再论我国政府采购监督管理体系的构建

●张 敬

再论我国政府采购监督管理体系的构建

●张 敬

政府采购监督管理体系是监督主体监督、约束政府采购当事人及采购过程的组织体系，是保证政府采购行为顺利实施的重点和关键。我国政府采购近年来发展迅猛，是我国财政体制改革的节点，更被赋予了建设廉政政府的任务，强化政府采购监督管理体系的构建则显得更为重要。总体来说，政府采购在我国出现时间还比较短，各级政府部门、中介机构以及第三方对政府采购的认识不一致，一些个人或团体甚至受到私利的诱惑，导致违规操作和腐败现象屡禁不止，为我国政府采购的长期健康发展带来了恶劣的影响。为防范各种问题的发生，强化现有的政府采购监督管理机制，对政府采购进行全程监督管理，可保障财政性资金的合理、合法使用，保护政府采购当事人的合法权益，降低政府采购风险，构建阳光、廉洁的服务型政府。

一、我国政府采购监督管理体系现状综述

（一）监督管理主体层次多，责任规定泛化

我国的政府采购监督管理主体有国家机关监督主体和社会组织监督主体。国家机关监督主体又分权力机关、行政机关和司法机关等主体。监督主体层次不少，但各级监督主体的责任不明确。直至目前，经常见到违规采购的现象见诸新闻，但各监督主体却未真正负担起监督管理政府采购的责任。社会组织对政府采购的监督目前仅停留表面形式，或者通过网络爆料某地政府采购物品实为单位员工福利的高档消费品，尚未起到约束政府采购行为的作用。

（二）监督管理对象的不完整

我国《政府采购法》规定：政府采购监督管理对象是采购人、政府采购代理机构和政府采购供应商。实际情况是仅采购单位对供应商能否按时供货进行了监督。国家机关和社会组织根本没对代理机构和供应商进行实质性的监督管理。尤其是对供应商的监督管理尚停留在仅要求其遵守采购合同的层面。代理机构的资质、供应商的资质、信誉及诚信记录尚未被纳入监督管理的范畴。

（三）监督管理内容的操作细则的缺位

在监督管理内容上，对现存政府采购法律、行政法规和规章的执行情况未曾进行监督，也没能主动监督采购范围、采购方法和采购程序的执行情况，监督管理主体的监督均停留于“不告不理”的状态下。同时，也未对政府采购人员是否已具备相应的职业素养和专业技能展开专门的监督管理，政府采购人员仅由采购单位的员工予以兼任。

二、我国政府采购监督管理体系存在的问题

（一）缺乏与政府采购监督管理相关的法律法规

政府采购在我国是一项新生事物，因此关于政府采购的保障措施以及监督管理的相应法律、法规都不够完善。现行的法律制度主要有《政府采购法》和《招标投标法》等，这些法律相对于我国当前的政府采购规模稍显单薄，法律规章的不匹配造成了政府采购监督管理工作中出现很多灰色地带，与此同时，专门关于政府采购监督管理方面的法律更是少之又少。

在地方层面，有些地方政府根据自身需要，也制定了一些关于政府采购监督管理的地方性条例，然而订立的法规条款大多规定采购公开招标的合同订立方式。另外，一些细节性条款是对政府采购人员的操作规定，但对具体监督管理人员的素质却缺少规范，监督人员水平参差不齐导致实际工作遇到各种问题，导致实际监督的效果大打折扣。

（二）监督管理主体责任不明确

我国的国情导致我国政府采购处于复杂的利益关系之中。我国《政府采购法》指出各级财政部门是政府采购的主管单位，而《招标投标法》的存在又让纪检、检察院等部门也对政府采购有了监督权力，结果就是实际工作中能够对政府采购进行监督的主体众多，但缺乏监督管理的统一标准。

与此相对应的是，不少地方政府采购中心的采购管理和操作职能是一体的，这种机构设置导致政府采购中人治痕迹明显，在实际工作中违规操作和腐败现象屡禁不止，极大降低了政府采购的效益，并导致政府采购受到公众的质疑。

