从严治党背景下提高制度反腐最大效应的路径探究

刘庆斌

（中共青州市委党校,山东 青州 262550）

从严治党背景下提高制度反腐最大效应的路径探究

刘庆斌

（中共青州市委党校,山东 青州 262550）

把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制,是党和国家一项根本性的战略政治任务。在从严治党背景下,着力提高制度反腐的最大效应,必须不断完善现有制度,加快推进制度创新,切实抓好制度落实,坚持制度反腐与法治反腐一体推进,充分发挥制度反腐的应有效力,不断提高反腐败工作成效。

从严治党；反腐倡廉；制度建设

习近平总书记在中央党的群众路线教育实践活动总结大会上明确提出了从严治党的 “八条要求”，使 “党要管党、从严治党”的要求被提到了一个前所未有的高度，充分表明了党中央从严治党、改进作风的坚定决心。新形势下坚持党要管党、从严治党，必须坚持思想建党和制度治党紧密结合，既要靠教育，更要靠制度。反对腐败是我党的一项重要政治任务，而制度反腐具有根本性、全局性和长期性，是预防和抑制腐败的现实选择，是提高反腐成效的重要举措。对此，习近平总书记反复强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”进一步彰显出制度建设对规范权力运行、预防腐败的治本功能和基本路径。坚定不移地惩治和预防腐败，就是要充分发挥制度的基础性、全局性作用，把权力关进制度的笼子里。只有坚持用制度约束权力，才能使权力正确规范地行使，才能从根本上深化反腐措施，预防权力腐败，维护人民利益，才能提高制度反腐的最大效应。

一、提高制度反腐的最大效应,必须不断完善现有反腐倡廉制度

改革开放30多年来特别是党的十八大以来，我们党针对党风廉政建设和反腐败斗争出现的新情况、新问题，不断探索党风廉政建设和反腐败工作的新思路、新方法、新举措，在坚持重拳惩腐、高压反腐的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，初步建立起了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，对于深化开展党风廉政建设起到了很好的推动作用。一是探索出了一个具有中国特色的反腐倡廉理论体系，即建立健全与社会主义市场经济体制相适应的思想教育、制度约束、监督惩处并重的惩治和预防腐败理论体系，指导反腐倡廉工作有条不紊、循序渐进、卓有成效地开展，赢得了党心民心。二是制定了一些新的惩治和预防腐败的工作方案，如 《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013—2017年）》 《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》 《党的纪律检查体制改革方案》，等等。三是建立了很多有效的惩治和预防腐败的制度规定，如 《党政机关厉行节约反对浪费条例》 《党政领导干部选拔任用工作条例》 《党政机关国内公务接待管理规定》 《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等。应该说，在制度数量、质量上形成了中国特色的反腐倡廉制度体系，尤其是在加强廉政文化建设和建立拒腐防变教育长效机制、权力运行监控机制、纪检监察管理体制、党风廉政巡视制度、官员财产申报制度、重大事项报告制度等方面都有所创新。但是，随着我国经济社会的持续发展，随着腐败分子的腐败手段与反腐败形势的不断变化，反腐倡廉制度建设也要与时俱进，需要及时修改和完善一些不适应反腐败新形势的制度规定。例如，预防和发现腐败的机制有时失灵或反应滞后，不能及时发现某些问题或苗头，不能把腐败扼杀在初始环节和萌芽状态，贪官 “玩程序”或把制度当摆设的现象时常发生，领导干部 “带病提拔”现象屡见不鲜，贪官违纪数额不断升级，窝案串案家族案频繁发生，腐败现象在一些地方和行业领域内仍在大量发生，与党和人民群众对反腐败的要求和期盼还有很大差距。这充分说明当前的反腐败制度仍存在缺失和漏洞，反腐败制度亟需修订和完善，需要推陈出新。

