完善就业援助法律制度的思考

黄蕾

(上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶 334001)

完善就业援助法律制度的思考

黄蕾

(上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶 334001)

我国《就业促进法》首次明确了就业援助制度，规定了对就业困难人员进行就业援助的方法和途径，但是当前我国就业援助法律制度仍然不尽完善。在就业形势十分严峻的现状下，我们必须构建统一完整的就业援助法律体系，有效发挥就业援助法律制度在促进经济发展与扩大就业相协调、激发全社会创造活力等方面的作用，从而使就业困难人员的平等权、劳动权得以充分实现。

就业援助;就业困难人员;法律体系

就业援助法律制度是指国家通过立法确立的采取多种办法和途径对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以保障就业困难人员劳动权的实现和促进社会和谐稳定的一项法律制度。《就业促进法》规定就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。就业是安国之策，是关系全面建设小康社会和构建和谐社会大局的重要问题。而就业援助是在构建和谐社会进程中必须开展的一项基础工作，体现了国家对就业困难人员的人文关怀。一方面，虽然我国已建立以宪法为核心的维护公民劳动就业权的法律体系，但就业援助法律制度有所缺失，各级政府也仅在政策层面提供援助和支持。另一方面，现实社会中由于不同区域之间的发展不平衡、产业结构转型、经济波动等因素的影响，就业困难人员陷入就业困境，生存权受到威胁。因此，我国要尽快完善就业援助法律制度，通过立法为就业困难人员创造有利的就业条件，增加更多的就业机会，最大限度地保护这些群体的基本人权。

一、就业援助法律制度的理论基础和实践意义

十六大以来，党中央强调牢固树立和全面落实科学发展观，坚持以人为本。随着社会经济的日益发展，就业援助法律制度作为促进社会充分就业，使经济发展与扩大就业相协调，激发全社会创造活力的一项重要制度，受到人们的广泛关注，它的产生具有一定的理论基础。具体体现在以下两个方面:

第一，人权理论。在历史上，人权理论与人权保障运动是影响劳动立法的一种重要力量［1］(P11)。保障劳动者人权问题已成为我国现代法治社会的基本价值观。劳动者人权是劳动者在劳动关系领域内所享有的广泛权利，包括劳动者的平等权、生存权和发展权。在这个基础上，我们从人权保障角度考虑就业援助立法的必要性问题，立法应该着眼于劳动者最低生存保障能不能实现的问题。平等权和发展权是每个劳动者自主地促进社会经济、社会、文化、政治方面的共同发展，并且平等地参与体面劳动，享受社会发展成果的权利。早在20世纪初，德国资产阶级在自然法学派的“自然权利”、“天赋人权”等思想的影响下，首次将劳动作为人的生存权写进1919年的《魏玛宪法》，之后世界各国宪法纷纷效仿。人权的核心是人的生存权，而劳动权又是生存权的基础。从法律意义上说，劳动权所涵盖的基本权利是比较广泛的，主要包括就业权、获得报酬权、自由结社权、集体谈判权、罢工权和社会保障权等。建立就业援助法律制度在于促进经济发展与扩大就业相协调，促进人的平等、生存和发展状况的不断改善，切实提高劳动者最基本人权劳动权的实现程度。

上述两种理论从不同角度阐述了就业援助法律制度与劳动者个人和社会的关系，表明就业援助问题不仅是与每一个就业困难人员人权相关的私益问题，而且也是与整个社会进步相关的公益问题，为就业援助法律制度的建立提供了理论依据。在构建和谐社会的进程中，就业援助法律制度的建立同时也具有十分重要的实践意义。

第一，就业援助法律制度有利于促进经济与社会协调发展。当前，我国经济发展与社会发展不相协调，经济发展这条腿比较长，社会发展这条腿比较短，这将直接影响今后继续稳健、快速地向前发展，最为突出的问题主要表现在民生问题没有解决好。虽然我国GDP总量超越了日本，成为世界第二大经济体，在十一五期间取得了举世瞩目的成就，但是发展成果并没有很好地体现在社会事业的进步方面，这是一个亟待解决的矛盾。就业是民生之本，处于社会底层的就业困难人员就业问题的解决是民生问题的重中之重。就业困难人员因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因属于广大就业人群中的弱势群体，就业援助法律制度是帮助、扶持这些群体实现就业的法律依据，是对不公平的社会初次分配做出普遍矫正的法律手段。在促进就业法律体系中，就业援助法律制度是最为基础的。将就业困难人员的民生问题解决好，能够体现社会发展的进步和社会文明程度的提高，促进社会事业与经济发展同步进行。

