县域预算绩效管理改革现状与思考

○雷晓娟

（陕西省高陵县财政局 陕西 西安 710200）

一、县域预算绩效管理工作现状

2011年，财政支出绩效评价工作方案经县政府第49次常务会议通过后，我县随后制定并印发了《部门（单位）财政专项支出预算绩效自评意见的通知》、《财政专项支出预算绩效管理工作实施方案》、《财政专项支出预算绩效管理暂行办法》等一系列绩效管理工作制度办法，并于2013年3月底，举办了全县预算绩效管理工作培训会，为圆满完成2013年县级财政支出绩效评价工作提供了保障。

2012年我县在市局绩效评价处的直接参与和业务指导下顺利完成了“2010—2011年城镇低保重点评价项目”；2013年，为全面推动我县预算绩效管理改革工作，通过项目选定、评价指标设定、评价资料收集整理、评价工作方案制定、现场核查、资料审阅、评价报告撰写、评价结果反馈等多个评价工作环节，先后完成了由县财政支出绩效评价办工作小组承担的2011年学前教育公办园建设等9项重点评价项目和县级预算单位承担的2013年独生子女保健费和2013年十五年免费教育共2项自评项目，涉及资金20310.34万元。

经过两年的努力，我县预算绩效管理工作初显成效。一方面，财政部门和各预算单位初步树立了“重产出、重结果”的绩效理念，强化了部门和单位的责任意识；另一方面，增强了我县财政管理和决策的科学性、资金使用的效益性，为推进全县财政及经济发展奠定了基础。

二、开展预算绩效管理工作存在的问题

两年的努力让我县预算绩效管理工作取得了一定的进步，但是，由于经验不足、工作开展时间短等原因，此项改革工作仍存在诸多问题。

1、绩效理念尚未全面牢固树立

在财政资金管理使用中，长期以来形成的“重分配、轻管理、重投入、轻产出”的观念根深蒂固，大多预算单位“只管投钱不管如何花钱”，对绩效管理认识模糊不清。目前，我县预算绩效管理工作尚未贯穿于预算管理全过程，没有形成绩效管理和预算管理有机结合的机制，财政部门及各预算单位未能牢固树立预算绩效管理理念，并且缺乏开展财政资金使用绩效评价的社会共识，绩效评价的社会氛围还未形成。

2、绩效目标管理未显效

绩效目标编审和预算执行监控是推进财政管理工作重心前移和开展预算绩效管理的前提。然而，从我县今年开展的两项自评项目来看，绩效目标编审工作流于形式。按照《部门（单位）财政专项支出预算绩效自评意见》，试点的预算单位在申报项目支出预算时，未能科学合理地细化预算编制内容，所提出的绩效目标粗略、模糊，对项目数量指标、质量指标、效益指标等评价指标设定不明确，实际应用效果差，预算执行监控也未能发挥应有的审核作用。

3、评价试点工作问题多

绩效评价是预算绩效管理工作的核心，在开展绩效评价试点工作的过程中，我们遇到了不少问题。

（1）个别评价项目选定不合理。2013年，由于缺乏工作经验，个别项目选定的不合理为后期工作开展带来了麻烦。例如，马家村道路硬化工程项目，在选定时忽略了项目评价的整体性，县财政部门2个业务科室都相应的承担了该项目的资金拨付工作。负责项目评价的工作组，在开展评价工作时，虽经过一番努力，但仍未能对整个项目取得完整的评价资料，仅对拨付的财政奖补资金59.2万元进行了评价，此种做法不符合现阶段财政资金整合要求，同时违背了绩效评价工作的原则，容易致使评价结果失真。

（2）评价指标体系设定难度大。预算绩效管理工作的关键是建立一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各项目的绩效提供技术支持。从目前来看，部分项目如不借助专业技术力量，项目绩效评价指标标准很难建立。

以今年开展的“2011年县学前教育公办园建设项目”为例。资金投入大、园舍建设规模大、幼儿实有人数少，是该项目一个显著特点，如何利用现有资料设定项目评价指标体系是我县评价工作人员遇到的第一个难题，由于对工程建筑方面知识的欠缺，评价标准难以确定，在初次设定指标体系时忽略了这些重要的评价依据，如果不及时纠正，将致使评价结果乏力。

鉴于评价经验有限，经财政部门市县级的上下联动指导，各兄弟区县的研讨商定，反复修改确定，我县最终形成了目标完成类、效益类等5大类，包括目标完成率、目标质量、家长教师满意度等共16个二级指标，涵盖投资额、教玩具配备、建筑面积、入园率、园舍使用率等共33个三级指标。具体明确的评价指标体系和评分标准、评分依据，为客观评价我县2011年学前教育公办园建设项目打下了良好的基础。

（3）个别项目现场调查开展难。现场核查、调查问卷工作是绩效评价工作开展的一个重要环节，以2010—2011年县新型农村合作医疗项目为例，县评价工作人员总结评价经验，以评价数据真实、可靠为前提，克服走村入户的各种困难，保证评价结果的有效性和准确性。

