发挥社区社会组织在防范和化解社区矛盾中的作用——基于社会协同的视角

罗晓蓉

(中共江西省委党校 科社教研部，江西 南昌 330003)

发挥社区社会组织在防范和化解社区矛盾中的作用
——基于社会协同的视角

罗晓蓉

(中共江西省委党校 科社教研部，江西 南昌 330003)

在社会不稳定因素日益复杂的情况下，社区处于社会矛盾的风口浪尖，成为矛盾纠纷的主要汇集地。在这一现实情境中，引导规划发展社区社会组织这一协同治理的组织载体，发挥社区社会组织协同政府化解矛盾冲突和维护社区和谐稳定的作用，形成基层政府与社区社会组织的制度化合作和良性互动，成为理论必然和现实选择。

协同治理;社区矛盾;社区社会组织

我国社会正处在高速转型过程中，社会分化趋势加剧，利益格局多元化，社会矛盾多发频发。这些问题和矛盾在社区都有相应的反映，从一定意义说，社区工作就是面对面地妥善化解社会矛盾。

一、问题的提出

经济社会的双重转型，使经济社会结构发生巨大变化，基层民主建设(如社区党组织、社区居委会)、公共服务(如社区治安、社区卫生、社区救助和社会保障、社区文化)和社区服务(如社区就业、社区商业、社区家政、社区为老服务和青少年服务)，这些关系到居民切身利益的事务或问题纷纷转移到社区。这一方面提升和扩大了社区的功能和内涵，微观层面的社区越来越担当起了服务社会的重任，成为名副其实的社会单元和社会建设、管理的基础环节。另一方面，各种类型的社会问题也在社区凸显出来，社区正成为社会问题的“筐底”。

社会协同，是在社会分工基础上，通过社会组织的共同工作，实现社会系统的有序和持续发展。2007年，党的十七大首次提出了社会协同理念，提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。2012年，党的十八大提出:“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”经过探索和实践，目前对于“党委领导和政府负责”，各方都有了比较深刻的认识，建立了工作领导体系，构建了组织网络，制定了基本法律法规，初步形成了比较成熟的体制、经验和做法。但是，对于“社会协同、公众参与”尚未形成共识，也没有找到成熟的经验和做法。当下，如何发挥社区社会组织协同政府治理社会的功能，仍在探索之中。从我国历史传统和制度经验看，社区是实践社会协同的一个最有效的平台，社区社会组织可以成为协同治理的重要组织载体;从理论上看，社区的管理不是“政府包揽所有社区事务的单向管理”，不是“社区自治组织包揽行政事务以外的所有事务的社会自治”，也不是“政府、社区自治组织各自管理自己的事务，两者互不相干”，而是“多元行动主体之间的协同”(贾西津，2006);从实践中看，社区社会组织的协同作用，支持了政府发起开展的社区建设，已经引起了学者的关注。尤其在联系群众、注重从源头上减少矛盾方面，社区社会组织协同政府治理社会的功能起到了维护社会稳定的“第一道防线”的作用。我国的社区建设是从城市起步发展的，本文的社区社会组织是指在城市社区范围内、以社区居民为主体，满足社区居民的多元、多样需求为目的，以本社区区域为主要场所和活动范围，由居民自发成立并自觉参与其中的非营利性、志愿性、公益性或互益性的群众团体或组织。就内涵而言，城市社区社会组织独立于政府之外(具有政府行政职能的社区组织如居委会不在此讨论范围)，介于社区主体组织(社区党组织和社区居民委员会)和居民个体之间，在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用，以扩大社区成员参与、反映社区成员诉求、支持社区发展为目标。

二、社区矛盾的一般特点

目前，社区矛盾涉及工业、商业、金融、教育、房地产、卫生医疗等各个领域，涉及到城市建设、旧城区改造、动迁、拆违、再就业等方面，牵涉到儿童、青年、中年人、老年人等各个年龄段人口和残疾人、下岗失业人群、农民工等各种社会弱势群体;不仅跨区还跨省市，如外来流动人口，甚至还涉及到国际交往。社区矛盾主要表现为:

