同是退休，怎么差距就这么大呢？（下）

2014-03-28 10:00王白石

中国工人 2014年12期

关键词：养老金养老保险公务员

王白石

“硬骨头”难啃，改革任重道远

一再错过时机之后，机关事业单位养老保险制度改革，进入了不得不改却又极为艰难的复杂时刻。尽管这项改革在官方文件里的地位越来越重要，但是，正如李克强总理所述，“触动利益比触及灵魂还难”。

首先是机关事业单位养老保险制度改革难啃。

有专家认为，目前养老并轨改革焦点和难题集中在机关事业单位和企业的养老金并轨上。

一位观察人士说：“改革已经进入深水区，企业人员和机关事业单位人员的养老金并轨是最难啃的骨头，改革者此时要‘割’的是自己的肉，要动既得利益集团嘴里的‘蛋糕’，岂是容易之事。”

2008年2月，国务院出台方案，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省份先期试点事业单位职工养老保险制度改革。试点的初衷是循序渐进，因此不涉及公务员。但6年来，这些试点地区事业单位仍然沿用旧的养老金制度，改革无疾而终的原因是事业单位职工的抵制。

有媒体报道，在试行改革的一些地区，事业单位职工甚至集体提前退休，避免缴纳养老保险，也避免退休金降低。浙江人社厅人士表示，并轨改革“很多利益问题不好协调，地方上很难真正推进”。

全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧认为，将事业单位和机关（政府部门）分隔是那次改革失败的主因，“我当时就说一定搞不成功，事业单位和机关有千丝万缕的联系，事业单位好多人都是机关过去的，还都有行政级别，怎么可能分割开？”

而机关人员的养老改革，就目前情况来看相对滞后。

解决“养老金双轨制”问题迟迟得不到推进，一个重要原因是政府机关工作人员，既是养老制度的制定者，又是受益者，双重身份之间存在利益冲突。如果要削减现有群体的养老金待遇，自然会面临很多阻力。

2010年10月底颁布、2011年7月施行的《社会保险法》规定，“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，这意味着涉及公务员养老金的改革并不在社会保险法覆盖范围内。

2014年3月30日，《新快报》发布消息说，近日有媒体发布消息称，人社部已经完成养老金并轨方案的制订，目前进入论证阶段，其核心内容之一是根据公务员的现有工龄，经过计算补齐相应的养老保险和职业年金，以便成功并入到社会养老保险中。同时，该报道还指出，在公务员养老金并轨方案出台后，养老保险补齐的年限至少为15年，需要补齐的社会养老保险和职业年金将形成庞大的支出，而目前公务员退休金全部由国家财政支出。

对此，人社部社会保险事业管理中心副主任徐延君表示，上述说法并不准确，“据我所知，并轨方案还没进入程序，具体的时间表也没有”。

对于按工龄补齐保险一说，徐延君说，仅为一个意见和观点，并无定论。像公务员养老金并轨方案这类涉及全民的政策方案，肯定是要经历公开征求意见的过程。首先各部门要对此方案进行充分讨论、征求意见，等到修改得差不多，再提交国务院审定。国务院原则同意通过后，还要在一定范围内公开征求意见。

在公务员养老金将并轨的消息传出后，有中部某市工商局副局长于某称只要公务员养老金并轨，他就立马辞职。据媒体报道称，目前已有部分机关人员选择辞职、下海或加盟企业，但更多的人像于某一样，选择继续观望，在辞与不辞之间挣扎。

其次是高额的社保费难解决。

“并轨”的另一难题在于，钱从何来？

“双轨”制下，企业和职工需要承担养老保险缴费义务，而机关和事业单位人员则不需缴费，如果并轨向企业靠拢，则机关和事业单位人员也要缴费。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，养老金并轨难以推进，也与当前企业职工养老保险制度“费率高、待遇差、缺乏吸引力”的缺陷密切相关。“若机关事业单位与企业制度简单并轨，机关事业单位和职工也难以承担。”

