耕地储备指标交易制度的经济学分析

○赖雪梅 李 琼 周裕丰

（广东国地规划科技有限公司 广东 广州 510075）

耕地储备指标交易制度的经济学分析

○赖雪梅 李 琼 周裕丰

（广东国地规划科技有限公司 广东 广州 510075）

规范补充耕地指标易地有偿调剂行为，建立耕地储备指标交易制度是新时期耕地保护的必然选择。本文在阐述广东省建立耕地储备指标交易制度形势基本判断的基础上，结合影响耕地储备指标交易制度的因素分析，提出了建立耕地储备指标交易制度的对策分析。

耕地储备指标 交易制度 经济学分析

一、引言

耕地占补平衡是我国实行最严格的耕地保护制度的一项基本原则，是在我国人多地少，经济社会高速发展对耕地的需求量日益增长，而耕地后备资源严重不足的形势下，提出促进土地资源的可持续利用、实现经济社会低碳发展的一项具体目标。确保辖区内耕地占补平衡是《土地管理法》赋予各级政府的法定职责和义务，是衡量各级政府能否正确处理经济建设与保护耕地关系的重要指标。耕地占补平衡制度实施以来，遏制了耕地锐减的势头，有效地增加了耕地面积，改善了农业生产条件，在一定程度上缓解了因非农业建设占用造成的耕地保护的压力。但随着深入实施，呈现出耕地补充方式逐步易地化、占补平衡目标逐渐综合化、占补平衡管理方式日益精细化的发展趋势。原有耕地储备指标是由耕地储备指标供需双方政府通过协商议定价格进行有偿转让，政府为主要交易主体，由于没有价格信号和竞争过程的作用，也就没有一种引导资源有效配置和再配置的内在机制，耕地补偿价格不能全面反映市场价值。为规范补充耕地指标易地有偿调剂行为，促进建设项目占用耕地“先补后占”和“占补平衡”，实现保障经济社会发展、保护耕地红线目标，引入市场化管理机制，建立耕地储备指标交易制度成为新时期耕地保护的必然选择。

二、广东省建立耕地储备指标交易制度形势的基本判断

1、耕地占补平衡是保障国家粮食安全，新增建设项目用地报批的先决条件

基于国家粮食安全角度，我国通过《土地管理法》明确规定必须实行耕地占补平衡。我国耕地占补平衡政策大体经历了耕地总量动态平衡战略阶段（1996—1999年）、细化耕地占补平衡落实措施（2000—2003年）、强调耕地占补质量平衡（2004—2008年）、坚持耕地数量管控、质量管理和生态管护（2009年至今）等4个阶段。初步建立了包括耕地保护责任制度、耕地储备制度、登记台账制度等内容较为完善的耕地占补平衡制度体系。广东省也将耕地“先补后占”、“占一补一”作为新增建设项目用地报批的先决条件，也是耕地保护目标责任的一项刚性考核指标。对未按照规定实现耕地占补平衡的市、县，由省人民政府责令限期补充，并冻结该地区下一年度农用地转用计划指标，暂停农用地转用审批。

2、耕地后备资源不平衡，经济社会发展要求积极探索耕地占补平衡新形式

由于广东省珠江三角洲、粤北、粤东、粤西的经济社会发展水平、土地资源禀赋、耕地后备资源条件存在较大差异，园地、山坡地较多，开发补充耕地潜力较大的市，往往位于粤东西北相对欠发达地区，其建设用地需求相对也较少；相反，建设用地需求较大的珠三角部分市，开发补充耕地的潜力却相对较小。造成了有的城市耕地储备指标有富余、有的市却耕地占补平衡压力大的现象。目前广东省开发补充耕地量较大的地级市包括阳江、清远、肇庆、河源等；而以珠江三角洲的经济发达城市为代表的部分地区，如东莞、深圳、佛山等市在市域范围内占补平衡的压力较大，实现耕地占补平衡具有较大难度。这些地区耕地占补平衡问题日益突出，已成为基层土地管理实践中的主要瓶颈因素之一，并已影响到当地土地资源对经济社会全面协调可持续发展的基础保障能力。经济社会发展要求必须在耕地占补平衡的实现形式上谋求新出路，积极探索有效的耕地占补平衡新形式。