当前一个时期，各级党组织必须认真做好反腐败制度的调研和清理工作，对适应形势发展变化和反腐倡廉建设要求并切实可行、行之有效的制度，要继续严格执行；对那些笼而统之、大而化之，“牛栏关猫” “纸笼锁虎”，既不 “堵风”、又不“防风”，内容互相交叉、相互矛盾和不便于执行的制度，要及时补充、修订和完善；对工作急需、条件成熟但还没有的制度，要在充分调研论证的基础上尽快制定，努力做到不留 “死角” “断层”和“盲区”；对已经过时、甚至与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度，要及时废止；对某些重要的规章制度需要上升到法律的，要启动立法程序，尽快上升为法律，以提高制度本身的权威性和威慑力，确保制度反腐的针对性和有效性。

二、提高制度反腐的最大效应,必须加快推进反腐倡廉制度创新

制度建设是动态的、发展的，是永不停止的，永远在路上。随着我国经济社会的不断发展，新情况、新问题不断出现，反腐倡廉制度建设也不断面临新挑战。如果制度存在缺陷而又不能及时修补、及时创新，就可能为破坏制度的人提供机会。因此，在新的时代条件下，必须深刻分析腐败现象滋生的特点、规律和现实表现，正确把握反腐倡廉建设面临的新情况、新问题、新挑战，更新思想观念，打破思维定式，积极借鉴国内外的新鲜经验、有益做法，不断拓宽工作视野，坚持以改革的精神、创新的思路、发展的办法，解决滋生腐败的深层次矛盾和问题，推进反腐倡廉制度创新，提高反腐倡廉制度建设科学化水平。

1.推进反腐倡廉制度创新,必须强化制度创新理念,使反腐倡廉制度创新不断体现时代性、把握规律性、富于创造性。一是要坚持权力运行导向，尽快建立权力运行与制度创新的联动机制，努力做到权力行使到哪里，相应的监督制约制度就建在哪里。二是要坚持权力监督导向，尽快建立围绕权力集中的关键岗位和权力运行的关键环节监督制度创新的联动机制，努力做到权力运行到哪里，有效监督制度就建到哪里。三是要坚持人民群众意愿导向，尽快建立人民群众意愿与制度创新的联动机制，努力做到人民群众意愿在哪里，制度就应建在哪里。四是要坚持倒查腐败导向，尽快建立腐败问题发生与制度创新的联动机制，努力做到腐败问题发生在哪里，制度建设就跟进到哪里。五是要建立制度建设的 “倒逼机制”，通过查办案件及时发现问题、建立制度、堵塞漏洞、防患于未然，以避免同类问题在相同领域、相同岗位再次发生。总之，就是要围绕涉及人、财、物、执法、行政、审批等核心权力和容易滋生腐败的重点部位和关键环节，找准反腐倡廉制度创新的切入点和着力点；就是要按照 “管用有效”的原则，找准滋生腐败的关键点、权力运行的集中点、体制转换的空白点，建立完善反腐倡廉制度创新体系，形成制度合力。

2.推进反腐倡廉制度创新,必须增强使命感、责任感和紧迫感。要大胆探索适合我国实际的反腐败方法、措施与手段，积极借鉴和吸收国际先进的反腐败经验与方法，为我所用，通过多方努力，实现 “更有效地预防腐败”， “不断取得反腐败斗争新成效”。要把建立健全惩治和预防腐败体系置于国家战略和顶层设计的高度，从制度层面确保党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督和群众监督真正落到实处，形成权责一致、相互制约的权力结构和运行机制，从根本上形成不敢腐、不能腐、不易腐的保障机制。在宏观层面上，要坚持用制度管权管事管人，让人民群众监督权力，让权力在阳光下运行；在中观层面上，要构建权力运行体系和惩防腐败体系，确保决策科学、执行坚决、监督有力；在微观层面上，要进一步改革纪检管理体制，加强对同级党委特别是组成人员的监督，纪检工作特别是查办腐败案件要以上级纪委领导为主，保证各级纪检机关监督权、办案权的相对独立性和权威性。总之，推进反腐倡廉制度创新，既要注重制度的系统性和全面性，使各项制度相互衔接、系统配套，又要注重制度的针对性和可操作性，使各项制度明确具体、实在管用。