全国政协常委、民革中央监督委员会副主任陈清华就此作过测算，机关事业单位若进行养老保险改革，总费率可能高达工资水平的44%，包括单位所缴纳的社会统筹费率20%，职业年金8%；个人缴纳个人账户资金8%，职业年金8%。这些钱对于政府、事业单位以及个人来说都是一笔不小的负担。由谁出、怎么出，都是难题。

杨燕绥认为，当前企业职工养老保险制度本身存在结构性问题，可持续性较差，机关事业单位如果简单向企业靠拢“走不远”。

再次是各类群体实现公平的任务更艰巨。

除了机关事业单位和企业的养老金存在双轨制问题，我国还存在城乡居民养老保险、失地农民养老保险、优抚老人等诸多问题。在不同的制度下，筹资标准、筹资渠道、缴费方式等各不相同，以致待遇水平差距巨大。我国现在养老保障的实际情况是，60岁以上的老年人基本上人人都享受养老金，但标准相差悬殊。目前我国城乡居民基本养老金月人均只有81元。公务员退休养老金是企业职工的2到3倍，是农民的90倍。所以，“各类群体实行大体相同的基本制度模式”，确定同样的待遇和调整机制，实现公平，其任务更加艰巨。

我国的养老保险制度改革也是采取了由易到难、把最难啃的骨头留到最后的方法，现在已经到了啃硬骨头的时候了。

养老面前，如何实现人人平等

养老保险制度改革，不仅仅是社会保险公平问题，更关系到巩固党的执政基础、维护社会和谐稳定的政治问题。在养老面前，如何实现人人平等，让养老保障的阳光平等公正地照耀每一位公民呢？

——“蹄疾而步稳”：既要有理性正确的认识，又要有积极有为的态度

党的十八大报告提出，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。党的十八届三中全会决定中提出的改革目标是，“建立更加公平可持续的社会保障制度”。

机关事业单位养老保险制度改革大局已定，对此我们既要有理性正确的认识，又要有积极有为的态度。

我国目前的“养老保险”有机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保合并的城乡居民等几种。很清楚，社保改革要做的事情，不仅是提高城镇退休职工待遇、合并城居保和新农保等，还要改革机关事业单位养老保险制度，让所有人都走在一起。

武汉大学社会保障研究中心教授刘昌平认为，养老保障制度改革是一个渐进的过程，“在企业改革完成后，下一步将是事业单位改革，然后是机关体制改革。相应地，养老保险制度改革也存在这样一个过程。”

我国人口众多，经济发展水平不平衡，设计统一的、覆盖全民的社会养老保障制度并非易事。应当坚持平等原则，从实际出发，统筹兼顾，稳步推进，放眼未来，最终建立一套科学、规范、统一的社会养老保险体系。

南开大学人口与发展研究所教授原新表示，从全球看，一国之内不同人群、行业间存在不同的养老保障模式是正常的，许多发达国家也有这样的制度设计。关键在于所有模式的执行效果应该是基本公平、公正的，保障全社会每一个公民老年后的基本生活需求，尤其是各类生活困难者的基本生活需求。让每个人生活得踏实，是制定和实施老年社会福利政策的基本要求和根本目的。

原新说：“发达国家的老年社会福利制度有明确的理念：维护全体老年公民的利益，保证公民平等，所有老年公民在达到法定退休年龄后都有权享受基本养老金，不论其有无其他经济来源，也不受其退休前的工作成绩和家庭状况的限制。”

人社部副部长胡晓义认为，城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。“所谓‘并轨’，并不是简单地把机关事业单位退休制度‘并入’企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消‘双轨制’。”胡晓义说，养老保险改革牵动各类群体数以亿计人的切身利益，同时关系到今后几十年甚至上百年的国家经济社会发展，所以必须慎之又慎，全面综合平衡。

