深化行政执法体制改革的路径选择

丁玉海

（中共大连市委党校 法学教研部,辽宁 大连 116013）

深化行政执法体制改革的路径选择

丁玉海

（中共大连市委党校 法学教研部,辽宁 大连 116013）

行政执法体制关系到行政执法的质量和水平,进而关系到依法行政的推进和法治政府的建设。当前,我国行政执法程度还很低,行政执法体制还存在一些问题,因此深化行政体制改革势在必行。

行政执法体制；行政执法；综合执法

目前，80%的法律、90%的地方性法规、几乎所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的［1］。如此一来，行政执法的质量和水平关系到依法行政能否顺利进行，进而关系到法治政府建设的成败。然而，行政执法的质量和水平又是由什么决定的呢？当然是行政执法体制。那么，何为行政执法体制？我国行政执法体制存在何种问题？如何深化行政执法体制改革？对此，至今在理论上还是莫衷一是，在实践中也是各行其是。虽然党的十八届四中全会通过的 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称 《决定》)提出了深化行政执法体制改革的新方向和新部署，但是上述的理论认识分歧和实践操作不一并未消除。因此，关于行政执法体制改革，有进一步探讨的必要。

一、行政执法体制概述

（一）行政执法体制的概念

行政执法体制即关于行政执法的体系和制度。从内涵角度而言，它主要由体系和制度构成，前者包括主体体系 （机构设置、领导隶属关系、组织形态等）和权力体系 （权力配置、义务设定、执法程序、运行机制、监督机制等）；后者包括规定主体体系、权力体系及其相互关系的法律规范和作为执法依据的法律规范。从外延角度而言，行政执法体制主要是指实践中存在的具体行政执法模式及其分类。

（二）我国行政执法体制改革的历程

在我国，行政执法体制改革始于1996年3月颁布的 《行政处罚法》，即该法第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”据此，一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权，为后来的行政执法体制改革，尤其是相对集中行政处罚权改革预留了法律空间。

以党和国家有关推进依法行政、建设法治政府的总体部署为主线，根据相关部署文件对行政执法体制改革的渐进性表述，可以把我国行政执法体制改革的进程划分为以下几个阶段。

1.准备阶段 （1996.3-2004.3）。在此阶段，相关部署文件主要有两个：一个是1997年9月江泽民在党的十五大上所作的报告。其中，在第六部分政治体制改革和民主法制建设中，提出有关行政执法体制改革的内容，即 “实行执法责任制和评议考核制”。但是，上述两项制度在此期间并未制定推行。另一个是1999年11月朱镕基发布的 《国务院关于全面推进依法行政的决定》。其中，提出 “推进相对集中行政处罚权的试点工作”。由此，上述两个部署文件为行政执法体制改革作了一定程度上的准备。在此期间，改革的侧重点主要是相对集中行政处罚权试点和综合执法试点。

2.理顺阶段 （2004.3-2008.5）。在此阶段，相关部署文件主要是2004年3月国务院 《关于全面推进依法行政实施纲要》。在文件中，有关行政执法体制改革的标题用语是 “理顺行政执法体制”，并提出了 “权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”十六字方针的行政执法体制改革目标。在此期间，改革的侧重点在于继续推进相对集中行政处罚权，探索相对集中许可权，推进综合执法试点，实施行政执法责任制。

3.改革阶段 （2008.5-2010.10）。在此阶段，相关部署文件主要是2008年5月国务院 《关于加强市县政府依法行政的决定》。在文件中，有关行政执法体制改革的标题用语是 “改革行政执法体制”。在此期间，改革的侧重点主要是下移执法重心，减少执法层级，进行属地化管理。

4.完善阶段 （2010.10-2013.11）。在此阶段，相关部署文件主要是2010年10月国务院 《关于加强法治政府建设的意见》。在文件中，有关行政执法体制改革的标题用语是 “完善行政执法体制”。在此期间，改革的侧重点主要是加强行政执法信息化建设和创新执法方式。

5.深化阶段 （2013.11至今）。在此阶段，相关部署文件主要是2013年11月党的十八届三中全会通过的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年10月党的十八届四中全会通过的 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在文件中，有关行政执法体制改革的标题用语是 “深化行政执法体制”，并提出了行政执法体制改革的新目标，即两权方针： “权责统一、权威高效”。在此期间，改革的侧重点在于横向上的综合执法、纵向上的层级执法、监督上的严格执法、程序上的规范执法。

二、我国行政执法体制存在的问题

截至目前，行政执法体制改革已历18载，成功自不待言，但问题也着实不少。 “问题就是时代的声音”，就是改革的重点，就是旧体制的突破口和新体制的生长点［2］。按照 《决定》的要求，我们认为，当前我国行政执法体制存在的问题主要体现在以下几个方面。

