非官方组织对环评公众参与有效性的影响

刘伟华，张宏玉

(1.承德石油高等专科学校党群工作部，河北 承德 067000;2.承德市园林管理局，河北 承德 067000)

环境问题是重大民生问题，环境状况与人的健康息息相关，涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益。近年来，全国各地发生多起环保维权群体性事件，展示了民间环保维权的惯常做法，重现了忽视公众参与—批准和实施项目—民众集体抗议—项目被迫取消的环保博弈范式，反映了当前环境决策面临的政治法律困境和由此带来的负面社会影响。在这个事件链条中，位于先端的正是公众参与，因此忽视公众参与无疑是此类环境公共事件发生的根源。

1 公众参与的意义和现状

公众参与环境影响评价工作的初衷，就是为了更好地落实科学发展观和可持续发展战略。国内外的实践经验证明，公众参与环境评价工作越早，力度越大，对经济社会持续发展的支持就越大。有公众参与的环境影响评价更加真实、有效，有助于更全面地了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的科学性和针对性，以及环保措施的合理性和有效性。

2006年，《环境影响评价公众参与暂行办法》颁布实施，体现了在环境影响评价中以人为本的原则，成为维护公众合法环境权益的法律保障。随着公众环境意识的提高，环境影响评价中的公众参与作为保障公众环境权益的重要途径正在被越来越多的民众熟知和接受，公众参与环境事件的积极性也越来越高。但是，由于公众参与主体的范围界定模糊，公众参与的内容受限制，公众知情权保障不足，公众环境信息缺乏、环保知识匮乏，公众参与的时间滞后、形式单一等等，导致环境影响评价公众参与效力低下。这其中，公众参与的执行者或者组织者对公众参与的有效性有显著的影响。

2 组织方对公众参与效力的影响

《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动［1］。”由此可知，《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，执行公众参与的可以是建设单位、环境影响评价机构、环境保护行政主管部门。作为不同的利益相关方，由于其利益诉求的不同，在公众参与的组织实施过程中，公众的选取、信息公开方式或者公众获取环境影响信息的途径、公众意见调查方法和公众意见统计分析都有很大差别，进而导致截然不同的结果。

2.1 项目建设单位

由于需要进行公众参与的项目都是可能对环境造成重大影响的建设项目，因此对于项目建设的直接获益者——建设单位来说，进行公众参与只不过是其不得不走的法律程序，其本意当然不希望由于公众参与而阻碍了项目建设的进程。因此，建设单位在组织实施公众参与的过程中，都会自然地趋利避害。

2.1.1 公众参与对象选取

公众参与选取对象的文化程度、对环境问题的关注程度、年龄等对参与直接影响参与结果。建设单位选取的公众参与对象通常趋向于文化程度较低、年纪比较大、对环境问题关注程度不高的公民，甚至是安排的“自己人”，而把那些有直接利害关系的、对环境问题关注程度较高的公民排除在外;看起来是面面俱到，实际上完全不能代表项目附近居民的利益。

2.1.2 信息公开方式

在建设项目信息和环境信息的公示中，建设单位往往采取选择性、甚至误导性的片面披露，环评报告的全文和关键细节不对社会公开;隐瞒特征性、敏感性污染因子，屏蔽或者掩饰不利环境影响;对于环保措施的效果，不负责任地发表结论。从而导致有的利益相关公众虽参与进去了，但对项目的具体危害并没有深入了解，使这部分参与者相信项目建成后——如环评报告所述无明显危害或危害可以通过技术措施予以减轻、消除。

2.1.3 公众参与组织形式

《办法》第十二条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，开征求公众意见。”公众参与调查问卷的避重就轻、形式主义已广受诟病，即使是具有法律效力的听证会也存在各种弊端。听证是国家机关作出决定前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见，一般要遵循公开、公正和职能分离原则。进行环境影响评价听证时，建设单位、规划编制机构和公众处于相对立的地位，按职能分离原则，应当由中立的第三方进行听证。而事实情况是，听证会经常是由建设单位组织进行，这明显违反了职能分离原则，使公众的意见无法有效表达。

2.1.4 公众意见的统计分析

《办法》第十七条“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。”事实上，面对公众提出的反对意见，建设单位确实大多会作出象征性的解释，或者作出消除、减少不良影响的承诺。但是不论是解释，还是承诺，其目的只有一个，就是过公众参与这一关，从而顺利通过项目环境影响评价。

2.2 环境影响评价机构

环境影响评价是由项目建设单位出资委托环境影响评价机构开展的。而且，大多数情况下，项目建设单位会委托环境影响评价机构组织进行公众参与，二者作为利益共同体，其利益诉求和行为方式基本一致，公众参与的效果不言而喻。