1．主体多元。以前，社区矛盾的主体一般是个人对个人，规模大一点的也不过是家庭对家庭。现在，在许多涉及公共利益的矛盾纠纷中，出现了居民个人对群体、群体对群体、群体对部门的纠纷。特别是在旧城区改造、市政拆迁、居民区公共设施建设方面表现得最为明显。具体来说，一是在城镇化过程中，个人利益与集体利益、国家利益的矛盾以及居民与房地产开发商的矛盾。这类矛盾涉及的居民户数较多，经常引起较大规模的群体性上访;二是随着城镇化进程的加快，社区内公用设施、小型餐饮娱乐场所与周边居民的矛盾，这类矛盾有增加的趋势;三是居民与物业公司之间的矛盾，这类矛盾发生率较高;四是公有住房出售后，由于管理和维修问题引发的居民与房屋管理维修机构和部门的矛盾，这类矛盾在老城区中比较突出。另外，社区矛盾涉及多个社会阶层，其中人数最多的有两类，一是失业下岗人员，二是外来流动人口群体。失业下岗人员在由单位人变成社区人的过程中，心理、情绪、习惯、行为方式等方面陷入了比较严重的矛盾境地;而外来流动人口(主要是农民工)，容易出现自我身份认同困境，把自己定位为“外地来的”，成为游离于城市和农村之间的双重边缘人。这两类社会群体发生在社区的矛盾主要是:社区居民与延伸到社区的政府各级职能部门的管理者之间的矛盾，如，社区居民的多种需求与街道居委会、派出所、税务所、治安队等社区管理者无视或不能满足他们合理需求之间的矛盾，也就是服务者与被服务者之间的矛盾。外来流动人口与本地居民之间的矛盾，也就是社区融入与社区接纳的矛盾。社区矛盾主体多元化，意味着矛盾复杂化和解决矛盾的难度在增大。

2．类型多样。以前，社区矛盾大多是婚姻、家庭和邻里纠纷。现在，除了这些传统纠纷外，还出现物业纠纷、城区拆迁纠纷、建设施工噪音和通行纠纷、居民区周边娱乐场所扰民纠纷、消费纠纷以及排烟排气污染环境纠纷等。具体来说，一是因城市建设引起的矛盾，像房屋改建、拆迁、建筑工地施工损害到住房设施，影响采光，施工噪音等引发的矛盾。这类矛盾近年来呈上升的趋势，如处理不好，很容易变成群体性事件，影响社会稳定。二是因生活困难、住房困难、失业待岗等城市贫困而带来的矛盾，这类矛盾近来有增多的趋势。三是住房问题、工作问题、户口问题等历史遗留问题而引发的矛盾。四是因现有的社会保障制度不完善引发的矛盾，这类矛盾涉及行业垄断部门多，如在供水供电、房屋维修管理、拆迁改造中，由于长期以来“独家经营”，缺乏竞争，服务意识较差，与居民发生的矛盾较多。五是涉老矛盾，一些社区老人的合法权益难以得到保护而引发的矛盾。

3．利益问题成为焦点。以前，社区矛盾搀杂的感情因素比较多，多数是因为“咽不下一口气”而引发的矛盾。现在的矛盾多是利益之争，特别是经济利益。这类矛盾冲突发生在社区居民与地方政府、街道办事处、居委会以及社区内的各种相关机构和组织之间，由于供给需求不协调而引发的矛盾，主要涉及社区经济、社区服务、社区就业、社区保障和社区救助等方面。具体来说，一是社区供给与居民需求匹配度低、居民需求与居民参与不对称、社区服务人员与居民沟通不畅等引发的矛盾;二是发生在社区内部的不同群体之间，由于资源分配不均，引发不满情绪，构成潜在的社区矛盾。这种社区矛盾大都发生在社区底层群体上，矛盾的焦点带有鲜明、直接且具体的经济目的和利益指向;涉及的不仅有居民群众的切身利益，而且触及驻区单位的经济利益。

4．群体矛盾增多。以前，社区矛盾涉及面小，多为个体矛盾。上世纪90年代以来，矛盾主体由个体向群体转变趋势明显。现在，社区矛盾涉及面广，多为群体矛盾，也就是指涉及当事人的多方，具有共同的或同一种类争议目标的矛盾，造成群访聚讼。不少社区居民认为，信访不如走访快，个访不如群访有效。特别在重大节庆假日，突发性、偶发性事件增多，越级上访的事件增多。如果处理不当或受到干扰，矛盾极易激化，局部性问题扩大为全局性问题。如动迁安置、下岗就业等，这些群体矛盾当事人少则几十人，多则上千人。如与物业管理纠纷，往往涉及小区居民大多数;即使是一个小饭店的污染问题，也涉及周围十多户居民利益。