（一）多头执法、权责交叉、效率低下

针对同一对象或者行为的管理，基于不同的立法规定而设立不同的执法机关，多头执法由此而生。基于多头执法之间职责相互交叉，缺少协调与整合，负面效应随之显现。进而，对行政机关而言，是相互之间权限冲突或推诿塞责。对行政相对人而言，则是多重处罚，苦不堪言。

（二）层级执法、权责脱节、基层虚弱

当前，由于未能合理配置不同层级执法机关之间的权责，导致了不同层级执法机关之间的权责脱节。各级执法机关之间力量并不均匀，多数执法力量浮于上级执法机关，而下级执法机关力量明显薄弱，尤其是食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域。由此，因执法力量难以下沉，导致上述领域的基层执法机关疲于应付。

（三）利益驱动、责任缺失、监督乏力

基于一定范围内的执法责任配置的失调、不合理，从而在一定程度上难以形成对利益驱动执法的有效制约。同时，因全国性的执法监督规定尚未出台，地方性监督规定差异很大，不同程度上存在着监督缺位、失位、不到位，从而也在一定程度上存在着执法的失控现象。尤其在一些利益交织的执法领域，因存在较大的执法寻租空间，执法机关及其人员往往 “睁一只眼，闭一只眼”，执法中的不作为、慢作为、乱作为等问题层出不穷［3］，执法的逐利性明显，甚至一定程度上出现以罚代管、以罚代刑等现象。

（四）随意执法、程序失范、效果不良

长期以来，一定范围内的执法机关及执法人员中还存在着重实体、轻程序的错误观念，在行政执法中，往往只重视事实认定，不重视程序步骤，只重视执法结果，不重视执法过程，在一定程度上存在着执法行为失范现象。同时，在一些行政执法领域，部分执法行为的程序规定尚未出台，如行政征收、行政检查，没有相应的程序制约，随意执法甚至粗暴执法司空见惯。

三、深化行政执法体制改革的路径选择

行政执法体制改革的直接针对点，就是行政执法体制中的突出问题。问题解决一步，改革就深化一步，体制就完善一步［4］。针对上述行政执法体制中存在的突出问题，结合 《决定》的相关要求，我们认为，深化行政执法体制改革，应当从以下几个方面着手。

（一）整合行政执法主体,推进综合行政执法

针对多头执法、权责交叉、效率低下问题，应从以下两个方面进行相应的深化改革。

第一，在主体设定方面，整合执法主体，推行大部门体制。即将密切相关的执行政法职能集中到一个大的部门统一行使，将多头执法变为一头执法。如此一来，多头之间的权责交叉以及由此而来的摩擦、冲突可以内化到一个部门之中，既可以有效降低协调、交易的成本，又可以提高行政执法的效率。然而，大部门体制，从1982年机构改革起，一直都在尝试和努力。在中央层面上，已有改革，如目前交通部的 “大交通”。在地方层面上，已有操作，如文化管理领域的综合执法，即将市县一级，将文化、出版、版权、文物、广电、体育等行政主管部门合并，在合并后的部门内成立相应的机构行使统一的行政处罚权；再如在食品安全领域，根据辽宁省人民政府办公厅下发的 《关于进一步推进县级食品药品监督管理体制和工商质监行政管理体制改革的通知》 （辽政发 【2014】15号）的规定，县区工商、质监、食品药品着手组建统一的市场监管局，对食品安全统一行使监管职能，其实质就是大部门体制在县一级层面的改革尝试。

第二，在权责配置方面，相对集中执法权，转变配置机制。一方面，当前，无论是城管领域的相对集中行政处罚权，还是文化、农业、交通领域的综合执法，都是围绕着行政处罚权进行的，不涉及或很少涉及行政权的其他方面。由此建议，在相对集中行政处罚权的基础上，还应进一步集中其他行政执法权，如论证行政检查权、行政强制权、行政许可权可否一并集中以及集中到何种程度，并同时理顺他们之间的关系。另一方面，当前的行政执法权责配置，属于一种典型的结构性权责配置机制。首先把行政执法的对象进行分类，划分成不同领域，然后制定相应的法律或法规，设置相应的执法机构，配置相应的权责。以食品安全监管为例，农业部门管生产，工商部门管市场，卫生和食品药品部门管食品安全标准以及检测，质监部门管生产设备，等等。由此，此种结构性权责配置机制，就把本应完整的行政执法权责分割成七零八落，不同部门之间只有密切配合做到无缝衔接，才能实现共同监管的目的。对此，深化改革的具体方向是：改变当前结构性的权责配置机制，实行向功能性权责配置机制转变。当然，考虑到改革的复杂性、艰巨性和渐进性特质，可以退而求其次，在部分执法领域，实行结构性权责配置机制与功能性权责配置机制相结合，如在食品安全监管领域，在县一级组建的市场监管局，先采用结构性权责配置方式划分出食品的生产领域和流通领域，后采用功能性权责配置方式把原流通领域分散的食品安全监管职能合并到一起 （暂时还没有把生产领域的农业部门的食品安全监管职能合进来）。时下，这也是对现行权责配置机制的一种转变、一种改革、一种突破，能在一定程度上解决多头执法、权责交叉、效率低下的痼疾。