3、耕地补充方式逐步易地化，耕地储备指标交易成为实现地区双保的有效形式

为解决广东省内各市耕地保有量与城市发展建设用地之间的矛盾，广东省自2009年起积极推进开发补充耕地工作，各地进行土地整理、复垦开发增加的耕地经省国土资源厅验收后形成耕地储备指标。耕地储备指标较为富余的市、县在确保本地区需求的情况下可以有偿转让给其他市、县，相当于实现了财政的横向转移；耕地储备指标不足的市、县则可以通过购买指标满足建设用地需求，完成耕地占补平衡的硬任务。这种模式在时序上达到了“先补后占”的要求，在服务上体现了工作的主动性和前瞻性，不仅有利于全省耕地总量平衡和占补平衡，而且可满足建设项目用地报批的需要，有效缓解经济发展给耕地保护所带来的压力，确保重点建设项目的用地和非农建设用地有效供给，促进地区经济的可持续发展，是实现地区“保红线、保增长”的有效形式之一。

三、影响耕地储备指标交易制度的因素分析

耕地储备指标交易制度涉及的直接利益主体是交易的双方地方政府，其经济利益包括卖方地方政府获得的耕地占补平衡项目实施收益、占补平衡指标买卖收益与买方地方政府获得的经济发展收益，同时还会涉及到土地整治项目实施单位的收益与土地整治项目区所在地的农村集体经济组织和农民因耕地质量提高、生产条件改善、规模化经营带来的收益。因此耕地储备指标交易制度涉及的经济利益是否能够充分体现，主要取决于以下几个因素。

1、资源禀赋因素

资源禀赋因素主要包括地区耕地与耕地后备资源的数量与质量方面的因素，这些因素直接影响到耕地的利用方式、生产水平、供给状况和开发方式，从而影响到耕地储备量的多少。这是影响耕地储备指标交易制度的客观因素。现有耕地数量的多少与耕地质量的高低，特别是高、中、低产田面积的比例，以及耕地后备资源的数量与质量，都将对耕地储备量产生影响，从而影响耕地储备指标交易制度。

2、经济社会发展水平

经济发展目标下的耕地需求量（种植经济作物和其他农作物所需要的耕地数量以及非农建设必须占用的耕地数量之和）将随着城市化和工业化的不断推进以及经济的持续快速发展，不断增加。经济发展目标下的耕地需求量的增加必然导致耕地储备数量相应地减少。同时，经济社会发展水平还决定了耕地的社会生产条件（农业劳动者、耕作方式和集约经营水平）和农业结构。根据相关研究结果表明，经济社会发展水平与单位面积土地资源体现的经济价值成正比，单位补充耕地面积上体现的发展权和资源补偿权益成正比。因此，只有当经济社会发展水平到达一定高度的时候，才有建立耕地储备指标交易制度的动力和需求。

3、地方政府意愿

地方政府意愿是影响耕地储备指标交易制度变动性最大的因素，它是影响耕地储备指标交易制度的主观因素。耕地储备指标交易中，买入储备指标的一方，通常是区位条件较好、经济发展水平较快、用地项目较多的区域，地方政府损失耕地，增加建设用地。通过建设用地带来的就业、税收等收益，与损失粮食安全保障直接对比；卖出储备指标的一方，通常则相反，增加粮食保障，获得粮食增产与耕地保护补贴等收益、土地整理复垦开发项目实施工程收益，以及所在农村集体经济组织和农民直接间接收益，同时带来补充耕地所增加的耕地保护责任，与损失发展权对比。耕地储备指标交易的买卖双方地方政府存在纯收益之差，这个纯收益之差正是买卖双方政府进行耕地储备指标交易的内在动力。

4、政策因素

影响耕地储备指标交易的政策因素主要包括政策对耕地保护与耕地储备的态度及其采取的干预方式和措施，主要包括耕地保护政策和耕地储备政策。基于基本国情，我国实行了世界上最严格的耕地保护制度。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法律、法规，我国实行的耕地保护制度主要包括：土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度、农用地转用审批制度、土地开发整理复垦制度、土地税费制度、耕地保护法律责任制度。这些政策条款都积极推进了耕地的储备。在耕地储备实施过程中，很多方面的内容都是通过耕地储备政策来规定的，如耕地储备的准入条件、耕地储备的时间长短、耕地储备时对农户的补偿、储备后耕地的投放利用等。这些政策的条款直接影响到耕地储备数量的多少。