三、社区社会组织在防范和化解社区矛盾中的作用

1．有效承接政府的部分职能，妥善化解社区矛盾。

消除社会矛盾、维护社会秩序，是政府得以维持而且必须承担的基本职能之一。如果说解决社会矛盾、维护社会稳定是一种公共服务，那么政府完全可以通过培育社会组织，通过购买社会组织的公共服务来帮助实现部分职能的履行和部分任务的完成。从社区的角度来看，基于解决现实问题的需要，各种形式的社区社会组织在当前大量涌现，成为承载居民诉求、转化政府管理职能推动社区建设不可或缺的重要力量。比如，街道、社区普遍成立了加强居民维权、矛盾调解、反邪教等社区社会组织。同时，街道、社区积极引导社区社会组织选择那些“社区成员所需，社区社会组织所能，党和政府试图解决而又力所不及”的项目，作为参与社区建设的切入点;重点拓展社区社会组织在协助政府开展扶贫济困、助老助残、社区教育、社区文化、社区公共安全服务等多方面有针对性地开展活动。社区社会组织能够有效承接政府、市场转移的部分职能，妥善化解各种社区矛盾。

近些年的实践表明，在化解社会矛盾、维护社会稳定、缓解诉讼压力方面，社区社会组织发挥了不可替代的作用。在社区，业主、老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、外来务工人员、非公经济组织人员都各有不同利益。如果这些不同利益没有得到及时有效的解决，很容易产生矛盾与冲突，甚至引起社会动荡。社区社会组织本着调解的目的，以本社区内德高望重的居民领袖为主，注重多方整合人员，以机构和组织的力量，在平等协商、互相体谅的基础上，沿用“抓早抓小”、“及时灭火”的传统方式，予以妥善处理。成本低、效率高、多元化解决，是社区社会组织消化、处理社区矛盾最明显的优势。

2．增强社区矛盾各方的沟通与了解，预防社区矛盾的发生。

社区社会组织产生并活动于社区，具有地域性和群众性特点，代表着一定社会群体的利益，最大的优势是具有同社会基层及弱势群体保持密切联系的能力。社区社会组织通过领军人物骨干带头、联系居民、穿针引线的作用，通过互动沟通的方式和方法，在扩大群众参与、反映群众诉求、增强社会自治功能等方面有广泛的基础和影响力。社区社会组织通过参与社区服务，与社区居民打成一片，使居民增强责任感和对社区的归属感，增进了社区认同。社区社会组织在为居民提供服务的过程中，能够深入社会基层，了解不同居民的具体情况，与社区居民有效沟通。

沟通对于社区系统来说，就像“循环”之对于生物有机体一样重要。研究发现，很多社区矛盾的发生都是由于人们无法进行有效沟通造成的。因此，增强矛盾双方的沟通与了解，不仅使矛盾双方之间的问题会因了解而消失，而且会因为进一步的了解而形成相互依赖关系。首先，社区社会组织同街道居委会协同治理，将国家的法律政策和公共服务传导给社区居民;在保证落实的同时，又起到教育和动员群众的作用，有效地预防社会矛盾的产生。其次，社区社会组织由不同阶层社区居民组成，有利于将社区矛盾的解决纳入理性有序的利益整合机制。最后，社区社会组织通过反映社区群众的意见和需求，使得街道居委会能够及时做到了解民情，制定更为合适的计划和政策。总之，社区社会组织在政府与居民之间发挥了桥梁和纽带作用，是传达民情的渠道，能够预防社区矛盾的产生。

3．激发利益协调的感情基础，从源头上化解社区矛盾。

社区社会组织是社区居民通过地域空间内的交往所建立的长久而熟悉的网络，社区居民熟悉度、认可度、利益连带度相对较高。在化解社区矛盾时，社区社会组织易被社区居民认可，说服力更强。调查发现，目前城市社区中的社区社会组织主要包括“由社区居民自发组成的社会性组织”和“解决社区内部利益冲突和进行重大问题决策的协调性组织”这两种类型。这两种类型的社区社会组织都主动介入社区矛盾纠纷的解决，这是对社区建设行政化倾向的一种“去行政化”，体现了“老百姓的事老百姓自己解决”。社区社会组织这个平台的搭建，使各方有了相互沟通、理解的桥梁，社区居民对社区管理事务容易达成共识。一方面，可以构成对矛盾冲突的制约，并有助于形成同伴压力，保障对社区规范的遵守。另一方面，矛盾纠纷发生后，可以构成利益协调的感情基础，“从情入手、以理服人，运用民风、民俗、传统道德、政策法规等手段，以通情达理的对话和非对抗的斡旋，缓和当事人之间的对立，不但使纠纷得以彻底解决，也在当事人双方心理上得以真正消除，从而把由争议带来的不良影响减至最低”(卜长莉，2009)。比如，物业公司与居民之间的矛盾是当前社区管理中较为突出的矛盾之一，居委会作为中间人左右为难。为此，一些社区成立了物业联盟，在街道办事处备案，接受街道办事处的领导和指导。物业联盟定期召开会议，研究物业管理中遇到的问题，提出解决的办法。然后与办事处沟通，办事处将居民的要求通过居委会等渠道收集上来，协助物业公司与居民之间通过协商的方式化解各种矛盾和问题。

