论我国法治政府的基本建成

张恒超

（中国科学技术大学 公共事务学院，安徽 合肥230026）

论我国法治政府的基本建成

张恒超

（中国科学技术大学 公共事务学院，安徽 合肥230026）

法治政府是政府管控社会的一种善治模式。在法治政府建设过程中，首先应明确法治和法治政府的基本概念，其次应是了解我国经历了从依法治国到法治政府基本建成的政策演变。我国法治政府建设的具体内容包括了治国理念的与时俱进、行政权力的行使法定等四个方面。在我国法治政府基本建成的过程中应注意四个方面的问题，以党的十八大为新起点，力争早日实现我国法治政府基本建成这一目标。

法治；法治政府；基本建成

法治，已成为人类的普遍共识，并且逐渐具有世界意义。法治取代人治，是人类经过几千年的文明发展而逐步认可的一种现代社会管控模式,是人类政治文明发展到一定阶段的产物。随着我国改革开放的日益深入及中国特色社会主义市场经济的逐步健全，法治在实现国家繁荣富强、人民富裕的伟大征程中将发挥与日俱增的作用，即法治也是生产力。法治政府依托法治和法制来实现，法治政府建设的成败，事关法治社会乃至法治国家的建设进程，法治政府与法治国家、美丽中国建设具有内在一致性，美丽中国更需魅力法治。我国法治政府基本建成这一新课题，是基于党的十八大报告中关于法治建设的整体布局而提出来的新理论，具有深刻的现实性。

1 法治政府

1.1 法治

“法治”一词最早见诸于亚里士多德的名著《政治学》一书中，书中指出：“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[1]。对此我们可作以下两点理解：一是有法才有治，特别是在行政立法上，做到有法可依；其次是法律被遵守，被尊重，不仅是公民守法、尊法，各级政府更应守法、用法、依法、重法，不以权代法，以言压法，徇私枉法，做到有法必依；法治政府更要求政府执法必严，违法必究。在当代，法治不仅“是一种治理状态或秩序,在这一治理状态中,存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说,政府应由法律规制并服从法律,最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大”[2]，更是一种民主之治、公正之秩、普世之致。

1.2 法治政府

法治政府的理论基础是法律至上、主权在民和有限权力。法治政府这一概念，不是指“法治”与“政府”两词在文字概念上的简单叠加，也不是指“法治政府=法治+政府”这一范式，而有着其独特的内涵。法治政府作为一种管控社会的善治模式，内在地要求政府要受法律的制约。也即“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”[3]，也就是说“政府在一切行为中都受到事前规定并宣布的规则的约束，以使人们能够准确预测政府在某一情况下使用强制权力，并据此来安排个人事务”[4]。综括起来就是说政府缘法而治，依法而行，受法而立。“政府的一切权力来源、政府的运作和政府行为，都受法律的规范和制约，行政管理体制、新机制和思想观念都符合法律的要求”[5]。

1.3 从依法治国到法治政府基本建成

1997年9月，在党的十五大报告中明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方针，开启了我国法治建设的序幕，进一步明确了“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”[6]。的执政党的法治能力建设、国家法制化建设及法治政府建设和公民法制意识建设的重大意义。

从党的十六大报告中提出的“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”、“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”的建设目标，到2004年国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“建设法治政府”，提出用10年左右的时间来建设法治政府，强调法治政府建设本质上是政府依法行政这一目标，到党十七大报告中提出的“依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。”的目标表述，到2008年5月，国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，单独对市县两级基层法治政府建设作了明确要求和部署；再到党十八大报告中提出的“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的概念再深化，预示着我国法治政府基本建成这一课题将和全面建成小康社会同时同步同向完成。

从依法治国到法治政府基本建成，从建设到建成，不仅仅是一字之差，更体现了法治政府建设的轨迹。“建设”是过程，是一个动态的变化和建构过程，而“建成”则是静态的结果，是对动态过程的轨迹标识。依法治国和法治政府建设在本质上是一致的。

