城乡发展一体化背景下农村集体经济组织成员资格认定的研究

郑涵静，赵新龙

（1.安徽财经大学 法学院；2.安徽省蚌埠市公安局经侦支队，安徽 蚌埠 233000）

城乡发展一体化背景下农村集体经济组织成员资格认定的研究

郑涵静1,2，赵新龙1

（1.安徽财经大学 法学院；2.安徽省蚌埠市公安局经侦支队，安徽 蚌埠 233000）

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全城乡发展一体化机制的三项改革举措，让农民平等参与现代化进程、共享现代化成果,把解决困扰基层和司法实践的农村集体经济组织成员资格认定问题提到前所未有的高度，只有正确解决这一问题，才能全面贯彻落实《决定》精神，切实维护农民的的权利.《决定》出台后的今天，通过立法方式从根本上解决成员资格认定问题的时机已经成熟.

资格认定；立法；维稳；诉讼；仲裁

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全城乡发展一体化机制，鼓励土地承包经营权在公开市场流转，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营，依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权，保障农户宅基地用益物权，推行农民住房财产权抵押、担保、转让，推进城乡要素平等交换，保障农民公平分享土地增值收益.[1]贯彻执行《决定》将把农村集体经济组织成员资格认定问题提到前所未有的高度，只有正确解决这一主体资格认定问题，才能真正维护农民的各项权利.如今，通过立法根本解决这一问题的时机已经成熟.

农村集体经济组织成员资格认定问题在深化农村土地制度改革时初次显现，由于国家没有明确规定，这一问题逐渐成为困扰农村和司法实践的难题，但在农村经济体制改革中，这一问题并未得到重视和系统研究.[2]安徽小岗村农民自发创造了联产承包责任制并被中央推行后，原有的人地关系和承包经营状况并未改变，农村新增人口天然享有成员权，这严重背离经济体制改革以市场为取向的宗旨.[3]实践中，有人提出对成员超生子女不予分配土地的观点，虽然计划生育政策不能作为成员资格认定标准，但这一问题的提出一定程度上反映了人们对成员资格天然取得的质疑.如果全民所有制单位职工子女不能自然就业，农村集体经济组织成员子女却能天然取得成员资格，这显然有待商榷.国家应当立法制定成员资格统一标准，以便合理配置土地，发展农村经济.[4]从我国农村实际来看，以户籍登记为基本依据，辅以其他认定标准确定成员资格具有较强的操作性.

1 难题与争议点

1.1 户籍标准的必要性

户籍是确定公民身份的主要依据，但随着改革开放和人口流动，户籍已成为相对单纯的人口管理手段，曾经具有的农村、城镇居民身份认定功能正逐步弱化.因此，在判断特定主体是否具有某一集体经济组织成员资格时，必须辅以其他标准确认.[5]

当前，对户籍制度的批判之声不绝于耳，有人提出应全面淡化户籍的资格认定作用，认为首先户籍只能表明特定主体在单位时间内处于某地的事实，其次由于部分镇还未纳入城镇社会保障体系，因此即使具有城镇非农业户口也不一定享有城镇社会保障，同时，户籍制度改革必将逐步剥离户籍附带的社会利益，农村社会保障必将与农村土地保障产生正向关联，因此户籍既不能准确体现主体在某地的生产生活状态，也不能完全与社会保障形成关联.[6]

笔者认为，户籍制度作为我国现行有效的人口管理制度，虽然显示出其固有的政策滞后性，受到各种批评和质疑，但户籍承载重要的身份信息，并随主体情况变化同步更新，这对各种身份认定至关重要，不能全盘否定户籍制度在人口管理、农村集体经济组织成员资格认定中的不可替作用，[7]不可轻言废弃户籍标准.[8]

1.2 户籍标准与农龄标准

农龄指农业生产者从事农业劳动的年限，用于衡量农业生产者的劳动贡献，用作劳动报酬分配的依据.将农龄用于成员资格认定和征地补偿款分配是一种有益的尝试，显示出很强的操作性，容易得到成员的认可.[9]由于社会变迁及人口流动，农村集体经济组织成员结构日益复杂，按农龄分配可以较好地适应成员的复杂状况，很好地涵盖各种不同类型的成员.

基于上述原因，上海率先提出在做好成员资格认定的基础上加强农龄统计工作，并首先对使用农龄作为成员资格认定和征地补偿款分配依据做出了实践.[10]北京、浙江、江苏等地的农村集体经济组织在产权制度改革中也相继引进了农龄制度，并制定了一套完善的农龄计算方法，设立农龄股，实行按股分红.