（二）减少行政执法层级,夯实基层执法力量

针对层级执法、权责脱节、基层虚弱问题，应从以下两个方面进行相应的深化改革。

第一，改变上下执法范围一般粗的状况。按照科学设置、合理分工、协调配合原则，尽可能地减少不必要的执法层级，理顺上下执法机关之间的职责，将上下级执法机关之间的职责高度协调起来，上级执法机关侧重于指导，下级执法机关侧重于执行，尽量将执法力量下沉至基层，充实基层的执法力量。

第二，尝试打破上下对口管理的执法体制。按照减少执法层级、整合执法队伍、提高执法效率的原则，尽可能地减少市县两级政府的执法队伍种类，进一步推进在市县层级的综合执法体制改革，既可以在部门内部进行执法主体整合和执法职责归并，也可以尝试性探索跨部门之间的执法主体整合和执法职责归并。

（三）强化行政执法的监督,明确行政执法责任

针对利益驱动、责任缺失、监督乏力问题，应从以下三个方面进行相应的深化改革。

第一，全面落实行政执法责任制。严格确定不同执法机构、不同执法人员的执法责任，促进执法权力与执法责任间的高效配置。同时，进一步完善执法评议考核制和执法过错责任追究制，促进执法责任对执法权力的有效制约。一方面，将执法机构的行政执法考核纳入到一年一度的依法行政考核中去；另一方面，将行政执法人员的执法考核与个人的年终考核结合起来。 第二，尽快出台统一的行政执法监督规定。基于各地执法状况不一的客观实际，目前制定行政执法监督规定的法律时机尚不成熟。我们建议，全国人大应授权国务院先进行行政立法，制定行政执法监督暂行规定，在全国推行，以改变当前执法监督一定程度上的缺位、失位和不到位的客观状况。

第三，对于易受腐败威胁的或易滋生牟利性的执法领域，多措并举、多管齐下。一方面，加强执法源头控制，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动；另一方面，加强执法过程控制，严格行政执法监督，在加强系统内层级监督的同时，还要加强系统外的人大监督、社会监督，并尝试性实行多人监督以及监督人员的定期轮岗，做到监督间的无缝衔接。此外，进一步完善行政执法的保障机制和配套机制，如罚缴分离制、行政执法与刑事司法衔接机制等。

（四）完善行政执法程序,彰显行政执法效果

针对随意执法、程序失范、效果不良问题，应从以下两个方面进行相应的深化改革。

第一，加强执法队伍建设。首先，把法治思想建设摆在首位，强化法治信念教育，强化实体程序罪易于识别，发现较早，司法机关也乐于主动进行无罪化处理；后一种无罪由于涉及对证据的认定，而证据往往呈现不同的侧面，具有复杂性，不同的司法官往往会得出不同的结论，这就为律师实施无罪辩护提供更大的空间，疑罪从无原则也成为法院作出无罪判决适用最多的理由。

［1］沈德咏.论疑罪从无［J］.中国法学,2013（5）.

［2］互动百科联合国人权事务委员会条目［EB/OL］. http://www.baike.com/wiki/%E8%81%94%E5% 90%88%E5%9B%BD%E4%BA%BA%E6%9D% 83%E4%BA%8B%E5%8A%A1%E5%A7%94% E5%91%98%E4%BC%9A.并重培训。其次，不失时机地抓住执法各级领导班子建设这个关键，把善于运用法治思维、法治方式推动工作的人选提拔到领导岗位上来。最后，提高执法人员中的政法专业毕业生的招录比例。

[责任编辑：左眉］

第二，出台统一的行政执法程序规定。虽然《行政处罚法》 《行政许可法》 《行政强制法》中有部分行政执法程序规定，但是其他行政执法行为的程序规定尚无章可循，如行政检查、行政征收等，应当适时出台相应的统一的程序性规定，以做到依法定职权和依法定程序惩处各类违法行为，真正实现严格、规范、公正、文明执法。

参考文献：

［1］宋大涵,青锋.行政执法教程［M］.北京：中国法制出版社,2011：1.

［2］袁曙宏.深化行政执法体制改革［N］.光明日报, 2013-11-27.

［3］马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制［J］.中国党政干部论坛,2013(12).

［4］青锋.关于深化行政执法体制改革的几点思考［J］.行政法学研究,2006(4).

[责任编辑：于洋］

D920

A

1671-6183（2014）12-0010-03

2014-11-07

丁玉海 （1976-）,男,安徽天长人,中共大连市委党校法学教研部副教授,法学博士；研究方向：行政执法。