2 我国法治政府基本建成的具体内容和基本标识

2.1 我国法治政府基本建成的具体内容

2.1.1 治国理念的与时俱进 基于“思想指导行为”的深刻认识，我国法治政府基本建成的首要任务是实现治国理念由“人治”向“法治”的转变。历史上，我国长期处于封建社会，“人治”思维突出，“人治”观念在领导者脑中根深蒂固。因此，在法治政府建设过程中，当务之急是要树立法治观念，摒弃“人治”逻辑，增强领导者的法治思维和法治意识。治国理念的与时俱进，是法治政府建设的第一要义。当前，我国公民和执政者已充分认识到法治思维的重要性，并发挥新闻媒体的舆论宣传作用来营造法治氛围，特别是在近期多位省部级官员的落马和受审过程中也较为注重法治程序，这些都是治国理念与时俱进的具体体现。

2.1.2 行政权力的行使法定 法治政府的基本建成，本质上是政府依法行使权力。行使权力的前提是权力的“源泉”被事先法定赋予，不然权力的行使则缺少了法律上的根据。在我国法治政府基本建成过程中，先后出台或颁布了一些法律法规来赋予行政机关法定权力，如1997年实施的《行政处罚法》、1997年的《行政监察法》、1999年的《行政复议法》、2003年的《行政许可法》等法律法规都明确赋予了行政机关法定权力。

2.1.3 行政权力的合理分配

（1）中央与地方。在我国建设法治政府基本建成过程中，着力解决了中央与地方政府在权力分配上的法定化这一问题，重点解决了权力的合理分配问题。如现行的关于中央和地方政府立法权限规定的有《中华人民共和国立法法》；关于中央和地方政府职能划分方面的有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；关于财政税收管理的有《中华人民共和国预算法》等，这些法律法规中都明确对中央和地方政府在行政权力上的合理分配。

（2）行政部门之间。在行政部门之间，权力分配是否合理，关系到法治政府建设全局。法治政府建设归根到底就是权力法定，用权受监督，权力合理分配。当前，我国各级行政部门内部大都制定了规章制度，同样也进行了权力的合理分配，行政部门内部按照分工，根据职能不同划分为不同部门，很好地解决了行政部门之间的权力分配问题。

2.1.4 行政监督的自觉建立 法治政府是政府缘法而治。政府行使权力接受监督，这是法治政府建设的内在要求。我国在建设法治政府过程中，逐步建立并逐渐完善了一整套监督体系，包括国家监督体系，如国家权力机关的监督，司法机关的监督，行政系统内部监督；社会监督体系如中国共产党的监督，人民群众的监督，社会舆论监督；行政法制监督体系等，可以说是一整套全方位、多层次、宽领域的监督系统，这些都是法治政府建设的保障和后盾。

2.2 我国法治政府基本建成的标识

2.2.1 相对完善的法律体系 早在1997年，党的十五大就提出了到2010年形成中国特色的社会主义法律体系这一目标。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布“截至目前，我国已制定宪法和现行有效法律237件、行政法规699件、地方性法规8600多件”[7]。“截至2011年12月底，中国除通过了现行宪法外，还制定了现行有效的法律239件，行政法规714件，地方性法规、自治条例、单行条例8921件”①。“一个以宪法为统帅、法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成”[8]。相对完善的法律体系是我国法治政府基本建成的前提标识。

2.2.2权责明确的行政主体 法治政府建设的重点是行政主体的权责是否明确。2011年6月全国人大常委会通过的《行政强制法》，是我国法治政府基本建成过程中非常重要的一部行政法律。“这部法律正确处理权力与权利、权力与责任的关系，既赋予行政机关必要的强制手段，保障行政机关依法履行职责，提高行政管理效率，又强化对行政强制行为的规范、制约和监督，避免和防止权力滥用，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益”①。真正使行政主体做到了权责明确。1994年通过，2010年修正的《中华人民共和国国家赔偿法》，对行政机关及其工作人员在行使职权中侵犯公民人身权和财产权的赔偿范围以及赔偿程序作了明确规定，进一步规范了政府责任。这两部法律的出台，进一步明确了行政主体的权和责，用权有法理上的依据，侵权有责任上的担当。权责明确的行政主体是我国法治政府基本建成的核心标识。