（三）信息化、标准化建设落后

对政府采购监督管理的前提是政府采购流程的信息化和标准化。一个完整的政府采购流程包括制定预算和采购方案、公告信息、供应商资格审查、专家评委会确定、评审标准确定、招标、评标、定标、订立合同、履行合同、验收以及付款等一连串活动，有的项目甚至跨越几年，因此构建信息化、标准化的政府采购流程就成为及时对其进行监督管理的基础。

目前，全国大部分地区都建立了政府采购信息系统，有效改善了采购缺乏计划性和操作进度的不可控性，但多数省市的政府采购管理系统还仅仅是一个信息交流平台，管理与交易系统未衔接；分散采购和集中采购不统一；招标文件非标准化，一些内容过于简单，还有些内容过于繁琐；一系列问题阻碍了政府采购市场的公开公正，使一些优秀的普通商户很难参与到竞争中来，影响了政府采购的效率。更影响了对政府采购整个流程的监督管理。

三、再论我国政府采购监督管理体系的构建

（一）基本原则

构建完善的政府采购监督管理体系，笔者认为需要遵循以下几个原则：

1、依法监督原则。政府采购行为要以《政府采购法》作为基本法律依据，以《招标投标法》作为业务规范框架。同时，建立配套的准入管理机制，如供应商准入资格管理规范、采购业务代理资格管理规范等条例，在法律上形成相互制约的监督管理制度体系。

2、多方监督相结合原则。政府采购作为一项政府职能，不会被单设政府采购监督机关。要想强化对政府采购的监督，则要依靠现有的国家机关和社会组织的监督体系，比如权力机关、行政机关和司法机关的监督合力，建立以财政监督为主，其他相关部门监督为辅，社会组织监督为补充的多方监督体系。

3、全过程监督原则。政府采购流程有很多环节，对其进行监督要贯穿采购流程的全部过程，从预算编制到招标到采购执行以及最后的资金拨付，建立全流程监督体系，把监督往前移，从源头上控制好预算的编制，在此基础上实施事中和事后监督，保证整个采购过程的高效，实现“阳光采购”。

《政府采购法》作为规范政府采购的基本法，缺少相关的实施细则和对应的司法解释，建议首先根据政府采购所涉及的各行为主体，从采购人、供应商和第三方出发，细化各方职责，从采购预算的编制、审批、调整、招标方式、评标、验收和最后的结算环节逐个细化，在《政府采购法》的框架下出台实施细则，规范各职能的功效，形成完善的制度体系。其次，出台相关人员任职资格管理办法如 《采购人员资格认定办法》等，进一步完善政府采购监督管理体制。

（二）具体对策

在信息化浪潮下，政府采购很多环节借助网络进行，建议在即将出台的《电子商务法》中加入对政府网络采购的监督管理办法。各级地方政府也应该立足于当地实际情况，制定具有可操作性的地方性条例，强化地方政府采购监督管理体系。在强化政府采购监督管理法律体系前提下，单个环节也不能忽略。具体对策可包括以下几个方面：

1、构建政府采购绩效评估机制。政府采购监督管理体系的不完善，部分原因是因为政府采购绩效的难以衡量。构建政府采购绩效评估机制，评估的结果可以成为对政府采购进行监督管理的依据。我国实施政府采购的初衷是打破政府垄断，转变政府职能，在公共服务领域引入竞争机制，提高公共服务质量和降低服务成本。但政府采购绩效的衡量却难以量化，自然对其监督管理显得依据不足。构建该项机制可通过对购买效率和购买效果进行层次分解后的指标体系为变量，构建评估模型，运用合适的计量方法对政府采购的绩效进行估计，为监督政府采购提供依据。

2、加强政府采购的过程监督，即事前、事中和事后监督。监督就是对行为的过程监督，脱离了过程监督监督就失去了意义。采购实施之前，要加强对采购预算编制的监督管理，审核预算编制的合理性将能提升预算编制的透明度，增强采购计划的可操作性；政府采购资金来源自财政拨款，必须专款专管，政府采购流程的采购、付款和验收要分开，采购严格按照预算和当季采购计划执行，采用专项资金结算制度，追加款项和结余款项严格按照审批流程执行；政府采购供应商的资质、信誉和诚信度应受到监督管理，可建立供应商信息库，对供应商的资质等信息进行定期审核，一旦发现采购过程中有违规操作，要立即处理，甚至取消采购合同；招投标信息的发布也应受到监督管理，发布途径应保持一定的稳定性，发布内容尽量全面，包括采购的相关时间节点和采购过程、供应商和代理机构的资质审查信息、采购涉及的相关法律、法规和制度条例。