有媒体指出，虽说关于养老改革顶层设计呼吁由来已久，但一直是只听楼梯响不见人下来，这是因为此项改革不但涉及很多人的切身利益，还涉及机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施，不能“拍脑袋”、“拍胸脯”，而是要听取多方意见，反复酝酿，最终形成一个稳妥方案。

全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成认为，在深化养老保险制度改革时，有两个时下流行的预期需要调整。一是指望制度优化一蹴而就。这并不现实。养老保险制度建设十分复杂，从现实制度安排到理想制度安排需要相应的过渡方案和一个时间过程。对我国而言，建立全国统一的基本养老保险制度是奋斗目标，但现阶段不可能一下子做到。二是指望优化制度即可以完全消除养老金差距。这同样不现实。养老保险待遇高低取决于个人缴费多寡与缴费年限长短，个人缴费额和缴费年限不同，其养老金水平也会有高低之别。养老保险改革的目的，是在实现机会公平、权益公平的条件下，将当前过大的养老金差距控制在合理区间，而不是实行新的平均主义。

对养老并轨改革要有一系列理性正确的认识之外，还要有积极有为的态度。

对于“养老金双轨制”的问题、成因、危害、改革的必要性和紧迫性等，社会早有共识，关键是决策者的勇气、决心和具体方案层面的问题。正如全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧所说，“问题实质不是理论争论，而是利益调整。”解决“养老金双轨制”问题，责任感和勇气目前来说是第一位的。只要战役决心一下，战术、办法有的是。

全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长许皞认为，因特殊国情而形成的双轨制局面，虽有其历史合理性，但养老机制在国家层面的全面统一，是无法扭转的大趋势。不管“硬骨头”有多难啃，都要尽快解决。

——对机关事业单位人员采取“老人老办法、新人新办法”的方法，实行改革

多名专家表示，在公众对社会公平的强烈呼声下，不同群体适用不同养老制度的格局已经“不得不改”，公务员参加社会保险的改革需要优先提上日程。

很多改革本身不会一蹴而就。就养老金改革问题来讲，与其在总体方案制定和论证阶段长期打转转，不如先制定出台新录用公务员的社会养老金方案。一者，从新录用公务员群体切入改革阻力较小，“新人新办法”是若干改革积累的经验，既然“老人老办法”总是没有定论，就先行“新人新办法”；二者，为在职公务员养老改革定调，并且形成倒逼之势；三者，能留出较充分的利益博弈和财政准备时间。

我国每年新录用公务员超过10万人，譬如2009年全国录用公务员达到12万多人，到2012年增长到18.8万人。一边是改革的第二只靴子总不能落地，一边是改革的难度随着时间推移在不断加大。如果具体实施果真“还需要几年时间”，其间退休的公务员已经开始领取退休金，新录用的几十万公务员又将为改革带来新负担，改革成本明显增加。

美国在公务员养老金保障制度上，遵循“老人老办法、新人新办法”的原则，公务员退休金制度的适用对象是1983年前参加工作的联邦政府雇员；联邦雇员退休金制度则覆盖所有1984年以来参加工作的联邦雇员。

两个制度的出台基于不同的设计理念，公务员退休金制度是一个独立于美国社会保障计划之外的系统，目的是确保公务员退休后还能生存。联邦雇员退休金制度则包括三部分，即社会保障、基本津贴和新型联邦节俭储蓄。这一制度的创立是为了适应社会经济形势变化，体现当代社会人才流动频繁的现状。

我国也开始了这种“老人老办法、新人新办法”方式的尝试。

有媒体报道说，深圳市已经在采取“老人老办法，新人新办法”的方式来解决事业单位人员的养老改革问题。其做法是：“在事业单位新人这一块，从2010年开始实施新的养老保障制度，就是社会养老保险加职业年金的一个新型养老保障制度，事业单位新人在基本养老保险和地方补充养老保险这一块，跟企业员工是完全并轨，实行了统一制度。”按此项改革方案，实施起来容易得多。