农龄不但能体现成员以往的贡献，还可以维护现有成员的利益，有效均衡双向的平等，减少矛盾和纠纷.配合使用按农龄分配与按户籍分配两种标准，有助于解决因人口大流动造成的利益分配难题[11].

1.3 户籍标准与村民自治标准

我国法律规定，公民享有同等的民事权利.《村民委员会组织法》规定，村民自治章程、村规民约、村民会议或村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民合法权利.最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组，可以依照法定程序，民主决定在本集体经济组织内部分配土地补偿款.征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持.司法实践中，当村规民约、村民会议决议侵犯当事人合法权益时，人民法院应依法认定其不具有法律约束力，[12]准确运用户籍标准进行甄别，做出判决.[13]

在吴晶森诉板桥村案中，村民吴云龙之子吴晶森系超生子女，计划生育部门已做出行政处罚.村民会议根据村规民约中凡违法生育的子女在14岁前不享受村组收益分配之规定，决定吴晶森部分分得征地补偿款.吴晶森不服，提起诉讼.法院认为，村规民约、村民会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规及国家政策相抵触，不得侵犯村民的合法权利.吴晶森系板桥村成员，有权分配征地补偿款，板桥村村规民约相关内容违法，不具有法律效力.

1.4 户籍标准与保障标准

在农村集体经济组织所在地生产生活并登记户籍，在该组织之外没有享受基本社会福利，这三点是成员资格的判断标准，不能以权利义务一致为由剥夺限夺适格主体的成员资格.

在杨某、陶某诉乙村村委会案中，杨某、陶某经乙村村委员会同意将户籍迁入乙村生活.乙村村民代表大会决议，1984年前迁入的居民，由于参与了村土地开荒及水利建设，可以享受土地补偿款，之后迁入的居民不参与分配.杨某、陶某不服，向法院起诉.法院认为，二人具有乙村户籍，已长期居住在乙村，与乙村形成了长久稳定的生产生活联系，是乙村村民，享受与乙村村民同等的权利和义务，村委会的行为侵权，判决村委会支付补偿款.

由于土地补偿款只能在农村集体经济组织成员之间分配，所以判断二人是否具有乙村村民资格成为本案正确判决的前提.笔者认为，成员资格的取得应以当事人是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记户籍，以及在该经济组织以外是否享有其他基本社会福利保障为判断依据.具备以上条件的人，应认定具有成员资格.这种判断标准符合我国的社会现实和法律制度.本案中，杨某、陶某具备上述条件，乙村剥夺其补偿款分配权的行为违法，否则二人将失去基本生活保障，这严重违背我国建设和谐社会的宗旨.

1.5 户籍标准与权利放弃

实践中，资格认定难题之一是村民迁入户籍时明示放弃享受村民待遇的情形应如何认定.[14]一种观点认为，特定主体明示放弃村民待遇，属民法上的权利处分行为，应认定合法，一旦反悔应不予支持.这种观点值得商榷，笔者认为，如何认定以明示方式放弃村民待遇，应当看该承诺是否主体的真实意思表示，是否严重损害承诺人的利益.如果在入赘女婿、超生子女办理户籍登记时，强迫承诺人作出违背其真实意思，甚至严重损害其利益的承诺，应当认定该承诺无效.且村民是否具有成员资格，能否分配补偿款，不属于村民会议议事范围，当有村规民约和会议决议侵犯当事人合法权益时，法院应依法认定其不具有法律约束力.[15]

在芦利霞诉甲村村委员会案中，一审判决就因认定事实不清，判决不当被二审判决撤销.甲村村民芦利霞婚后在乙村居住，户籍仍在甲村，在乙村也未分配承包地.芦在给其子入户时，村委会事先写好保证书，以不签字就不给其子入户为由胁迫芦签字，保证书内容为芦保证母子的户口均为空户，不参与甲村利益分配.此后，甲村多次分配土地补偿款，均未分给芦.芦利霞不服，提起诉讼.村委会辩称芦已书面保证放弃村民待遇.

一审法院认为，芦利霞虽然具备甲村户籍，但未在该村居住，并已书面保证放弃村民待遇和利益分配，此系芦的真实意思表示，故芦无权要求分配补偿款.芦利霞不服，提起上诉.二审法院认为，芦利霞具有甲村集体经济组织成员资格，应当分配土地补偿款，受村委会胁迫所签的保证书无效.

