关于信息系统工程财政预算评审工作的实践与思考

●雷玉莹

关于信息系统工程财政预算评审工作的实践与思考

●雷玉莹

随着信息技术的快速发展，政府信息化的发展也进入快车道，各级政府部门期望通过信息化建设来提高工作效率，为社会公众提供更便捷、更高效的服务。如何做好总体规划，避免重复投资，确保建设成果达到预期目标，是当前项目建设单位的重要工作。而通过财政预算评审工作信息系统工程建设，优化项目建设方案，增强预算编制的科学性，为预算安排提供技术支撑则是财政预算评审部门的主要任务。

一、信息系统工程建设特点

目前，各级政府部门根据不断发展的工作需求计划新建或升级改造管理信息系统和办公信息网络，按建设内容大致可分为四种类型，即以软件开发为核心的软件工程、各类业务管理系统的信息应用系统工程、信息网络系统工程、以监控系统为中心的智能建筑或者其他建设工程，统称为信息系统工程。

政府部门建设的信息系统工程与基本建设工程有相似之处，主要体现在以下三方面：一是两类工程项目涉及的建筑和信息技术领域，技术密集，是工程成果使用者所不了解的；二是两类工程都是为社会管理或社会公众服务，影响面大，风险也大，如果工程技术先进，管理科学，则会带来巨大的社会效益和经济效益，如果决策不科学，不仅浪费财政资金，还会降低工作效率；三是作为基础工程，都具有一次性特点，需要经过反复的论证、评审过程。

但是，信息系统建设工程又有其独特之处：一是与基本建设项目最终形成的实物相比，信息工程建成后部分成为无形资产，可视性差；二是与基本建设项目的固定性和长期性相比，基础性的信息化项目受信息技术发展影响，其使用周期相对短，升级换代快，所以其建设必须具有长远规划，方案必须具有前瞻性和可扩展性；三是信息化项目的软件研发必须与项目使用单位的工作职责、工作流程和岗位设置情况相契合，不能像基建项目那样套用工程定额，其缺少定额标准等参照物；四是不管硬件还是软件投资，均涉及与前期技术的衔接和后期维护问题。

二、财政预算评审情况

针对信息系统工程上述特点，财政部门组织评审工作通常采用专家评审论证和中介机构询价审核的方式进行。在评审会前，组织信息化方面的专家踏勘现场、审阅可行性报告和建设方案，大致了解项目情况；在评审会上，经过项目单位的详细介绍，专家围绕四个重点进行质询论证，一是项目建设是否必要；二是实施方案是否可行；三是项目预算是否合理，是否优先考虑国产的软硬件；四是绩效目标是否科学明确。在全面了解项目情况之后，评审专家闭门讨论，最终得出评审结论：对建设依据不充分的项目建议取消；对建设必要性强但建设方案不可行、预算不合理、绩效目标不科学的项目，提出建议，要求项目单位修改补充、完善优化后组织再次评审，直到专家一致同意，项目建设符合发展要需求，方案可行，预算合理。

在包含硬件投资的信息系统工程中，经过专家评审会论证之后，财政预算评审部门会组织社会中介机构进行逐项询价，结合专家评审意见，最终确定合理的预算金额，作为资金安排的依据。

三、政府部门信息系统工程存在的问题及对策

（一）存在的问题

1、项目缺乏中长期统筹规划和顶层设计，不利于后续发展。项目单位通常会立足于本部门眼前的工作任务设计方案，忽视长期规划和与其他关联部门信息系统的互联互通、资源共享。信息系统建设项目作为政府办公和管理工作的基础，缺少长期规划和分步实施方案会给以后的发展建设设置人为障碍；缺少顶层设计会逐渐形成网络分离和条块分割，出现多个“信息孤岛”和重复投资问题。

2、项目设计方案过粗，需求分析不细，工程成果达不到预期目标。项目建设单位在前期建设中没有对当前需求进行详细分析，或仅针对当前工作需要被动提出功能需求，没有主动考虑未来的发展需求，或是对现有的信息化系统装备和应用现状没有调查研究，将可行性方案等同于建设方案等，最后造成工程成果不能满足用户需求、出现的漏洞无法弥补、项目建成无法使用或技术很快淘汰等问题。

农业技术的推广关系着我国社会经济的发展情况，加强对农业技术的推广，提高农业生产效率，才能促进我国农业发展，产生更好的经济效益。提高农业生产技术水平，才能生产出质量更高的农产品，更好地满足市场对农产品的需求。

3、预算由施工单位提出，普遍虚高。项目建设单位通常会将施工单位提出的报价作为预算，出于利益目的，预算普遍存在预计工作量虚高或重复的现象。在工作中，也存在先以低价中标，后期获取高额利润的情况。比如有的施工单位提出的预算只有硬件设备预算，却故意缺少后期线路使用费、高额维护费的情况；也有的施工单位报出的一期建设预算低于市场价，在赢得客户后，升级改造不断发生，项目单位不得不采用单一来源采购模式。

4、项目单位缺少相关专业技术管理人员，无法监督工程质量。信息系统工程的专业技术强，建设单位作为项目需求方没有鉴别、监督能力。在方案设计初期、评审阶段和项目的施工阶段，完全倚重代建单位或施工单位，不能及时发现方案存在的问题或建设中存在的问题，从而为后期使用埋下质量隐患。