第二，就业援助法律制度有利于维护社会稳定和谐。社会稳定是发展经济和深化改革必不可少的前提条件。在改革开放和全面建成小康社会过程中，保持社会稳定和谐是一个关系全局的重大问题。但是，目前仍然存在一些阻碍我国经济社会发展，影响社会稳定和谐的不可忽视的因素。在我国转变经济发展方式的关键时期，不同群体的利益关系失衡，尤其是高位群体和低势群体之间的利益矛盾凸显，较为集中的体现是就业困难人员失去工作机会而危及他们的生存，发展到这些群体已无法维持基本生活需要的严重程度，社会的不稳定因素就会因此而产生，其结果将引起社会治安混乱，群体性事件不断升级，犯罪率急剧上升，最终导致社会畸形发展。所以，国家应当从源头上化解矛盾，把解决就业困难人员的基本生存问题作为一件关系到社会稳定和谐的大事来抓，通过就业援助立法在就业方面为他们提供法律保障，从而确保全面建成小康社会目标的实现。

第二，就业援助法律制度有利于促进就业困难人员参与社会发展，共享改革开放的成果。从最广大人民的根本利益出发谋发展，高度关注关系人民群众切身利益的一系列重大问题，其鲜明的特点就是坚持用科学发展观统领经济社会发展的全局。实现共同富裕，让全体人民共享改革发展的成果，成为党和政府制定大政方针的奋斗目标。但是由于收入分配领域存在的矛盾和问题，社会初次分配的不公平，社会结构的不合理，就业困难人员难以公正公平地享受改革开放的成果。通过建立就业援助法律制度，帮助就业困难人员实现劳动就业权，推动他们由底层社会向上流动，通过自己的诚实劳动获得相应的报酬，平等地享受社会发展福利和改革发展的成果，最终形成合理的纺锤形社会结构。

二、我国就业援助立法现状及存在缺陷

目前，我国在促进就业和就业援助方面的法律依据主要有《宪法》、《劳动法》和《就业促进法》等。《宪法》第42条规定:“公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”第48条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔女干部。”《宪法》以根本大法的形式确认了公民的劳动权和妇女平等的就业权。我国《劳动法》第10条规定:“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。”第12条规定:“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”第13条规定:“妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。”《就业促进法》第三章第25条规定:“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”《就业促进法》第六章专章规定就业援助，这是我国第一次以法律的形式确立就业援助制度。该章明确规定就业援助的对象，即因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的就业困难人员;明确了就业援助的措施，要求各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。特别规定了对城市零就业家庭的就业援助以及对就业压力大的特定行业产业的扶持。

此外，我国《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》等对妇女、残疾人、未成年人就业的特殊保护均作出了具体的规定，为妇女、残疾人、未成年人的就业权实现提供了有效的法律保障。

从以上法律规定可以看出，我国在促进就业方面已经形成了较为完善的法律体系，《就业促进法》首次规定了就业援助制度，说明国家在改善民生的法制建设方面迈出了较大的一步，但是我国现行立法中仍然存在以下缺陷。

第一，对就业困难人员界定范围不全面，有所遗漏。《就业促进法》第52条规定:“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。”据此，就业困难人员应当是在就业中处于弱势地位的人员，随着时代的变迁以及地域的差别，就业困难人员的范围会有所区别，因此立法对就业援助的对象采取开放式的列举方式，只规定了导致就业困难的原因，没有具体列举出对象范围，并同时明确就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。

