圾处理场恢复运营以来，生活垃圾处理费入不敷出的问题逐步凸显。目前已经超过5个月没有支付垃圾场垃圾处理补贴费，欠款额已达近1 900万元，影响了生活垃圾处理场正常运行。其结果使这些产业的供给与需求存在很大的缺口，垃圾处理产业大大滞后于城市发展的需要。

4.公众参与和监督缺乏

尽管我国对垃圾管理在某些方面的利害相关者有了一定程度的参与与处理，如社会上出现的“环保协会”等环保类组织，但在更广泛的层次，垃圾管理在我国仍然被认为是专家和政府的职责，其参与仍然十分不足，特别是弱势群体。如果不能建立利害相关者真正参与机制，特别是保证弱势群体的参与，就不能保证垃圾管理真正满足用户的需求。垃圾处理收费制度确立后，人们对于收取的处置费是如何定价的并不了解，目前正在实施的价格听证会制度也仅仅是作为结果的出口，而不是参与在价格形成过程中，公众依然迷茫。

由于缺乏足够的参与，直接造成了垃圾管理与处理过程的公开和透明度不足。利害相关者不能及时了解垃圾管理的有关信息和程序，不能够参与垃圾管理过程与资源再利用以及相应的利润分配过程；既使参与了过程，也缺乏必要的监督权力和手段，从而影响了最终的公正性和效率。

三、城市生活垃圾治理对策

欧美发达国家在城市垃圾处理问题上的成功经验就是城市垃圾的综合管理和综合处理思想的形成和实施，体现在政策体系和管理上最直接的表现就是分类收集和垃圾排放收费制度的普遍实行，致力于从源头减少排放量、资源循环利用和卫生填埋处理。

(一)加强城市垃圾管理的立法导向和政策措施

立法导向应从“末端治理”向“源头治理”转变。“源头治理”是垃圾减量化的基本原则。我国现行的生活垃圾管理的相应法律体系，包括城市生活垃圾管理的地方性法规、政府规章和规范性文件的基本内容，都很少体现垃圾源头治理的理念。现行法律规范文件中，缺少针对北方地区冬长夏短的垃圾特点，即生活垃圾产生—收集—处理有地域特点。需要根据哈尔滨市城市化、人口以及生活垃圾总量数据，制定政府规章及其规范性文件，在“污染者付费“的原则下，制定相应的政府规章。现执行的相关内容多为管理办法，既没有规定公民和商品生产厂家的义务，也没有相应的激励和惩罚机制，城市生活垃圾只能是末端治理，在源头减量上没有根本的改善。同时城市垃圾监管也处于法律空白，居民的垃圾分类只能是一种自觉行为。

为了实现垃圾的资源化，减少城市垃圾总量，保护城市环境和可持续发展大局，考虑到以家庭为单位进行垃圾分类是关键的步骤，所以应运用经济杠杆、政策措施手段来进行管理。在垃圾管理方面，经济手段包括资金支持，如给予低息贷款、鼓励再回首利用方面的投资等。税收和工资体系政策上的支持，如对环卫工作者给予鼓励，增加垃圾税收，确保税收收入用于垃圾处理和回收、循环利用体系的开发和研究。适当提高可回收垃圾的价格，并公布于众，以鼓励居民自觉地进行垃圾分类回收，提高其积极性。将生活垃圾处理设施作为基础设施建设的重点，资助有关技术方面的研究，建立专项研究基金。

(二)建立城市垃圾管理新体制

垃圾管理一直被认为是社会公益事业，由政府一家包揽,环卫部门既是监督机构,又是管理部门和执行单位,政企合一。这种体制不能形成有效的监督和竞争机制，制约着垃圾管理的发展。城市垃圾管理新体制，就应当构建以政府为主导作用，公民、企业以及其他社会团体多元的管理模式。

1.推进垃圾分类

促进生活垃圾减量化的重要措施就是对城市生活垃圾进行分类收集，并设置分类收集容器和回收设施。为了实现减量目标，需要制定一系列管理制度，包括生活垃圾计量收费制度、塑料玻璃瓶抵押金制度、包装容器重复使用制度等。鼓励消费者选择可重复利用的包装商品，用鼓励和现金方式减少包装数量。