5、项目代建单位或施工单位提前介入，招投标工作流于形式。项目建设单位受技术人员数量和能力限制，在项目建设之初，就引入施工单位进行方案设计和预算编制，最终项目的实施就由这个掌握情况、先入为主的公司来完成，影响公开招投标工作的公平、公正。

（二）工作对策

针对上述信息化项目建设中存在的问题，政府各职能部门应更新理念、加强管理，确保项目建成后能够有效管用。

1、更新理念，提高认识。预算评审作为财政预算绩效管理的重要手段，不仅能够为科学安排财政预算提供强有力的技术支撑，同时能够通过评审帮助项目建设单位增强预算编制的科学性和方案执行的可行性。政府各职能部门应更新理念，充分认识预算评审工作的重要性及其意义，强化调研论证，做好评审资料的准备和配合工作。

2、增加咨询服务环节，区分设计咨询单位和施工单位。为避免施工单位提前介入，预算编制偏高等情况，参照基本建设工程的管理方法，在工程前期增加咨询服务环节，帮助项目管理单位科学合理地编制建设方案和项目预算，避免施工单位方案不完善，预算虚高等问题。

3、细化需求，充分利旧。在项目建设初期，项目单位应通过细致调研，准确详尽地提出需求，包括功能需求、性能需求、环境需求、可靠性需求、安全保密需求、用户使用界面、预计系统完成的任务等等，打好项目建设基础。除此之外，项目单位应详细分析现有软硬件资源、场地面积和保有量，做好长期规划和资源整合工作，避免出现重复投资的情况。

4、监理约束，保障质量。在项目单位缺少相关技术人员的情况下，为降低信息工程风险，保证项目单位利益，项目建设单位应按照信息系统工程监理的有关规定，实行工程监理制，按照政府采购规定选择具有信息系统工程相应监理资质的工程监理单位，对项目建设进行监理，通过监理项目施工单位的工程进度、质量和投资，来提高信息系统工程的质量和效率。

四、信息系统工程评审工作存在的问题及管理建议

（一）评审中存在的问题

1、仅依据书面资料（可研报告、建设方案）论证评审，无法确保评审质量。不同的政府部门，信息化建设内容完全不同，即使是相同管理职能的政府部门在不同的地区，因业务流程不同、地区差异等原因，其信息化建设内容也有很大差别，所以信息化建设必须量体裁衣。此外，部分信息系统建设项目是在现有基础上进行，目前评审仅依靠审阅书面资料和听取项目单位介绍的方式，无法掌握建设单位实际情况、独特需求、已有软硬件投资的真实使用现状等全面情况，也就无法保证评审工作质量。

2、评审技术力量不足，评审结果易偏颇。对于部分已由政府信息化主管部门把关的项目，如已由发改委立项和批复概算的项目，其项目建设必要性、方案可行性不需重点论证，财政评审的工作重点更多的是放在预算的评审上。但是对于未经信息化主管部门审核的专业管理领域内的信息系统建设项目，财政评审的内容就必须重点关注建设依据是否充分、方案是否可行等内容。但是受专业领域限制，财政预算评审工作更多地倚重聘请的外部专家，专家的政策理论水平、对现有技术和前瞻技术的掌握、实践经验、独立性和公正性对评审质量影响很大，评审结果易偏颇。

3、信息系统工程评审缺少申报指南和评审规范，影响评审效率。近年来，随着信息系统工程的逐步增多，申报指南尚未制订，项目单位按照普通项目的资料来准备，不能满足评审要求。准备的资料重点不突出，评审通不过，返回修改调整就耽误时间，最终影响评审工作效率。

（二）管理建议

针对上述信息系统工程评审中存在的问题，财政部门应优化评审流程，创新评审方式，增强评审结果的科学性，提高招投标工作的竞争性。

1、健全申报指南，优化评审流程。为组织好信息系统工程的财政预算评审工作，财政部门应出台申报指南或规范，详细确定应提交的评审材料内容，同时完善信息系统工程专项评审规范，优化评审流程，细化评审办法，提高评审工作效率。

2、引入技术中介，创新评审方式。针对专家评审时间短，评审内容有限的问题，各地评审部门应创新评审方式，借助信息技术公司的专业力量，组建信息技术中介库，采取委托技术中介进现场实地核查和专家评审相结合的方式，加大评审力度，提高评审质量。

3、完善专家评审制度，提高评审质量。通过广泛吸纳和严格筛选逐步建立起信息技术领域的专家库，在日常工作中进行定期维护、更新或淘汰。在评审过程中，细化评审办法，按各项目的必要性、可行性、预算合理性、绩效目标科学性及其他问题建议五类分别评审打分，严格要求评审专家遵循“客观公正、科学规范、绩效优先、细化预算、突出重点”原则，并对自己的评审意见承担责任。

4、扩大招标范围，促进公开透明。鼓励参与评审的信息技术公司参加公开的招投标工作，打破目前部分信息系统工程单一来源采购的模式，不仅能够提高招标工作透明度，抑制不正当交易行为，而且通过引入竞争，降低中标价格，提高财政资金的使用效益。■

南华大学）