四、余论

处于政府之外的各类社区社会组织利用社会资源和社会信任的优势，在防范和化解社区矛盾过程中发挥着重要的作用。但是，受到社区资源的限制，社区社会组织发挥作用的主要领域只是社区内居民之间、居民与驻区单位之间、邻里之间的矛盾和居民家庭矛盾，以及轻微的刑事自诉伤害案件。

1．政府开始对社区社会组织在社区中如何发展和发挥作用进行引导和规划。

我国社区建设初始即由政府直接推动，是政府治理的延伸，政府扮演着发动者和主办者角色，至今没有出现过完全由非政府组织主导的社区建设个案。作为发动者和主办者的政府，采取政治动员的行为方式，能够快速调动社区资源。但是，政治动员过后，公民参与终止，由此调动起来的社区资源也随之消失，社区内人际关系网络无法建立形成长期关系，导致社区规范、社区信任以及社区网络缺失，社区社会资本无法形成，沉淀的众多未开发的社区资源得不到有效利用，如大量有志于奉献社会、回报社会的志愿者和专业人才，驻区企事业单位和居民的小额闲置资金、社区中没有充分利用的硬件设施等。对于这些资源，政府顾及不到，单靠社区居民力量也不行，而作为政府与社区居民之间沟通桥梁的社区社会组织，依靠社区居民的自愿参与，在服务、动员和参与的过程中，通过社会沟通、灵活调整等优势，能够有效激活并促进这些社区资源的整合。社区居民的户数一般都在1000－3000户之间，多的还有4000多户，这种规模和人口，仅靠居委会的几位工作人员是无论如何都难以满足社区各方面需求的。现实困境倒逼着基层政府必须突破对社区社会组织“不承认、不接触、不取缔”的旧观念，大力培育社区社会组织开始成为各级政府的一个基本共识。

2012年，中央财政首次拿出2亿元支持社会组织开展社会服务，推进政府购买社会组织服务制度建立。实践中，一些地方政府在五六年前就在财政预算中安排并运用购买服务资金，实施购买公共服务项目。近年来，发展社区社会组织，并把社区社会组织作为社区服务、管理工作的有力助手，基层政府在这方面的实践近年来逐渐增多:因地制宜地打造各自社区组织建设品牌，探索适合地方特点的“社区社会组织培育机制”;推进社区社会组织孵化基地建设，包括资源提供、实施政府购买与补贴社区服务、扶持社区组织发展等。一些中小城市对社区社会组织的培育发展进行“组织孵化”，并针对社区特点开发项目，扶持社区社会组织的成长，探索运用“相关部门和街道支持、社会力量兴办、专业团队管理、政府主管部门和群众监督、公益组织受益”的孵化器模式，为初创期的社区公益组织提供包括场地设备、注册协助、小额补贴和咨询服务等帮助，让优秀的项目赢得时间和机会去成长;制定扶持社区社会组织发展的政策措施，为社区社会组织发挥作用、参与社区建设提供良好环境与广阔空间。2010年，杭州市率先出台了《关于政府购买社会组织服务的指导意见》，为政府购买社会组织服务工作机制提供了政策指导。

2．基层政府与社区社会组织的制度化合作和良性互动将促进社区乃至整个社会的稳定与发展。

近年来，最高决策层亦频频释放“构建起政府主导、社会协同的治理格局”的信号，2010年通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》有社会组织的专章论述，强调:培育发展和监督管理并重的社会组织发展原则。其中，明确提出了社会组织登记管理体制改革方向(即建立新体制)，有五句话概括“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”。还指出:“推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。”2012年3月全国“两会”期间，政府工作报告将原稿中“强化政府社会管理和公共服务职能”的表述，改为“强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局”，加入了“发挥社会组织的积极作用”这句话。十八报告提出:“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”这些论述充分体现了政府在今后五年乃至更长时期内，对推动社会组织在社会管理领域发挥更大作用的政策意图和决心。一方面，基层政府向社区社会组织授权，将一些不能解决或解决不好的事务交给社会组织，防范和化解一些社会矛盾，维护社会稳定。另一方面，这些社区社会组织凭借自身资源，逐渐实现不依靠政府的正式资源就能解决社区集体关切的问题，在社区中的合法性也会得到很大提高。基层政府与社区组织的制度化合作和良性互动，实现彼此之间形成相互依赖、各司其职、分工合作、拓宽领域、创新方式，能够更好地实现协同效应。

责任编辑王 飞

C912

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1008－6463(2014)01－0009－04

2013－11－10

罗晓蓉(1972－)，女，中共江西省委党校科社教研部副教授，研究方向为社区发展。