加强财政投资项目绩效评价的必要性

○翁娜

（大连市投资审核中心 辽宁 大连 116001）

财政投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或财政债券，利用其它国家捐赠款项以及金融组织方面的贷款等方法，以独资或者合资的形式来进行固定资产方面的投资项目。随着改革开放以来，我国经济的快速发展，财政投资项目的数量及投资额越来越大，财政投资项目对财务管理方面的要求越来越高，加强财政投资项目的绩效评价显得越来越重要。

一、开展财政投资项目绩效评价的必要性

财政投资项目作为一个国家实施其政府职能的重要工具，同样也是调节我国经济活动中的重要手段。尤其是我国改革开放以来，经济飞速发展，社会主义市场经济体制由建立到不断完善，之前的经济体制留下的财政投资项目在管理体制方面暴露出了很多缺点，比如众所周知的环境污染、浪费腐败等现象。目前，我国虽采用了稳健的货币政策，但固定资产投资规模仍空前巨大，问题还是显得很突出。如何加强财政投资管理，管好用好资金，提高政府投资效益，就必须开展财政投资项目绩效评价，实行资金的追踪问效。财政投资（特别是非经营性）工程管理体制不健全，管理方式存在很多弊病。主要体现在以下两点。

1、缺乏专业性

我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，因此对于财政投资项目方面的管理也不够专业，对财政投资项目的管理质量较低。很多公共基础方面的财政投资项目的管理，往往都不是专业人员进行的，而是通过临时组织建成的工作小组负责。但是许多建筑工程方面的财政投资管理要有专业人员和技术人员，其中关系到国计民生方面的财政投资显得尤其厉害，无论是招投标方面还是项目本身的质量、预算和施工期间方面都要有严格的控制，但是，由于工程小组方面的管理是临时组织建立的，缺乏专业性和技术性，组成工程小组的成员平均素质不高，其中不乏有好多员工都是农民工，他们当然不了解相关的法定建筑程序，甚至连最起码的国家相关法律和有关工程建设方面的规范都不清楚，大部分人员只懂得一点靠工程工作经验积累的建筑方面的常识。不仅如此，这些人员的负责人往往是由所在地的相关领导负责的，因此在项目实施的过程中会出现的各种问题，如某些违背项目施工的基本规律和客观科学规律的问题，必然会出现一些项目实施进度中造成的投资不合理，项目浪费和结果收益不高的情况，甚至可能会造成质量安全方面的严重问题。

2、同位一体化情况尤为突出

我国目前大量财政投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在财政投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，由于相关的监督体系还不够完善和财政性投资项目的业务单位不必承担相应的风险，所以对财政性投资项目涉及相关单位缺乏相关监督和管理，很容易形成财政性投资项目实施单位行为的不规范。鉴于目前我国还没能够建立有效的相关监督和制约制度，所以没有办法控制相关管理单位造成的一系列问题，比如往往追求自己方面的利益最大化，工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，所以财政性投资项目目前还是难以控制。

如何规避和解决这些弊端，除了加强体制建设之外，必须推行绩效评价，对责任单位实行绩效考核。通过绩效考核，可以调整投资结构，进一步加强和改进项目建设管理、资金管理，进而管好、用好财政投资项目资金，提高财政投资项目的效益。

党的十六届三中全会决定指出，财政要改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。随着社会主义市场经济的发展，财政支出管理体制改革的不断深化，需要各级财政机关积极探索并开展财政支出绩效评价，努力提高政府资金的使用效益和效率，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要，为国民经济健康、持续、快速地发展服务。

二、财政投资项目绩效评价存在的问题和难点

1、评价无标准，部门资料不全使项目难于评价

由于财政投资项目绩效评价的对象千差万别，衡量评价对象经济性、效率性和效果性的个体差异性较大，标准难以统一。很难建立一套相对通用和实用的绩效评价指标体系。而且经济转轨过程中政府责任、部门目标的定位也处于不断的变化过程中，很难确定一个比较一致的评价标准。有的部门平时不注意资料的收集和档案的管理，就是再简单的指标也难进行评价。

2、设计指标体系较难

绩效评价指标是通过各种手段将绩效目标转化为可操作性的具体指标。绩效评价的指标性体系由于业务项目的不同而千差万别，在制定时难免挂一漏万。由于不同的指标反映了绩效的某个侧面，因此，绩效评价指标体系在整体设计上就存在着一定的难度，对具体的绩效指标很难做到细化和量化。即使好不容易设计了一套指标，在实际应用中还是难以具体操作，存在主观性较强的情况，对评价工作难以做到科学、合理。