3、实现采购各主体之间监管与执行分离。政府采购主体层次众多，涉及面广，须明确各主体之间的权责关系，实现监管与执行分离：

第一，区分执行部门和主管部门之间的权责关系。政府采购主管部门负责制定并修订宏观采购政策、监督采购进度和采购计划的落实、编制年度采购预算控制采购规模；执行部门负责执行采购计划，按时向主管部门反馈采购进度，在政府采购监督中以提供信息为主，辅助下一轮采购预算的编制，补充预算约束基础信息。

第二，实现采购部门与供应商的彼此监督。采购过程中，采购单位直接从供应商处获取服务或货物，具有评价供应商的品质、售后服务的权利和义务，是政府采购的最终落脚点，供应商应严格执行合同，采购单位应及时给出反馈，助力长远合作。采购部门和供应商是买卖双方，双方应相互监督，严格按照《政府采购法》的相关规定办事，双方都有权利要求对方给予公平待遇，提升政府采购效率和效益，实现双赢。

4、强化政府采购内外监督机制。严格执行《政府采购法》中关于内部监督和外部监督的相关条款，并有的放矢的细化相关规定，构建有财政部门、监察审计部门、供应商和社会群体共同参与的多元化监督体系。具体来说包括：

规范内部监督体系，《政府采购法》中明确指出“政府采购监督管理部门不得设置集中的政府采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动，代理机构和行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系”，由此可看出，内部监督机制涉及到财政部门、采购部门、采购单位以及监督部门之间的相互关系，并贯穿于整个采购活动始终。

完善外部监督体系，政府采购监督离不开外部监督，内外结合才能更好地促进政府采购监督体系的完善。完善的外部监督体系应尽可以覆盖与政府采购相关的各个方面：审计公证部门的监督，政府采购涉及的范围广，不仅需要财政部门，还需要国际贸易、金融、工程决算等行业的专业知识，需借助外部审计、司法部门的力量，这部分监督主要侧重于事后监督；供应商监督，供应商是政府采购的直接相关方，政府采购规范是否合法直接关系到供应商的利益，应建立标准化的供应商反馈投诉机制，包括投诉条件和内容的要求、受理时间程序、反馈奖励制度等，提高供应商的主体地位，这部分监督主要侧重于事中监督；社会舆论监督，社会舆论监督建立在信息公开的基础上，因此通过权威渠道发布信息，使政府采购信息透明化，媒体应持公正立场，如实报道信息、典型案例以及经验和做法，也要勇于揭露政府采购中暴露的各种问题甚至腐败现象，正确引导社会大众，充分发挥舆论的监督作用，这部分监督贯穿整个采购过程。

5、推动政府采购监督管理的信息化和标准化建设。21世纪是信息化时代，互联网以及电子商务正在深刻改变我们生活的各个方面，政府采购信息化是国内外政府采购制度改革的必然趋势，也是我国政府采购改革的必然选择。近年来，各地政府都陆续建立了电子政务平台，提高政府采购的信息化水平，实现全流程信息化操作，将大大提高政府采购监督管理的效率。

信息化必然伴随着标准化的推进，标准化是快速提高信息化水平，提高当前政府采购监督管理制度运作中各种问题的重要途径，建立标准化文档库、信息平台和操作流程，完善政府采购的多重数据库，如专家库、供应商库等，实现基础数据的共享，提高政府采购效率和监督的便利性，解决采购过程中存在的信息不对称、程序不合规和信息发布时间不定等问题。

完善的政府采购监督管理体系，能使政府采购的财务的管理、操作程序和监督有章可循，对我国建立起适应市场经济要求，坚持社会主义方向的，具有中国特色的政府采购制度，更好地发挥政府采购的作用具有重大意义，促进社会各项事业的协调、可持续发展，努力朝着构建和谐社会的目标迈进。

(作者单位：中南财经政法大学刑事司法学院)

2014年教育部青年基金项目〈项目号：14YJC820074〉；2011年中南财经政法大学基本科研业务经费课题〈项目号：2011043〉）