——通过费改税，实现基础养老金全国统筹

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，真正的并轨应该是建立国民基础养老金，人人有一份吃饭的钱。

2014年3月，国务院副总理马凯召集有关专家召开了一次关于养老保险顶层设计的专门会议。据多位与会专家介绍，目前的主流并轨方案，是通过费改税“一石二鸟”地既实现基础养老金并轨，又实现三中全会决定中的另一目标——基础养老金全国统筹。

按国际经验，养老金制度须遵循公平、可持续、可流动三原则，结束双轨制是为公平计；三中全会提出的“精算平衡原则”，是为了养老金的可持续；而“实现基础养老金全国统筹”，则旨在解决公平和流动性问题，如日本的国民年金和美国的联邦养老保险都是全国统筹。

由于分灶吃饭的财政制度，中国养老金的全国统筹阻力重重，中央曾多次强调要提高统筹层级，但到目前为止，养老金连省级统筹都未实现。

中国政法大学教授胡继晔主张将现行企业职工的统筹账户和个人账户分离，机关事业单位也加入统筹账户实现并轨，并降低统筹费率，且将统筹账户直接改成所有人都缴纳的社会保障税，税率由目前的20%费率降至10%—15%之间，将来实现约30%—40%的替代率，成为体现社会公平的养老金“第一支柱”。（世界银行提出的养老金三支柱分别为社会基本养老金、个人账户和自愿养老保险，目前美国、英国、荷兰等发达国家）采用养老金三支柱体系。

杨燕绥也认为，要实现全国统筹，应该将基础养老金由社会保险缴费改为养老金税，因为后者更便于测算、征收和全国调剂。据她的课题组测算，按2010年数据，机关事业单位和城乡居民的基础养老金占GDP的1.57%，相当于企业工资总额的9%，因此改为税之后，企业缴费率会大幅降低。

关于如何实现全国统筹，有三种方式：一是信息系统统筹，基层数据向上集中，中央统一确定待遇、费率等标准，由各省收发基础养老金；二是基金统筹，即资金流先收到中央，再由中央下发；三是养老金管理经办机构统一到中央。

杨燕绥认为，理想的方案是统筹信息系统，因为这样不仅解决了流动性问题，更重要的是可以保证数据的准确，“养老金的政策设计是三分政策、七分执行，数据向上集中，每隔几个月就报告一次多少人退休或去世，多少人转进或转出养老金，中央才能做好顶层设计。”

辽宁社会科学院研究员严伟提出的改革方案是，企业在职员工不再缴纳养老保障金，机关事业单位员工也不缴纳，在全国范围内统一开征养老税，在消费环节征收，即每个公民，无论老人孩子，无论是买家电、机票，还是在酒店吃饭，一律按照一定的税率附加缴纳养老税。结果必然是人人为自己未来的养老做贡献，但富人肯定贡献更大，负担更多，因为富人消费水平更高。这个结果是公平的。国家原则上根据当年的养老税征收情况，确定下一年的养老金发放标准。当然，养老税的征收情况是可以预测的。也可以反过来，在确定一个合理的养老金标准后，再确定养老税的税率。在根据养老税征收情况发放养老金的基础上，国家财政可以另行补贴，也可以不补贴。

浙江大学社会保障与风险管理系主任何文炯建议，可尝试建立覆盖全民的养老金制度，政府对于每一个到达退休年龄的公民统一发放养老金，其资金通过税收实现，其标准按照退休后居住地生活水平确定。同时辅之以个人账户制，工薪人员强制参加并缴费，其余人员（含农民、自由职业者）自愿参加和缴费。这样可以把政府的责任限制在一个合理的水平之内，以保障全体国民的基本养老。

——做好“加法”改革，减少阻力

养老金改革不是以“平均主义”换取“公平”，也不宜采取“削高就低”的方法。

社会福利需要普惠式增长，“削高就低”并不科学，也不现实。打个比方说，现在张三手中的蛋糕大，李四手中的蛋糕小，如果把张三的蛋糕削去一块，看似一样大了，其实两人都没从中受益。