1.6 户籍标准的例外

1.6.1 户籍原则与权利分离

户籍在本村的居民，能以村民的资格参与村务管理，但这并不意味其一定享有该村一切经济权利，反之亦然.作为以户籍为基本判断标准的例外，政治权利与经济权利具有可分离性，在司法实践中，正确理解和把握这一点对案件裁判尤为重要.

在张卫萍诉村委会案中，张婚后将户籍迁入甲村，甲村居民会议决定因张在该村没有承包地，只能部分分配征地补偿款.一审法院认为，张虽将户籍迁入甲村，但娘家的承包地仍由其耕种，土地不在甲村，张不具有甲村成员资格，驳回其诉讼请求.张不服，提起上诉.二审法院认为，法律未明确规定征地补偿款应按户籍所在地确定，还是按土地使用权所在地确定，因此，应遵循公平原则进行分析.首先，根据张提供的选民证，可以证明其在甲村享有政治权利.其次，张是否必然同时在甲村享有经济权利.张在娘家分有土地，出嫁后保留了原土地使用权，在原住所地和户籍地，分别享有继续经营土地和参与政治生活两个合法权利，在这里，张的政治权利与经济权利是分离的，而征地补偿款分配权是被征地人的特定权利，张的土地未被征用，不能在户籍地取得征地补偿款分配权，否则张将在原住地和户籍地两处取得土地使用和收益权，也就是两头占，这将严重违反权利平等和公平原则.法院驳回上诉，维持原判.

1.6.2 户籍原则与权利保护

农村房屋指在农村集体经济组织所有的宅基地上建造的属于农民个人所有的房屋.[16]概览我国保护公民权利的法律原则性规定，非农村集体经济组织成员应当有权继承农村房屋及其所依附的宅基地使用权，[17]但只有办理过户手续才能真正享有房屋所有权.依据《物权法》规定，房屋的取得和变动必须办理登记，否则不发生物权变动的效力，而建设部《房屋登记办法》规定，申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不是房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律法规另有规定外，房屋登记机构不予办理.[18]也就是说，非农村集体经济组织成员即使继承了房屋，也不能办理所有权转移登记手续.[19]这意味着对农村房屋的所有权、处分权、占有权、使用权予以了严格限制，严重侵犯了农民的财产权.[20]

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出保障农户宅基地用益物权，推行农民住房财产权抵押、担保、转让，这要求宅基地使用权和农村房屋所有权产权明晰，流转顺畅，限制继承是对这一决定的背离，将严重制约城乡一体化进程和农村经济发展.笔者认为，宅基地使用权制度创设的目的是保护农民权益，应从权利保护原则出发，作为户籍标准的例外，允许非集体经济组织成员继承.[21]

2 立法时机已经来临

立法解决成员资格认定问题已刻不容缓，空等只能贻误时机，推进城乡一体化进程，给农民赋权的今天不仅是难得的历史机遇，也是立法最佳切入点，笔者认为，以立法形式彻底解决资格认定问题的时机已经来临.

2.1 开展专题调研，为立法奠定基础

基层农民对失地农民的身份认定，成员资格认定等系列问题存在很大争议.[22]在集体经济组织成员和村民这对概念应如何区分上，认识也不统一.这些争议为成员资格认定提出了新的课题.

我国农村人口基数庞大，城市和农村人口的双向流动日益频繁，成员身份认定发生着复杂变化，他们纷纷主张农村改革和土地补偿带来的巨大利益，由此引发的纠纷层出不穷，在未来可能呈现井喷态势，社会矛盾不断激化，司法和仲裁机关疲于应对，维稳压力日益加重，用立法的方式统一成员资格认定标准已刻不容缓，全国人大、国务院应尽快部署职能部门深入基层，对成员资格认定工作展开专题调研，从农村实际出发，全面调查农民诉求，制定操作性强，切实可行的成员资格认定办法.