3.推进反腐倡廉制度创新,必须把惩治和预防腐败的具体要求切实体现在制度创新之中。当前首先要尽快制定和出台有关公职人员财产申报方面的硬性制度，最好上升到法律，在全国范围内规范化、制度化地推行公职人员财产申报制度，使之成为遏制腐败发生与促进廉政建设的利器。其次，要全面推进公共信息公开，最大限度地减少 “一把手”的自由裁量权，以民主决策取代 “一把手决策”，以公开透明取代私相授受，真正实现 “位高不擅权、权重不谋私”，坚决遏制 “一把手”腐败和权力滥用。再次，要进一步完善 “三公经费”使用的绩效考核，有效遏制 “三公消费”滋生腐败的问题。第四，要坚决用过硬的制度遏制 “带病提拔”现象，等等。从理论上讲，腐败收益与腐败成本的对比关系决定着腐败动机的产生，只有当权力主体有腐败意图，并且认为腐败收益大于腐败成本时，才可能产生腐败的原始动机，实施腐败行为，导致违法犯罪。因此，在反腐倡廉制度创新中一定要以提高腐败成本为根本原则，坚决避免 “违法成本小、守法成本大”的现象，真正让腐败者经济上倾家荡产、政治上身败名裂、心理上后悔莫及。另外，惩治腐败的根本目的不是为了多抓几个党员干部，而是为了最大程度地保护党员干部，必须尽快实现预防和惩治腐败的制度化、持续化，既要依靠制度避免出现运动式反腐，更要防止无制度约束的选择性反腐。要通过加强与改进制度廉洁性评估来坚决反对制度性腐败，切实解决制度本身不廉洁、制度无力反腐败、制度低效反腐败等问题，从源头上切实推进反腐倡廉制度科学化。

三、提高制度反腐的最大效应,必须切实抓好反腐倡廉制度落实

习近平总书记指出：制度不在多，而在于精，在于务实管用。而制度的效用取决于制度的落实程度。无数事实充分证明，制度能否发挥约束作用，是否取得成效，关键在于落实，而且落实得越彻底越好，成效也就越大。

1.抓好反腐倡廉制度落实,必须牢固树立制度意识。制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为硬约束。当务之急就是要加强制度学习和制度教育，特别是要分层次抓好党员干部的党纪法规教育，重点学习新党章、廉政准则、八项规定、党政领导干部选拔任用条例等，使之全面掌握各项制度和行为规范，增强纪律意识和制度意识，将制度和规矩入脑入心，潜移默化为一种工作和生活习惯，使之成为为人的 “准则”、行动的 “镜子”、做事的 “指南”，做到知大知小、知进知退、知荣知辱、知是知非。唯有如此，才能 “从心所欲不逾矩”，做到真正按制度办事。

2.抓好反腐倡廉制度落实,领导干部必须率先垂范。领导干部既是制度的制定者，又是制度的执行者，必须在执行制度上率先垂范，行动先于群众，标准高于群众，要求严于群众。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留 “暗门”、不开 “天窗”，要求党员干部做到的，领导干部必须首先做到；要求下级做到的，上级必须首先做到；要求别人做到的，自己必须首先做到，坚决维护制度的严肃性和权威性。只有领导干部在落实制度上以身作则、率先垂范，坚持严人先严己、严下先严上，才能切实树立起有法必依、照章办事的良好导向，才能模范带动和促进制度的有效落实，树立和维护制度的权威性。也只有领导干部带头落实制度而不破坏制度，才能提高制度的执行力。

3.抓好反腐倡廉制度落实,必须强化监督检查。一些制度之所以不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有受到及时查处，对违反制度的行为缺少应有的惩戒。首先，要建立完善制度执行的监督机制，切实加强对制度执行情况的日常督查和专项检查。当前和今后一个时期，要深入实际细查，排除干扰真查，对有令不行、有禁不止等违犯制度规定的行为和随意变通、恶意规避等破坏制度规定的行为，要做到发现一起，及时查处一起，决不姑息迁就。其次，要建立完善制度执行的问责机制。坚持把反腐制度执行情况纳入党风廉政建设的检查考核内容和党政领导干部的述职述廉内容，严肃查处不认真执行制度、不及时执行制度和拒不执行制度的各种行为，对制度不落实、不按制度办事和破坏制度的人和事，要根据所造成的损失和影响，严肃追究相关人员的责任。再次，要对落实制度进行跟踪问效。要加强信息反馈及时了解制度执行情况，加强评估及时掌握制度落实成效，加强检查监督及时发现和纠正问题，对于明显执行不力的制度，要进行深刻反思并做出及时调整。当前最主要的是对已经制定的各项规章制度，认真搞好检查督促，凡是符合反腐败工作要求的，一定要扎扎实实落实到位，真正发挥制度有效的制约作用。此外，还要加强对反腐倡廉制度的宣传教育，扩大影响力、覆盖面和权威性，夯实制度执行的群众基础、社会基础，培育制度执行的文化氛围。