2.2.3 行之有效的监督体制“知屋漏者在宇下、知政失者在草野”，“政府行为的得失，最终评价在于民众，所以，基于法治政府权利本位的本质要求，应强化民众对政府的监督”[9]。法治政府即是政府守法，当政府行使权力缺乏必要监督时，可能滋生监督缺位，致使权力过度膨胀和扩张。鉴于此，我国已建立了权力机构的监督机制即人民代表大会的监督机制；行政系统内部的监督机制如行政监察机制、行政审计机制；以及包括新闻媒体监督、公民监督等在内的社会监督机制。行之有效的监督体制是我国法治政府基本建成的关键标识。

2.2.4 公平正义的执法群体 法治政府建设需要有知识、有文化、懂法律、能执法的执法队伍。评判我国法治政府建设的程度，应将执法群体作为重要因素加以考量。执法队伍的素质如何，执法队伍能否公平正义执法，关系到法治政府建设的成败。当前，我国建立了公务员选拨与录用制度，行政人员的考核、晋升制度，选拨和录用了一批具有宽阔视野、先进管理理念的高级法律知识分子来执法。这也为公平正义执法奠定了基础。公平正义的执法群体的形成是我国法治政府基本建成的重要标识。

2.2.5 尊法守法的公民意识 随着我国社会主义市场经济的不断完善，公民的市场主体意识不断觉醒，继而反映在政治觉悟上就是要求全社会形成尊法守法的氛围。从最初的身份型识别到现在的契约式分化，社会逐渐实现了从“身份”到“契约”的历史性转变②。公民主体意识的形成，必然体现政府的依法行政、依法办事和依法裁决。诚如“政治体与公民之间以及公民个体之间是一种互惠和依赖的关系，即使身处其中的个人并没有认识到这一点”[10]。尊法守法的公民意识的形成是我国法治政府基本建成一个不可或缺的标识。

2.2.6 法律至上的社会风气 一定时期的社会风气是对社会运转的综合反映，是一个社会的“晴雨表”。法治政府基本建成的标识之一就是全社会是否形成了法律至上的社会风气。《韩非子·有度》中说道：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。国家的强盛与否主要决定于国家的执法者是否奉法，法治政府建设的成败取决于全社会是否形成了法律至上的社会风气。当下，我国公民法律意识正在逐渐增强，当公民的合法利益受到不法侵害时，大都能够依法维权，合理寻求法律救济。法律至上的社会风气的形成，是我国法治政府基本建成的外部标识之一。

2.2.7 公正透明的社会规则 无规矩不成方圆。社会的运转需要规则。公正透明的社会规则是一个社会正常运转的“稳定器”。在法治政府建设中，各种法律体系、行政法规等都是经过公布之后才生效的，可以说是为公众所知晓的，在程序上也是严格按照既定程序制定和颁布的，可谓是阳光透明的。公正透明的社会规则是法治政府运行的必要条件，是我国法治政府基本建成的又一外部标识。

2.2.8 廉洁高效的运作体系 廉洁高效的政府运作体系可以保障法治政府建设的纯度。当前，我国各级政府都明确制定出各级规章制度，如行政复议制度、行政许可制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、重大事情公示制度等，使之做到有章可循，有度可依。廉洁高效的运作体系，是我国法治政府基本建成的内生性标识。

3 我国法治政府基本建成过程中需要注意的几个问题

3.1 思想上注重与时俱进

我国法治政府基本建成这一课题，牵涉面广，内容大，耗时长，事关多方利益。我国法治政府的基本建成，要求我们在构建法治政府过程中应注重与时俱进，注重制度、政策、方针的长远性、时代性及针对性，不能封闭头脑和僵化思想。在法治政府建设过程中应时刻注重与时偕行、与时俱化、与时俱新，进而实现与时俱进，突出体现在思想上应注重与时俱进，因为思想是行为的向导。