从地方政府制定的关于就业援助的地方性法规和政策措施来看，对就业困难人员的界定范围比较狭窄。例如，《河南省就业促进条例》第42条规定就业困难人员是指:城镇零就业家庭的成员;距法定退休年龄十年以内的登记失业人员;连续失业一年以上的登记失业人员;困难家庭中就业困难的高校毕业生;就业困难的被征地农民;失业的残疾人、城镇复员转业军人、县级以上劳动模范、军烈属和需要抚养未成年人的单亲家庭成员;其他符合国家和省规定的就业困难人员。《山东省就业促进条例》第42条列举的就业困难人员包括女性四十周岁、男性五十周岁以上的人员;城镇零就业家庭成员;农村零转移就业贫困家庭成员;抚养未成年子女的单亲家庭成员;享受最低生活保障人员;持有《中华人民共和国残疾人证》人员;连续失业一年以上的人员;因失去土地等原因难以实现就业的人员以及设区的市人民政府规定的其他人员等九类人员。《湖北省就业促进条例》第25条规定，就业困难人员包括女性年满四十周岁或者男性年满五十周岁的失业人员;连续失业一年以上的人员;失地农民;城镇零就业家庭成员或者享受城镇居民最低生活保障的人员;农村零转移就业贫困家庭成员;毕业一年以上未就业的高校毕业生;残疾人;各级社会福利机构供养的成年孤儿和社会成年孤儿等八类人员。纵观各省地方法规，虽然有些省根据本地实际界定了就业困难人员的对象，但范围仍不够全面。有的省对“毕业即失业”、处于弱势就业地位的高校毕业生不予重视，也有的省未将就业困难的大龄就业人员纳入援助范围，有所偏漏。另外还有些省没有根据本地实际具体规定就业困难人员的类型，增加法规执行的难度。例如，《江西省就业促进条例》对就业困难人员未明确列举，第50条第2款仅规定:“就业困难人员的具体范围，由省人民政府人力资源和社会保障行政部门拟订，报省人民政府批准。”

2.4 职业球探 英国大多数职业俱乐部都具有职业球探，一般来说英超级别足球俱乐部会有一个专门的球探部门，其中首席球探（Chief Scout）或者足球总监（Football Director）总负责，在国内包括海外一些地方设立球探站，或是签约兼职球探负责该地区工作，和一些有合作关系的俱乐部之间也会交换球员信息，从而建立起复杂完善的球探网络。

第二，就业援助立法尚未形成一个完整的体系，有些仍然停留在政策层面。我国在就业援助方面的法律规定体现得较多的是《就业促进法》，以专章作规定。而国务院及其职能部门未制定操作性更强的行政法规和行政规章，现存的也是以通知或意见的形式表现，比较零散。地方政府的立法情况也差强人意，大多数省关于就业援助的规定都属于地方性规章，立法层次偏低，权威性不够。有些省就业援助立法仍然是空白，有的省仅以内部发文的形式下发通知，属于地方性政策，没有上升到法律的层次，从法律层面对就业困难人员就业援助提供法律保障，缺乏权威性以及相对的稳定性和持久性，况且政策变动较快，将导致执行成本加大，最终产生的效果往往也不尽人意。

第三，现行立法忽视对政府违反就业援助义务的法律责任和监督制约的规定。虽然《就业促进法》专章规定了就业援助，但涉及政府的职责偏重于倡导性规范，缺乏配套的责任追究制度和监督制约机制。根据《就业促进法》，政府是就业援助体系的第一责任主体，也就是说，政府是明确的法律主体，它所承担的是法律上的义务，而不仅仅是一种道义。而《就业促进法》对政府违反就业援助的法律责任的设计是空白的。法律责任是行为人不履行义务而承担的不利后果，这种后果体现了法律对行为人行为的否定性评价和制裁。法律既然规定了政府在就业援助方面的义务，那么，在其不履行该义务的情况下，就应当承担相应的法律责任。同时，在这部法律中对就业援助制度的实施缺乏监督制约机制，这样就可能产生执法中的随意性，从而削弱法律的严肃性和威慑力。