四、提高制度反腐的最大效应,必须坚持制度反腐与法治反腐一体推进

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”这是在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的新形势下，对各级党组织和广大党员干部提出的新要求，是提高制度反腐工作成效和制度本身权威性、威慑力的根本途径。依法治国的核心是有效规范和约束权力，与制度反腐的出发点和落脚点一脉相承。作为执政的中国共产党，各级党组织和全体党员尤其是党员领导干部，必须受到党章党规党纪的刚性约束，必须模范遵守国家的法律法规。党规党纪要实现与国家法律的有机衔接，必须做到要义明确、简明易懂、便于执行。一是要从根本上改革高度集中的决策权力格局，有必要建立各级集体领导机制，尽快形成适当的权力制衡制度。二是要强化对行政权力的制约。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部流程控制，防止权力滥用。三是要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。四是要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。尽快对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，提高审计监督的有效性。五是要全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，必须向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。六是要加快推进反腐败国家立法，从法律上完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不易腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。

党纪党规严于国家法律法规。党的各级组织和广大党员干部必须模范遵守国家法律法规，必须按照党纪党规以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党纪党规的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。当前要依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制；完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定，着力整治各种特权行为；严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软，形成重拳惩腐的高压态势；进一步完善党纪国法双轨反腐新思维，既要充分发挥党的纪律部门反腐的重要作用，也要坚持在法治原则下进行有效的反腐工作，努力实现党的纪律部门与国家司法机关 “双轨”并进、分工配合，对党员干部职务违法犯罪和失德失信行为，坚决做到依纪与法治双轨并重。

从根本上预防腐败、抑制腐败行为，关键在于制度，根本在于法治。制度好、法律管用，好人受到约束，坏人也可以变好；制度有问题、法律不健全，坏人不受约束，好人也可能变坏。制度和法律的作用不仅在于惩治腐败，更在于预防腐败。在新的时代条件下，反腐败工作仅仅着眼于案件的查处和单纯强调思想教育和自律是远远不够的，必须从制度和法律上构建遏制腐败蔓延的堤坝。当前深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须以建立健全惩治和预防腐败体系的各项制度和法律法规为重点，以强化制约和监督权力为核心，以提高制度的执行力和法律的惩治力为抓手，既要抓好制度和相关法律的建立完善，又要抓好制度的创新建设和国家立法的有效衔接，更要抓好制度和法律的贯彻落实，坚持两手都要抓、两手都要硬。唯有如此，才能紧握制度反腐和法治反腐的戒尺，让各级党员干部特别是领导干部心存敬畏，才能充分发挥制度和法律的应有效力，实现干部清廉、政府清正、政治清明。

［1］习近平.在党的十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话［N］.人民日报,2013-01-23.

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 (2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)［J］.党建, 2014(11)：8-18.

［3］黄苏.健全防控机制规范权力运行 ［J］.现代企业文化,2014(1)：106-107.

［4］刘庆斌.领导干部要严守党纪国法防线 ［N］.学习时报,2014-01-20(16).

［5］邵建祥.反腐倡廉制度执行力的制约因素与对策思考［J］.科学时代,2011(3).

［6］梁铁.反腐倡廉制度落实中存在问题的原因及对策 ［J］.环球市场信息导报 (理论),2011(3)：67-67.

[责任编辑：于洋］

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1671-6183（2014）12-0022-05

2014-12-03

刘庆斌 （1962-）,男,汉族,山东临朐人,中共青州市委党校副校长；研究方向：执政党理论建设与实践。