2.加快城市环卫部门管理体制改革

环卫体制改革，能够将政策制定、企业活动和执法监督等不同职能进行剥离，将垃圾分类收集和废旧物资回收相结合，逐步实现垃圾分类收集和回收利用的企业化运作。成立城市垃圾经营公司，鼓励私人企业参与竞争。企业化经营使分类收集、分别运输和加工利用形成配套的产业链，有助于减少各个环节的脱节，提高经营效率。

3.鼓励公众参与垃圾管理监督

在政府能力不足的情况下，要想保证弱势群体的利益和社会公共利益的实现，只有安想所有利益相关者进行充分广泛的参与。人民政府要根据当地的生活垃圾特性、处理方式和管理水平，科学制定生活垃圾分类办法，明确工作目标、实施步骤和政策措施，动员社区及家庭积极参与，逐步推行垃圾分类。

政府要鼓励公民积极参与生活垃圾管理活动，努力增强他们的参与意识，提高他们参与的能力。政府有责任为广泛的参与搭建一个制度平台，提供充分透明的信息，每一个利益相关的公民都能在这个平台上获得信息，表达意见，参与决策。政府应鼓励相关社会团体对城市生活品垃圾管理全过程进行社会监督管理，并把相关企业在网络上进行公示，运用公共平台普及相关技术知识，让民众和新闻媒介发挥作用，将生活垃圾管理处于全社会的监督下。

(三)建立多元化城市垃圾项目投资机制

投资总量不足是城市生活垃圾管理面临的一个主要问题。城市生活垃圾设施严重滞后和生活垃圾处理企业运转资金不足的原因都是由于建设资金短缺。解决城市的投融资机制问题，不仅仅要政府在财政支出上保持倾斜，还要利用其他投资主体和商业化融资手段尽快融入生活垃圾管理领域。

1.城市环境基础设施建设与运营市场化是提高投资效率的基本制度保障，并兼具重要的融资功能

市场化方式克服了政府建设、政府运营的制度缺陷，吸引了民间企业参与，引入了市场竞争机制，融通了社会资本，提高了城市生活垃圾基础设施建设与运营管理效率。

2.鼓励社会资金参与生活垃圾处理设施建设和运营

城市垃圾处理领域市场化需要进一步深化。垃圾处理设施运营和垃圾清运的事业单位要全面实行企业化改制。改制后的企业可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。在企业化改制中，必须将事业单位改制成具有现代企业制度的企业，否则政府财政支出和政府监管不会得到根本改善。对已有设施和政府新建设施，以管理合同方式，交给改制后的国有企业或者民营企业，实行商业化运营，再以TOT方式盘活资金。

[1]孟繁柱，金志英，王英森.环境保护科学[J].我国垃圾产量预测，2003，(12)：21-24.

[2]肖 玲.干旱区资源与环境[J].中国城市生活垃圾管理模式探讨，2003,(5):65-69.

[3]王建明.我国城市生活垃圾管制政策的实践回顾[J].城市问题，2008,(8):68-74.

[4]彭绪亚.可持续的城市生活垃圾管理模式及其建设[J].中国人口资源与环境,2002,(5):146-148.

[责任编辑：邹学慧]

MswandGovernanceIssues——A Case of Harbin

XUAN Lin-lin,MA Dan-yang

(Harbin University of Commerce,Finance and Public Management School, Harbin 150028,China)

At present, with the continuous growing?urbanization in China, there have been a high level of accumulation of people and their economic activities in urban areas, pushing forward socio-ecnomic development and yet testing the current functions and management systems of the cities with the relevant problems.The research on urban waste management is of reference on upgrading the management level of local governments, transforming the management concepts of governments and constructing a harmonious environment for local governments, the general public and enterprises. This article makes studies on the problems occurred while the City of Harbin deals with its urban domestic waste management and makes systematic researches on the current situation as well as the causes of the urban domestic waste management in Harbin. At the same time ,this article also propose alegislative guidance of urban waste management,establlish a new management system and a pluralist invested system of municipal soil waste project.

public management, municipal soil waste, city of Harbin

2013-06-04

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目(12B071)；黑龙江省教育厅人文社会科学项目(12532071)

宣琳琳(1971-)，女，副教授，吉林大学博士后流动站在站，主要从事公共事业管理与市政学研究。

X799.3

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：1671-7112(2014)01-0087-07