经济学上有个概念叫做“棘轮效应”，指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整。同样，当机关事业单位公职人员还在憧憬收入倍增，退休金却有可能因为改革面临削减缩水的风险，这如何让其产生内在动力去革自己的命？

正如中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文教授指出，“改革开放以来，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否则，就进行不下去”。行政事业单位人员养老金改革雷声大雨点小，就在于利益补偿机制的缺失。五省市事业单位养老金改革试点中，尽管相关的文件也提出，在事业单位人员的退休待遇向企业职工“看齐”的同时，要建立职业年金制度，但由于没有一个完整的一揽子设计，未能明确改革后掉下来的那一块养老金如何补上去而遭到抵制，至今没有实质性的动静。

新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险并轨之后，原参与“新农保”群体的保障水平有所提高，城镇居民养老保险群体也没有损失。这种有人受益但无人受损的“帕累托改进”，有利于减少阻力，顺利推进。

养老金改革不应是“劫富济贫”，而应通过“调低、控高、扩中”，让包括公务员在内的社会各阶层都从中受益。

2013年起，深圳市采取社会基本养老保险与职业年金相结合的办法，在不降低待遇的前提下，探索出一种既与企业养老保险制度相统一，又体现公务员职业特点的养老保障制度，受到社会的关注和好评。

只有建立完善利益补偿机制，细化职业年金方案，让公务员和事业单位也能实实在在共享养老金改革的好处，才能充分调动其积极性，不断把改革引向深入。

全国人大代表、奥克斯集团有限公司董事长郑坚江建议，养老金并轨要走“大小步”，建立正常调整机制，逐步实现全局平衡。郑坚江认为，并轨过渡期间可按以下路径操作：对企业退休人员待遇调整大步走，逐年上调企业养老金补贴额幅度；对机关事业单位退休人员待遇调整小步走，通过增量调整，逐步缩小待遇差距，为并轨创造条件。

——建立覆盖全民的年金制度，弥合养老金差距

武汉大学社会保障研究中心教授刘昌平建议，针对公务员、事业单位工作人员和企业人员的不同身份，可分别建立公务员年金、事业单位年金和企业年金作为补充养老保险制度，弥合养老金差距。

实行养老金并轨改革后，机关事业单位职工的养老待遇之所以不会降低，是因为机关事业单位会建立职业年金，作为养老金的补充，从而保障机关事业单位职工的养老待遇不会降低。而只要企业能够普遍建立企业年金，作为企业职工养老金的补充，也就能较大幅度地提高企业职工的养老待遇，这样即便不降低机关事业单位职工的养老待遇，也同样可以实现养老公平。这就要求国家应当强制性推行企业年金制度，将为职工建立企业年金作为企业的法定义务，同时通过减税与给予补贴等途径，降低企业建立企业年金的负担。如此经由推行企业年金制度较大幅度地提高企业职工的养老待遇，才会有利于实质性实现养老公平，提高劳动者整体养老水平，消弭不同群体养老待遇差距所引发的断裂与不满情绪，促进社会公平与和谐稳定得到更大程度上的实现。

虽然我国早在2004年就实行《企业年金试行办法》，但人社部公布的数据显示，截至2013年二季度，建立企业年金的企业一共有5.9万个，这个数字仅占全国实有企业总数的0.4%。可见，政府对推行企业年金要加大力度和投入。

——做到“五个一样”

大山是一名从事过20年社保工作的老人，在他看来，“并轨”要想顺乎民意，彰显公平，应该做到“五个一样”。

其一，权利义务一样。自从1990年代实行养老保险制度以来，企业职工始终实行“权利”与“义务”相对应的原则——只有工作期间依法履行缴费的义务，退休以后才能享受养老金的权利。而机关事业单位人员，则一分钱不缴，退休后由财政直接发放养老金。这种不公平的制度设计，必须彻底纠正，机关事业单位人员要与企业职工一样做到：权利与义务相对应。