第四，与就业援助相关的配套制度不尽完善，制约就业援助法律制度有效发挥其作用。由于社会保障制度、职业技能培训制度、公共就业服务制度等相关法律制度未能及时根据经济形势的变化予以修订完善，开展就业援助在实践中就不可避免地遇到一些问题，难以达到预期的目标。以《城市居民最低生活保障条例》为例，该条例于1999年10月1日实施，距今已超过10年，早在2008年初，民政部社会救助司就正式启动了《城市居民最低生活保障条例》的修订工作，民政部邀请全国各地专家学者与民政工作者展开了大量的实地走访、摸底和专题座谈、讨论，但至今仍未出台。该条例的立法本意在于保障城市生活困难居民的基本生活，但是在具体执行当中，由于低保认定制度的漏洞加上低保金逐年增多的吸引力，一部分处于低保标准边缘的人千方百计挤进低保行列，甚至出现骗取最低生活保障金行为。此外，由于依赖低保，该群体就业的积极性不高，处于就业观望状态，使政府就业援助工作处于被动局面，这样既违背了低保立法的初衷，也加重了政府的财政负担，正如民政部社会救助司副司长刘喜堂所言“有5%的低保对象认定错误，涉及的资金就数以亿计”［2］。

三、就业援助法律制度的完善

(一)构建统一完整的就业援助法律体系。

在“十二五”期间，面对更加严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，就需要通过法制化手段建立促进就业援助的长效机制。

在就业援助法律制度的建设上，发达国家的先进经验值得我们关注和借鉴。比如，日本在二战后几十年来，失业率基本上是在1%－3%之间摆动［3］，与其他发达国家相比，在大多数时间里，其失业率最低，失业人数最少。日本政府围绕就业援助通过了众多法案和规定，从法律上确保了就业援助措施的有效实行。在法律体系的构建上，笔者建议:

第一，制定《反就业歧视法》。《反就业歧视法》旨在保护困难就业人员平等的就业权，是全面促进就业援助开展的法律前提。目前我国初步形成了以《宪法》、《劳动合同法》、《劳动争议仲裁法》、《就业促进法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》等法律以及相关法规的反就业歧视立法体系，在这些法律规范中均有就业歧视的相关规定，其中《就业促进法》以专章规定公平就业。在市场导向的就业机制中，公平就业既是劳动者的就业权利，又是劳动者实现就业的机制［4］(P368)。《就业促进法》对于反对就业歧视前进了一大步，但是法律仅列举了现阶段几种比较突出的歧视类型。而事实上，我国目前就存在包括年龄歧视、性别歧视、户口歧视、身高歧视、经历歧视、面貌歧视、方言歧视、民族歧视、宗教信仰歧视、经验歧视、血型歧视、学历歧视、姓氏歧视等在内的诸多就业歧视类型。该法在对就业歧视类型的界定和法律责任等方面规定仍然有所欠缺。英国在立法上对有关就业中的歧视行为作了详尽和周密的规定，就种族、残疾、性取向、宗教和信仰、年龄的功能制定了单行法律、规则、实务守则，诸如《种族关系法》、《性别歧视法》、《同酬法》、《残疾人歧视法》以及《就业公平(性取向)规则》、《就业公平(宗教信仰)规则》、《性别承认法》、《公民伴侣法》、《就业公平(年龄)规则》、《平等法》等，在这方面是值得我们学习和借鉴的。为了消除就业歧视行为，保证劳动者就业权的实现，为就业援助的全面开展奠定前提，我国必须在现行《就业促进法》的基础上制定《反就业歧视法》。《反就业歧视法》与《就业促进法》是同一位阶的法律，《就业促进法》针对就业促进的一系列问题作出了全面系统的规定，《反就业歧视法》则针对就业援助的特殊需求作出更加细致具体的规定，它是专门以就业援助为主题的特别法。

第二，制定《失业保险法》。失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是建立市场导向就业援助机制的重要条件，《失业保险法》与就业援助立法共同形成联动的促进就业的法律机制。国务院1999年《失业保险条例》是现行有效的失业保险法规，至今已施行14年，其中一些规定已不适应经济形势的变化，现行的《失业保险条例》没有充分发挥促进再就业的功能，保险覆盖面也很狭窄，在执行过程中又暴露出失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、保险金发放不合理等一系列问题。我国应当顺应世界各国失业保险制度改革的趋势，将原有的失业保险向社会保障制度转化。在此可借鉴美国的做法。美国的失业保险制度包括失业保险和失业津贴。从克林顿政府开始改单纯性救助、普遍性福利为工作性福利、有限救助，增加了对工作的要求。我国已施行的《社会保险法》虽然专章规定了失业保险制度，但法律的原则性规定仍然不能很好地发挥失业保险的应有功能。立法机关应尽快制定《失业保险法》，配合就业援助法律制度，将失业保险和就业援助紧密结合，切实发挥法律的真正效力。