2.3 环境保护行政主管部门

公众参与由环境保护行政主管部门——有关审批机关组织，可以让审批机关提前介入，同时加大审批机关的责任意识，让公众参与起到实质作用，不至于到最后出问题审批机关一句审批符合形式要求就了事。

但是，专家审查是行政审批机关的又一个保护。有些专家成了行政主管部门或项目单位的工具，他们并不能从职业操守出发，发表真实意见，而是一味为行政机关和项目单位通过项目审批出谋划策。因此，从根本上说，加重审批机关和专家论证的责任，是避免此类现象发生的途径。

3 非官方组织介入公众参与的优势

3.1 非官方组织的特点

非官方组织，简称NGO，而参与环境事物的非官方组织则称环境NGO。近年来，环境NGO参与了多起重大公共环境事件，形成了广泛的社会影响和压力，提升了对环境事件的公众关注度，并取得了一定成效，标志着环境NGO进入公众倡导阶段，推动了社会对环境问题背后的社会公正、决策机制等进行深度反思。同时，社会转型导致的不公平问题在环境领域出现激化，促使部分环境NGO将公平的发展理念和环境正义融合起来，有意担当公众利益的代言人和维护者角色。

3.2 非官方组织介入公众参与的优势

1)可以代表公众利益。作为非政府的民间组织，环境NGO在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，因此能保持自身的独立性，不受政府政策和行为的行政约束，能够有力地组织公众参与环境影响评价工作，使得环境影响评价工作更具公正性［2-3］。同时，由于环境NGO在合法性和道义性方面得到政府支持，环保组织能够很好地成为公众利益的代言人。

2)具备足够的专业知识储备。环境NGO成员的教育水平普遍较高，他们不仅有较高的环境保护意识，更有足够的专业知识储备，同时因为其多学科背景，对环境污染及保护、各种生产工艺流程、环保相关法律法规等都有较为专业的认识，保证了环境NGO有较强的观点表达能力。在环境影响评价过程中，他们与项目建设单位或其委托的环境影响评价机构形成对等的博弈主体关系，从而更好地表达公众意愿。

3)有较强的社会责任感和正义感。NGO的原动力是志愿精神，其实质是人们基于一定的公共意识、关怀意识、责任意识、参与意识、合作意识和奉献精神基础之上的自觉努力，强烈的社会责任感和正义感是所有非政府组织最明显的普遍特征。NGO的志愿性不仅仅体现在它的主要推动者是志愿的，它的一般性的参与者和支持者本质上也是志愿的，它在一切资源动员上基本都是志愿的，这正是NGO独特的生命力和独特价值所在。这就决定了环境NGO在参与环境影响评价时能够秉持正义。

4)有较强的社会影响力。非政府组织常常通过政治参与影响政府有关政策，并因为其传达给政府的政策意愿的性质具有公益性而容易获得政府的支持。非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的支持，往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论，从而使其意愿得到更大程度的落实。由于其广泛的社会影响力，环境NGO可以使地方对环境政策和地方价值的表达具有更强的回应性，并可以抵制“遥远的”政府制定的“一刀切”的政策和计划［3］。同时，环境NGO对实施环境影响的建设单位和环评机构也会带来一定压力，从而促使他们在环境影响评价公众参与过程中更为公正、合理。因此，环境NGO的介入，能够有力保证环境影响评价公众参与的有效性，在一定程度上可以避免由环境事件引发的邻避冲突等公共事件。

2011年1月，环境保护部就发布了《环境影响评价技术导则 公众参与》(征求意见稿)，规范了公众参与的基本原则、范围和方法，对公众参与核心公众代表的选取方式、数量要求，信息公开的次数、时间和形式，公众意见调查的方法、公众意见的汇总分析和信息反馈等进行了更为详尽的规定。但是，由于其可操作性还存在争议等原因，正式稿至今尚未出台。这一方面反映了国家对环境影响评价公众参与的高度重视，也反映出作为社会管理的重要内容——方法、导则、标准等的制定实施固然重要，而引入民间环保组织、环境律师等介入公众参与，改革创新社会管理才是问题的根本解决之道。

［1］环境影响评价公众参与暂行办法［Z］.环发［2006］28号.

［2］钟丽艳，周仲魁.环境影响评价公众参与存在问题及完善对策研究［J］.科技广场，2011(2):233－235.

［3］李艳琴.我国环境影响评价中公众参与有效性问题研究［D］.济南:山东大学，2007.