其二，缴费比例一样。现行的企业职工养老保险缴费比例，是由当地政府依据本地具体情况确定的，以个人工资总额为基数，职工缴纳8%，下余部分由单位缴纳（20%左右）。机关事业单位也必须这样办，在同一个地区，两者的缴费比例必须一样，并且都要按月及时足额缴纳。

其三，费用出处一样。属于个人缴的钱，必须从个人的工资中代扣，属于单位缴纳的钱必须由单位出账。企业职工是这样做的，机关事业单位人员也必须照此办理。即使是财政全额拨款和差额拨款的事业单位，也必须履行程序，财政该划拨多少就划拨多少，由单位负责上缴给养老保险费征缴机构，而不能因为是财政出钱就不缴，那样，只会进一步加大养老保险基金的亏空。

其四，待遇计发一样。企业职工养老金的计发，主要是将个人和单位连续缴费年限、缴费基数等数据套入统一设置的公式进行计算确定。“并轨”以后，机关事业单位人员的养老金也必须这样挂钩。即便计算公式一样，机关事业单位人员的养老金也比企业职工高得多，因为两者工资（缴费基数）悬殊太大。这个差距不是“并轨”能解决的，需要另行逐步缩小。

其五，额外补贴一样。据媒体报道，2013年有些地方试行“并轨”，对机关事业单位人员实行额外的补贴政策。譬如，有的是个人缴费8%，全由财政给予弥补；有的是由财政花钱给事业单位人员买“年金”（补充保险），并超出了个人所缴的8%。这些所谓的“补贴”或曰“体恤金”，企业职工可是没有的。既然“并轨”了，就应该一视同仁。如果对事业单位人员给予额外的补贴、“吃偏食”，那就等于对企业职工的克扣和歧视，便无公平公正可言。

“双轨”不是养老不公的唯一原因

养老保险制度改革的主旨是解决养老不公问题，而在我国目前情况下，还有一些不是双轨制造成的养老不公问题，也需要在养老保险制度改革中加以解决。这在逻辑上是完全说得通的，既然双轨之间的差距都要解决，那么其他差距也要解决。

武汉大学社会保障研究中心教授刘昌平认为，双轨制并不是造成退休待遇差别巨大的唯一原因。即便在企业职工基本养老保险制度下，不同行业之间、同一企业不同层级人员之间的养老金待遇也存在着较大的差距。

他表示，社会保险制度一方面要贯彻社会公平原则；另一方面职工退休后的待遇与之前的缴费部分有关。同一家企业里，一位工资收入较高的高管与一位普通职工在同等的缴费年限下，因为前者月平均缴费大大高于后者，相应的基本养老金也大大高于后者。“这还不包括有些高管的年金收入和其他的一些期权计划、激励计划，否则差距会更大。”

专家表示，行业、企业内部不同人员的退休金确实存在差距。对于企业职工养老保险而言，这种差距源于缴费基数以及累计缴费年限的差距，这种为了加强养老保险缴费与退休待遇之间的联系，强化缴费的激励机制，有其合理因素。但一些实行企业年金制度的企业，没有很好地贯彻无歧视原则，给高管缴的费特别高，是极不合理的。

通常认为，机关事业单位是同一轨，但是，近年来，机关人员与事业单位人员的待遇有扩大的趋势，一个大学教授每月退休金仅仅相当于一个科级公务员……

对社会贡献大的，在职时可以多得；退休养老时，就要注重公平，把差距控制在合理范围内。还有一些人并不是因为个人能力强贡献大，而是因为行业单位的不同造成的差距，在职时就不公平，养老时就要公平一致起来。

总之，尽管养老“并轨”改革说易行难、任重道远，但我们还是希望尽早实现养老保障的“中国梦”：让养老保障的阳光平等公正地照耀着每一位公民。