截至2011年12月底，我县新型农村合作医疗项目累计补偿参合患者672789人次，补偿金额12434.53万元。目前覆盖人群22.59万人，参合率达到100%。2013年4月份，评价工作组以分区评价和全县汇总分析相结合的方式，在全县10个乡镇（管委会、街办）、34个定点医疗机构范围内，抽取了19个定点医疗机构、500余户参合农民进行实地走访调查核实。

核查中我们发现：由于农村青壮劳力大多外出务工，家中仅剩目不识丁的老人及年幼的儿童，调查问卷填写需要工作人员逐一讲解，另外，其参合及医疗报销事项多数依靠亲属完成，对新农合政策、自身参合情况并不清楚，这些现象降低了评价工作效率和质量；部分群众不理解此项工作性质，拒绝配合评价工作；部分调查人群扎堆商讨，调查结果不能独立表达个人意见；受开发拆迁影响，部分村组已搬迁，参合对象核查、补偿对象及金额核对、满意度调查工作步履维艰；跨度大、人数多、范围广、统计工作量大给此项工作开展带来诸多不便。

（4）自评项目形式化。今年我县首次选定了2013年独生子女保健费和2013年十五年免费教育2个县级预算单位绩效自评项目，从预算绩效目标申报、指标体系设定到评价报告的撰写等环节，由于缺乏对预算绩效管理理念的深入理解，此次自评工作并未引起预算单位的高度重视，仅迫于工作任务，粗略完成了项目评价报告，评价所反映的问题较泛化，评价效果较差。

4、评价结果约束乏力，结果应用难

绩效评价的关键是评价指标体系的选择和评价结果与约束激励机制的衔接。我县预算绩效管理工作开展以来，共完成评价项目12项，综合评价得分在80—95分之间，评价结果分为4个良等和8个优等，由于缺乏健全的预算绩效管理评价体系，缺少有效的法律规范支撑，加之目前项目库正在初步建立，不能从事后评价前移到事前、事中评价，各项目的评价结果仅能对项目实施起到参考作用，仍然停留在“反馈整改”环节，未能从根本上影响下年预算编制，影响了预算绩效管理的权威性，制约了该项工作的深入开展。

三、预算绩效管理改革工作建议

要将绩效理念和要求嵌入预算管理的全过程，应尽快构建“预算编制有目标、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理机制，针对我县预算绩效管理工作存在的上述问题，绩效评价工作人员有以下建议。

1、加大宣传，提高认识

我们必须清醒地认识到，公共财政资金只有花出它的效益，才能真正做到“取之于民、用之于民”，加强绩效管理是顺应新形势财政管理的必然趋势，是提高财政资金使用效益，缓解财政收支矛盾的有效手段。下一步我们将继续加大宣传和培训力度，多学习多掌握预算绩效管理相关知识，利用远程教育课程、县财政专刊、滚动电视屏幕、A6内网系统、资料印发等多种形式，切实加强舆论引导，增强业务人员的操作水平，积极培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的社会影响，有效引导社会各界主动了解预算绩效管理、支持预算绩效管理，在全县营造良好的工作氛围。

2、加强绩效目标管理

绩效目标编审和预算执行监控是推进财政管理工作重心前移的基础工作。值得一提的是，2014年我们改进工作方式，初步形成了由财政部门牵头，各预算单位重点参与的预算绩效管理体系。我们要求30万元以上的资金全部纳入预算绩效目标编审工作中，由各业务科室负责审核把关，下年根据各预算单位上报的评价指标选定项目，评价项目绩效，真正做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，发挥出绩效目标的先导性作用。

3、完善预算绩效评价操作规程

推进预算绩效管理，对财政资金使用效益、效果、运行效率进行客观、公正的绩效评价是核心环节。首先，我们应继续做好重大支出绩效评价和自评项目的选定工作，重点选择资金规模占用大和社会公众关注高的发展类、民生类项目，不断扩大试点范围；其次，加强专业技能培训，善于借鉴运用专家相关项目指标体系设定标准，必要时借助第三方评价机构力量，力争做好评价指标体系设定工作；再次，找准切入点，优化现场评价方式，提高评价工作效率；最后，对自评项目的各个环节做好督促引导和监控工作，提高我县绩效自评项目评价水平。

4、拓展结果应用，增强评价绩效

评价结果应用是绩效评价的落脚点，它直接关系到绩效管理工作的进程和方向。我们将尽快建立健全绩效评价反馈机制，对评价中发现的问题，及时反馈被评价部门和单位，将评价结果与预算安排有机结合，将其作为改进预算管理的重要依据。绩效评价结果优等的项目优先安排预算；评价结果一般或较差的，予以通报批评，并责令其限期整改；不进行整改或整改不到位的，根据情况调整项目或调减项目预算。逐步建立绩效问责制度，强化财政资金使用主体的责任意识，提高政府行政效率和公信力。

四、结语

谢旭人部长曾强调：“提高预算管理绩效，是财政科学化精细化管理的重要内容和基本要求，是财政管理的永恒主题”。当前，全面推进预算绩效管理的条件已经具备，按照党的十八大关于深化财政改革、强化财政管理的要求，我县应积极借鉴上级部门及兄弟区县预算绩效管理的成功经验，坚持统筹规划、因地制宜、重点突破等原则，以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，努力增强我县财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，促进县域经济社会快速发展。