3.2 安排上注重顶层设计

2012年2月23日，中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习，习近平总书记明确提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。可以说这是关于法治政府建设的最新理论表述，凸显了国家主要领导人对法治政府建设尤为注重顶层设计，统筹全局。顶层设计原是一个工程学概念，现在已成为中国的一个新政治名词，“其在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道”③。中国社会科学院法学研究所所长李林在接受《法制日报》记者采访时说：“法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计，还有法治方面相关的方针政策的制定和执行问题……”这就要求我们在法律制度安排上应统筹兼顾，注重顶层设计，自上而下地做好路径规划和制度安排。

3.3 实行中注重贯彻落实

在法治政府基本建成过程中，关于权力行使规则和原则等制度性安排，都应在实际中贯彻落实。正如习近平同志在国家博物馆参观《复兴之路》基本陈列活动中指出：“空谈误国，实干兴邦。”我国法治政府的基本建成，是一项光荣而艰巨的事业，而全面建成法治政府更需要时间和过程，更需要执政者和权力行使者及公民的贯彻落实，以务实求实的作风来构建法治政府，拒绝“口号式政治运动”。建设法治政府缘于落实各项制度政策，只会纸上谈兵而不贯彻落实，结果只能是半途而废，一无所成。

3.4 评价中注重群众反映

在法治政府基本建成过程中，应时刻关注广大群众的反映，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。坚持用人民利益这把永恒不变的标尺来评价法治政府建设的各项方针、政策。“党的一切方针政策都要以是否符合最广大人民群众的利益为最高标准，以最广大人民群众满意不满意为根本准则”[11]。在法治政府基本建成过程中，我们始终要用人民群众拥护不拥护，赞成不赞成，答应不答应，高兴不高兴来衡量和评价法治政府建设的是非成败。

4 在新起点上基本建成我国法治政府

4.1 党的十八大对基本建成法治政府提出的新要求

4.1.1 指明了法治政府基本建成的新方向 党的十八大报告中明确指出：“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”[12]。报告全面系统而又科学合理地对今后五年的法治政府建设工作进行了定位和部署，为法治政府的基本建成指明了新方向。

4.1.2 部署了法治政府基本建成的新举措 十八大报告简要地概述了法治政府建设的新举措，报告指出：“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等……，完善中国特色社会主义法律体系……进一步深化司法体制改革……深入开展法制宣传教育……提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”[13]。报告分别从制度建设、措施安排、工作部署以及预期效果等方面对法治政府的基本建成设计了新路径、部署了新举措。

4.2 如何在新起点上基本建成我国法治政府

4.2.1 完善行政法律体系，做到科学立法 法治政府的本质就是政府依法作为，归根到底是政府一切行为符合法律要求。我国法治政府的基本建成，必须要完善我国现有的行政法律体系，并就当前行政领域里的法律漏洞或空白点进行补充完善，精心颁布或出台一批有质量、上档次、与国际接轨的行政法律，做到科学立法。

4.2.2 严格依法行政办事，做到严格执法 法治政府的核心所在就是政府依法办事。可以说，我国法治政府的基本建成，核心在于依法行政，关键在于政府严格执法，杜绝“钓鱼式”执法，执法缺位等现象。评价一个政府是否是法治政府的一个重要指标就是政府有无做到依法办事，严格执法。这一点在我们国家显得更为重要，因为我国古代长期处于封建人治社会中。

4.2.3 提高执法整体水平，做到公正司法 法治政府建设，很重要的一个部分就是政府的执法水平如何，政府能否做到公正司法。我国法治政府的基本建成，要就我国当前执法整体水平不高这一现实做出研究并找出对策。可在执法队伍建设上，执法方式上，执法效率上，执法公正上做出具体安排。

4.2.4 开展法制宣传教育，做到全民守法 法治政府建设需要良好的外部环境。当前，我国公民法律意识普遍淡薄，法律维权思维滞后，对法律的熟知度较低。鉴于此，要广泛开展法制宣传教育，普及公民法律意识，广泛深入青年学生群体和社区居民群体进行法制宣传教育，以做到全民知法、尊法、守法和用法。当全民的法律意识达到强烈之时，可从外部有效制约政府的作为，继而从侧面推动我国法治政府的基本建成。