3、投资项目实施管理职能不够集中，管理水平不高

由于财政性投资项目实施管理方面往往会有不止一个部门参加，还会涉及到其他相关的部门，因此财政性投资项目管理没有进行专业部门的归口，没有形成统一的管理模式，也没有独立的财务核算机构，于是便形成了一个奇怪的现象，“各自为政、多头管理”，出现“管理交叉”与“管理真空”并存的管理体制。显而易见，这样的管理形式不能进行全程管理，没办法将决策论证、建设实施、资金拨付、后期评估整个过程进行统一管理。

三、加强财政投资项目绩效评价工作的建议

1、设置绩效评价专业机构和配备专业评价人员

首先要成立专门的绩效评价科室并配备专业人员，把绩效评价作为一项重要工作来抓。要强化绩效评价的理念，优化绩效评价人员和相关管理人员的知识结构，根据需要有目的、有针对性地举行各类绩效评价方面的培训班、座谈和讲座，首先要学会理论知识，学习和积累先进经验，其次还要理论联系实际，努力提高工作效率。同时还可以通过外部资源和渠道来建立自己的绩效评价方面的专家库。当然相关的财政机构也要根据实施项目的不同和特点，建立配套措施，比如聘请相关的专家、组织或者是专业的外部中介机构来进行专业的财政性投资项目绩效评价方面的工作指导。不仅如此，相关财政机构还要加强同其它政府机构的沟通和联系，如审计、纪委、检察院、法院、建设部、政府计划规划部门、国土资源部门和环境保护等部门；要协调好同其它项目政府职能机构的关系，积极配合其它政府职能部门的同时也要获得其它政府职能部门支持和配合，只有这样才能够保障财政性投资项目绩效评价工作的顺利进行，也只有这样才能够进一步提高整个工作的效率和收获。

2、设立财政投资项目绩效评价指标

财政投资的目的不仅是为推动经济的发展，也为了满足社会的需要。财政投资项目绩效说到底是一个综合性很强的复合效益问题，不但要对经济效益和社会效益进行分类分析，还要对其财务状况、工程质量等进行综合考虑。

通常来说，进行财政投资项目绩效评价的指标有：投资项目经济效益评价指标、社会效益评价指标、财务评价指标、工程质量指标等。绩效评价指标的采集和分析是绩效评价的两个工作重点。财政投资项目技术经济指标的积累是财政投资控制的基础性工作，财政机关和评价人员要注意在日常预结算检查、财务检查过程中积累绩效评价所需要的基本数据，如“三材”用量指标等，为绩效评价开展打下坚实的数据基础，逐步建立完善财政投资项目技术经济指标体系，扎实有效地推进财政投资项目的绩效评价工作。

3、对绩效评价质量进行后续跟踪检查

财政投资建设项目绩效评价结果要向社会公告，财政机关要注意收集社会新闻媒体、社会公众舆论、外部专家、被评价对象等对评价项目质量方面的所反映的评价信息。对收集到的信息进行分析，总结该绩效评价项目成功的方面和存在的不足，提出有所借鉴的经验和教训。促进财政机关不断加强绩效评价管理，提高绩效评价质量。

4、财政投资项目绩效评价工作的配套改革

首先，建立财政投资项目绩效评价工作信息库，便于监测项目预算周期的完成过程，收集、查询项目资料，反馈绩效评价结果，分析计算历史标准值。其次，要科学合理地对财政投资项目进行分类，这是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。最后，还要硬化财政投资项目绩效评价工作结果的约束力。不同的项目建设绩效监督机关和实施单位，都要对评价工作结果的运用目的、范围、程序、权限等做出具体规定，增加财政投资项目绩效评价工作的权威性，形成政府讲绩效、有绩效的良好氛围。

5、对财政投资项目的建设过程进行绩效评价

财政投资项目不仅要注重经济方面的效益，还应注重社会效益；不仅要关注投资本身产生的效益，而且要关注该投资对地区经济、就业、环保等各方面的贡献率。由于财政投资建设项目绝大多数属公共设施项目，而针对项目本身的经济性、效率性和效果性往往没有衡量的标准，难以评价。如何能全面反映和评价政府投资建设项目绩效，关键要抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果四个环节。

四、结语

财政投资建设项目绩效评价是一项开拓性和探索性的新工作。从目前国内绩效评价工作开展情况看，还没有形成一套成熟的全面反映绩效评价的工作方法体系。因此，研究探索绩效评价，建立不同建设类型的财政投资项目技术经济指标采集标准，建立完善的投资项目技术经济指标体系，以及健全财政投资建设项目绩效评价制度，组织开展财政投资建设项目绩效评价工作，显得尤为重要。

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