5、交易平台的市场化程度

耕地储备指标交易市场是耕地储备指标进行市场化配置的场所，其实质是耕地资源进行市场化配置的场所，耕地储备指标市场化配置程度的高低直接影响着耕地资源使用的效率。随着日趋严峻的耕地占补平衡形势，耕地储备指标交易市场化在土地市场化体系中的地位将越来越重要。土地开发需求大量增加的背景下，供需矛盾日益突出。人均土地面积较少、耕地后备资源匮乏的地区，为了解决日益突出的人地矛盾，重视市场在改进和完善土地利用状况中的作用，积极培育和发展市场。为了切实解决资金和资源错位问题，切实落实好耕地占补平衡，适当引进市场调节机制，将耕地指标纳入有形市场流转，在自愿协商的基础上，允许跨区域占补平衡，依法转让给需要补充耕地的政府单位或企业，实现资金和资源的优势互补。

四、建立耕地储备指标交易制度的对策分析

1、耕地储备指标交易制度的框架设计

为加强耕地储备指标交易管理，确保耕地总量动态平衡，同时调动各地进行土地整理、复垦开发的积极性，增加耕地储备，2012年广东省出台了《广东省耕地储备指标交易管理暂行办法》（下称“《办法》”），并委托广州市房地产交易登记中心（下称“交易中心”）作为省级耕地储备指标交易服务机构，负责组织跨市级行政区域的耕地储备指标交易。《办法》规定全省跨市级耕地储备指标交易活动必须通过耕地储备指标网上交易系统进行，为此交易中心在借鉴土地、矿产网上交易系统经验的基础上，针对耕地储备指标的交易特点，迅速组织开发了耕地储备指标网上交易系统，制定相关业务操作规则。耕地储备指标网上交易平台建立后，省内各市级政府和耕地指标储备机构进行跨市级耕地储备指标交易，必须委托交易中心在网上交易平台上发布购买公告，由交易中心按照委托内容组织实施公开竞价，竞价方可以在异地通过互联网进行网上竞价，交易成交确认后交易双方再约定签订交易合同。交易中心将以全封闭流程组织交易活动，以“制度+科技”为抓手，实现耕地储备指标交易的公开、公平、公正，打造一个阳光、开放、现代的耕地储备指标交易市场。

2、加强对新开垦耕地的后续管理，创新监管方式

（1）加强土地开发、整理、复垦土地的持续利用管理。通过制订优惠政策，鼓励基层政府、企业单位和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度，同时，完善土地承包责任制，正确引导土地承包人员加强对土地的利用管理，加大后续资金投入，科学种植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生产率和生产水平，防止新增耕地出现撂荒。（2）创新补充耕地监管方式。随着技术手段的进步，以及监管、奖惩等手段的完善，建议建立“补、备、核、用、考”耕地占补平衡全面监管制度。可充分利用“二调”成果和“一张图”监管平台等现代技术的成果，掌握耕地占补平衡情况，实现实时监管；一旦发现违法违规占用耕地行为立即严肃查处，防止“未批先占”、“只占不补”等现象的发生，以确保耕地数据的真实性和占补平衡的实际效果。

3、完善耕地储备指标交易市场监管机制

完善耕地储备指标交易市场监管机制，保证耕地储备指标交易市场规范运行。督促交易机构建立健全市场信息网络系统，增加耕地储备指标交易市场运行情况的透明度，避免现行耕地储备指标供应和使用交易中存在的情况不明、交易不公问题；简化交易程序、提高办事效率、促进耕地储备指标的高效流转；严肃查处违法交易、确保耕地储备指标交易的合法性和安全性。

[1]李明秋、张艳艳：耕地占补平衡制度的理性思考[J].安徽农业科学，2007（34）.

[2]代兵：上海市耕地占补动态管理机制研究[J].上海国土资源，2011（3）.

[3]陈印军、肖碧林、陈京香：我国耕地“占补平衡”与土地开发整理效果分析与建议[J].中国农业资源与区划，2010（1）.

[4]覃事娅：耕地储备理论及实证分析[D].中南大学，2011.

[5]孙鲁平：易地占补平衡指标交易中的问题[J].重庆国土房产，2010（3）.

[6]王军征：关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考[J].资源与人居环境，2010（24）.