2.2 由人大常委会立法或由国务院出台行政法规

就我国立法体制而言，应当由全国人大常委会统一制定资格认定标准，但受多种因素制约，全国人大常委会统一立法的问题一直被搁置.[23]

如果全国人大常委会难以在短期内制定统一标准，那么也可以由国务院统一制定，这样它既能直接适用于各级政府、基层自治组织和农村集体经济组织，也是法院裁判的依据.在综合各地规定及实践的基础上，国务院完全有条件制定统一标准.标准实施后，各地中级法院、基层法院也就失去了以法院审判权与集体经济组织自治权冲突，拒绝裁判此类案件的理由.国务院制定认定标准，在立法技术上可以参照《浙江省村经济合作社组织条例》，使户籍与成员资格相分离.在对成员资格认定时应保障每个特定主体都具有唯一一个集体经济组织成员资格，避免出现两头空和两头占.[24]要保护农村弱势群体，防止多数人的民主演变成多数人披着合法外衣的暴政.要推行实名登记制、公示制并完善的建档制度.要扩大法院的受案范围，明确规定除征地补偿款分配纠纷外，集体资产收益分配纠纷、成员资格认定纠纷均属于法院受案范围，并可以通过特别程序处理.可以预留一部分土地补偿款用于法院执行的保障，使法院能够顺畅地履行定纷止争的职能.[25]

2.3 仲裁机构一体行使裁决权

我国《农村土地承包法》确定由农村土地承包仲裁机构对土地承包经营纠纷进行仲裁，而在实践中，当事人只有先取得集体经济组织成员资格才能获得土地承包经营权，才能申请仲裁.对于这个问题，笔者认为，成员资格与土地承包权是一个问题的两个层次，不能剥离.仲裁机构应对土地承包纠纷和成员资格认定一体行使裁决权.[26]

当事人如果选择由农村土地承包仲裁机构进行仲裁，应当确定一裁终局制.最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定，仲裁并非一裁终局，不服仲裁裁决的仍可起诉.裁决不能及时生效就失去实际意义，这一规定实际上使仲裁程序成为当事人维权的障碍.而如果将仲裁设置为一裁终局的独立程序，不但可以缩短当事人解决争议的时间，还可以大大节约司法成本，减轻法院的诉讼负担，从而达到我们所追求的社会效应、法律效应和经济效应的完美统一.[27]

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.新华社，2013-11.

〔2〕韩松.集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式.北京：法律出版社，2009.90～91.

〔3〕刘作翔.权利冲突的几个理论问题.中国法学，2002（2）：56-71.

〔4〕郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛，2007（1）：20-21.

〔5〕黄松有.农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用.人民法院出版，2005.

〔6〕张铄圻.村民主体资格认定的法律问题探析.辽宁行政学院学报，2009（9）.

〔7〕刘嫣姝.集体经济组织成员资格认定的困境、根源和对策分析.农村观察，2008（4）：14.

〔8〕陆益龙.户籍制度——控制与社会差别.商务印书馆，2004.

〔9〕高富平.土地使用权和用益物权.法律出版社，2001.

〔10〕吴兴国.集体组织成员资格及成员权研究.法学杂志，2004（6）：91.

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〔12〕乐坤.村民资格纠纷的司法保护.法律适用，2008（8）.

〔13〕唐景明.农村集体经济组织成员资格认定的实践与思考.农村工作通讯，2012（4）.

〔14〕黄松有.就最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问.中国法院网，http://www.chinac o urt. org/pubfic/detail.php?id=171297.

〔15〕朱智炜，力蕊.开启“农嫁女”征地补偿维权之门.法学研究，2010（9）.

〔16〕姚兴腾.不是法定继承人继承房屋是否需要缴纳契税.山东农机化，2008（7）.

〔17〕唐德华.物权法解析与适用.中国民主法制出版社，2007.

〔18〕孙忠宪.中国物权法:原理释义和立法解读.北京:经济管理出版社，2008.

〔19〕王利明.物权法研究.中国人民大学出版社，2008.

〔20〕孟勤国.物权法如何保护集体财产.法学，2006.

〔21〕陈建伟，王燕华.农村宅基地使用权不能作为遗产继承.人民法院报，2005-1-4.

〔22〕陈小君，等.农村土地法律制度研究——田野调查解读.中国政法大学出版社，2004.

〔23〕刘作翔.权利冲突的几个理论问题.中国法学，2002（2）：56-71.

〔24〕孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩.法学评论，2005（4）.

〔25〕韩世远.宅基地的立法问题.政治与法律，2005（5）.

〔26〕解妥.农村土地股份合作制——市场化进程中的制度创新.甘肃社会科学，2002（2）.

〔27〕王卫国.中国土地权利研究.中国政法大学出版社，2003.193.

D922.4；F325

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1673-260X（2014）02-0114-04