4.2.5增强领导法治思维，做到决策依法 法治政府建设需要“人”（领导者）来部署和组织，因此领导者有无法治思维，法治思维的强弱，都直接影响法治政府建设的成效。缺乏法治思维下的一些决策都是不合法的，决策制定必是无法可循的。因此，我国法治政府的基本建成，要在领导干部中深入开展法治思维教育，如开设领导干部法治思维学习班等，摒弃官本位等行政思维，增强法治思维。

4.2.6 健全责任追究机制，做到违法必究 有权必有责，用权受监督。在法治政府建设中，要努力做到行使权力就应承担责任，在行使权力过程中若是违反法律，就应受到相应法律制裁。我国法治政府的基本建成，应健全责任追究机制，如行政责任追究制度、执法司法责任追究制度等，做到违法必究。

法治政府的基本建成是一项庞大的系统工程，不可能一蹴而就，也不可能在短时间内或是三五年就可基本建成或全面建成。“法治政府的建立是一个观念更新与制度创新同步推进!本土资源与外来资源有机整合!政府主动与社会推动横向联动,自上而下带动与自下而上推动双向结合,自律与他律双管齐下的过程”[14]，我国法治政府的基本建成，有着特殊的国情，因此，我们更应回顾过去，摸清实际，立足实情，理顺思路，强化制度，加强落实。以党的十八大为新起点，开创我国法治政府建设的新局面，争取早日基本建成法治政府，以实现国家、社会和公民之间的同向、良性、动态、和谐发展。

注释：

①中国法学会.中国法治建设年度报告（2011）[EB/OL].[2012-07-26].http://www.chinalaw.org.cn/cnfzndbg/2011nianzhongguofazhijiansheniandubaogao/2012/0726/1609.html.

②“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。[英]梅因著，沈景一译.《古代法》.北京：商务印书馆,1959年出版，第97页。

③顶层设计”何以成中国新政治名词[EB/OL].[2012-06-26].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-06/26/c_123327559.html.

[1][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1997:199.

[2]张成福.面向21世纪的中国政府再造基本战略的选择[J].教学与研究,1999(7):5-12.

[3]杨海坤.市场经济、民主政府和法治政府[M].北京：中国人事出版社，1997：13.

[4][英]边沁.政府片论[M].北京:商务印书馆，1995：182.

[5]季正发.关于建设法治政府的几个问题［Z］.政府法制工作简报，2005（5）.

[6]江泽民.在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[N].人民日报,1997-09-22（1-3）.

[7]王兆国.关于形成中国特色社会主义法律体系的几个问题［N］.人民日报,2010-11-15.

[8]徐爽.以权利制约权力——社会主义法律体系与基本权利立法实践的发展[J].政法论坛,2011(6):120.

[9]李进成.关于创新法治政府构建路径的几点思考[J].法制与社会,2011(11):147-148.

[10][美]基思·福克斯.公民身份[M].郭忠华,译.吉林:吉林出版集团有限责任公司,2009.

[11]江泽民.江泽民文选：第二卷[M].北京:人民出版社，2006：444—446.

[12]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2012-11-18(1).

[13]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2012-11-18(1).

[14]贺电.法治政府理论研究[D].长春：吉林大学，2003.

[责任编辑：余义兵]

On Basic Construction of Chinese Law Based Government

Zhang Hengchao
（College of Public Affairs,University of Science and Technology of China,Hefei,Anhui 230026）

The rule of law is a model to govern society.Government by law is a good governance for a government to control and manage society.In construction of legal government,first the rule of law and government by law should by clearly defined;second,knowing about the policy evolution from rule by law to basically constructed law-based government.Chinese law-based government includes the concept of governing country advancing with times,legal administrative power,etc.there are 8 features which indicates Chinese lawbased government is basically constructed,and attention should be paid to the problems in four aspects in the process of law-based government construction.18th CPC national congress is a new starting point to achieve the goal of basic construction of Chinese law based government.

Rule of Law;Law Based Government;Basic Construction

D61

A

1674-1104(2014)02-0020-05

10.13420/j.cnki.jczu.2014.02.005

2013-10-22

张恒超（1990-），男，安徽亳州人，中国科学技术大学公共事务学院硕士研究生，研究方向为法理，法治政府。