此外，由于自然和社会等诸多因素的影响，就业困难人员形成的原因均有差异，需要通过立法进行法律援助的范围、领域、方法等各不相同，所以应根据实际情况构建多层次的就业援助体系，针对妇女、残疾人、失地农民等不同类型的就业困难人员制定不同的法律制度，切实维护这些群体的生存权、平等权和就业权的实现。

(二)有效发挥政府在就业援助方面的职能作用，明确政府的法律责任。

针对《就业促进法》政策性、纲要性强，约束性较弱，弹性较大的特点，特别是对政府的行为模式没有规定相应的法律责任的缺陷，应予完善。政府在就业援助体系中处于主导地位，承担的是宏观调控者的角色，提供相应的政策支持。就业困难人员的最根本问题就是缺少就业机会，缺乏生活来源。通过重点扶持有劳动能力的困难人员实现就业或再就业，是保障其维持基本生存和实现就业权的前提。相比较其他民间组织而言，政府拥有公共政策制定权、财税支持等公共权力资源，因此也更有能力、更有效率实现对困难人群的就业援助。一方面，地方政府应根据本地实际制定和完善有利于促进就业困难人员就业的财政、税收、信贷等相关支持政策，并将政策逐步纳入法制化轨道，使其在一定的历史时期具有稳定性和权威性，不因行政机构和行政管理者的变动而发生变化。同时在就业援助过程中也应避免一些失业人员过度依赖失业保险金，以防止增加援助成本。我们可以借鉴英国等发达国家的改革，采取“胡萝卜加大棒”的政策，即增加对再就业的补贴和提高不愿工作的代价(减少对失业者的补贴)，以刺激失业者尽快实现再就业。另一方面，在就业援助立法中应明确政府的法律责任和处罚条款，对政府法律责任的规定是就业援助困难人员劳动权得以实现的保障。同时，强化对政府就业援助工作的执法监督，建立相关的监督制约机制，从而发挥法律的威慑力。

(三)完善公共就业服务、职业培训制度。

公共就业服务是地方各级政府和有关部门提供的公益性就业服务，是连接人力资源市场劳动力供求双方的桥梁。《就业促进法》规定了公共就业服务机构所承担的公共就业服务内容，对困难就业人员实施就业援助是其中之一。我国目前需要通过立法构建较为完善的公共就业服务体系，真正发挥公共就业服务的独特作用。在实践中，就业困难人员中有相当一部分是缺乏劳动技能的人员，他们是否具有胜任工作的能力和如何顺利获得就业岗位，职业培训就成为十分重要的问题。我国目前虽然有《职业教育法》，但在实施中，社会环境发生了很大变化，现行法律的不足日益显现。《劳动法》第66至69条也对职业培训作了规定，但比较原则，已经不能满足经济发展对促进就业的需要，亟待修订。《就业促进法》对职业教育与培训也仅作出较原则规定，因此，我国职业培训法律制度从总体上看还是不够完善的。在构建职业培训法律制度时应注重加强就业困难人员就业培训的针对性和实用性，改进就业培训的内容、方法和手段，针对这些群体的不同特点积极开展多样化培训，建立职业培训与就业援助的联动机制，以帮助他们顺利实现就业。

［1］郭婕，刘俊，杨森．劳动法学(修订本)［M］．北京:中国政法大学出版社，1999．

［2］韩均．《城市居民最低生活保障条例》修订版银川露面［N］．银川晚报，2010－06－11(6)．

［3］曾小平．区域经济发展的差异因素以及政策机制研究［J］．经济理论研究，2006，(4):11．

［4］王全兴．劳动法学(第2版)［M］．北京:高等教育出版社，2008．

责任编辑刘云华

D922．5

A

1008－6463(2014)01－0045－05

2013－11－26

江西省社会科学“十一五”(2010年)规划项目“就业促进法律机制研究”(10FX22)。

黄蕾(1969－)，女，江西上饶人，上饶师范学院政治与法律学院副教授，研究方向为劳动法学、经济法学。