长江流域地区发展规划的演变与趋势

吴传清，陆 璇，董 旭

（1.武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 区域经济研究中心，湖北 武汉 430072）

一、引言

长江是连接我国东、中、西三大地带的“黄金水道”，其干流和支流流经的广大区域覆盖19个省、自治区和直辖市，在国民经济和社会发展中发挥着举足轻重的作用。由于青、藏作为长江发源地，大部分地区属于禁止和限制开发区域，而陕、甘、豫、桂、闽、粤6省区仅占长江流域面积的很小一部分，故本文研究的长江流域地区涉及云、贵、川、渝、鄂、湘、赣、皖、苏、浙、沪11省市。从经济地理意义上划分，长江流域地区上游包括云贵川渝4省市、中游包括鄂湘赣皖4省、下游包括苏浙沪3省市。

建国以来，国家对长江流域地区发展规划的探索从未停止。截止到2014年5月，从国家、部门和区域3个空间尺度层面制定了大量的规划政策文本，主要涵盖长江流域地区经济社会发展、水环境治理和交通运输建设等3个维度（见表1）。从纵向的时间跨度来看，20世纪50～80年代是长江流域地区规划编制的初步探索阶段，制定了一系列具有开创性的开发规划，但数量有限；随着国民经济建设发展中出现的新情况和新问题，90年代对这些初步规划进行了丰富完善；进入21世纪，大量具体详细的区域规划开始不断涌现。图1反映了建国以来长江流域地区规划的时间分布格局。本文在系统梳理相关规划文本的基础上，主要考察长江流域地区规划的演变概况和主要特征，并展望其未来的发展趋势。

表1 建国以来长江流域地区主要规划文本的领域和部门分布（单位：件）

图1 建国以来长江流域地区主要规划文本的时间分布

二、长江流域地区发展规划的演进概况

从国家、部门和区域3个空间尺度层面看，新中国成立以来的长江流域地区发展规划经历了3个阶段的演变。

（一）20世纪50～80年代的长江流域地区发展规划

这一时期国家对长江流域地区发展规划进行了初步探索，主要从长江流域经济开发和水环境治理两方面制定了一系列总体和部门规划。

1.总体规划。1950年2月，水利部长江水利委员会成立，在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内依法行使水行政管理职责。在大量调查研究和深入分析长江特点的基础上，长江水利委员会于1959年编制完成 《长江流域综合利用规划要点报告》，提出以三峡水利枢纽为主体的长江流域系统规划。在长江流域区域经济开发方面，陆大道基于点轴开发模式认为今后20～30年内应将海岸沿线和长江沿岸作为全国一级发展轴线，组成国土开发和区域发展的“T”字形结构。[1]1987年编制完成的《全国国土总体规划纲要（试行）》将长江沿江地区与沿海地区作为中国国土开发和经济建设的“T”型主轴线，使长江流域地区的整体开发首次进入国家战略层面。

2.部门规划。在进行综合规划的同时，长江流域地区水资源保护规划也适时启动，主要体现为各部门针对长江流域水环境治理出台了一系列政策规划。1978年，长江水保局组织开展流域水污染调查，研究编写了《长江水源污染现状》报告，提出了长江水资源保护的相关对策建议，并于次年编制完成《长江流域水质监测站网规划》，对监测站网的设置原则、站网规划与监测技术、资料整编等进行了统一规定。之后，针对长江不同河段和区域的水环境治理规划相继出台，如1984年的《长江武汉江段污染防治规划研究报告》、1987年的《长江干流水资源保护规划报告》和《太湖流域综合治理规划方案》。

（二）20世纪90年代的长江流域地区发展规划

随着人们对流域自然规律和社会经济发展规律的认识不断深化，以及国民经济发展中出现的新问题，如水质污染、环境恶化、生态平衡影响等，对长江流域地区规划提出了补充修订的客观要求，从国家总体和部门层面对既有规划进行了完善，同时出台了一些新的发展规划。

1.总体规划。1990年，《长江流域综合利用规划简要报告》编制完成。它秉承了《长江流域综合利用规划要点报告》的基本规划方针和编制原则，根据当时的经济社会发展情况作了进一步完善。报告提出长江流域地区规划应重点解决防洪、航运、灌溉、引水、水资源保护和综合利用等六方面的问题，并推荐了一批主要工程项目，包括三峡等干支流综合利用水利枢纽工程和南水北调工程等。

2.部门规划。在区域经济发展方面，1992年，党的十四大提出“以上海浦东开发为龙头，进一步开放长江沿岸城市，……带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的长江流域开发思路。1994年，国务院批准设立长江三峡经济开发区，1996年国家发展改革委出台了《三峡地区经济发展规划纲要》，按照库区移民与三峡工程建设相协调和开发性移民的方针，从总体上对三峡地区经济发展进行规划和宏观指导。在交通运输建设方面，交通部1993年颁布的《长江水系航运规划报告（1993年修订本）》，在指导长江水系航运专项规划、建设项目安排及水资源综合利用协调等方面发挥了重要作用。在水环境治理方面，1999年国家发展改革委批复的《长江上游水污染整治规划》，是长江上游水污染整治的重要依据。

（三）21世纪以来的长江流域地区发展规划

2000年以来，长江流域地区规划迎来大发展时期，涉及到长江流域地区的国家层面规划不断出台，针对长江流域地区的各类部门规划和区域规划不断涌现。如 《西部内河航运发展规划纲要》（2000）、《全国内河航道与港口布局规划》（2007）、《全国民用机场布局规划》（2008）、《中长期铁路网规划（2008年调整）》（2008）、《全国蓄滞洪区建设与管理规划》（2009）、《全国老工业基地调整改造规划（2013～2022年）》（2013）、《全国资源型城市可持续发展规划（2013～2020年）》等。

1.总体规划。2007年，国务院部署、启动流域综合规划修编工作，水利部会同国家有关部委组织长江水利委员会和长江流域19个省（自治区、直辖市）有关部门在专题研究、总体规划、专项规划的基础上，于2012年编制完成《长江流域综合规划（2012～2030年）》并获国务院批准。[2]《长江流域综合规划》以科学发展观为指导，以完善流域防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理体系为目标，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，注重科学治水、依法治水，处理好兴利与除害、开发与保护、上下游、左右岸、干支流等关系，充分发挥长江的多种功能和综合利用效益，为实现经济持续发展和社会和谐稳定提供有力支撑。

2.部门规划。21世纪以来，长江流域地区的部门规划涵盖领域广泛，重点着眼于流域综合治理、交通运输建设和经济社会发展（见表2）。

一是针对长江流域汛期和经济发展造成的水污染问题，国家发改委、水利部、环保部等相关部门相继颁布了一些规划方案，如《三峡库区及其上游水污染防治规划》（2001）、《长江流域防洪规划》（2008）、《长江口综合整治开发规划》（2008）、《太湖流域防洪规划》（2008）、《长江中下游流域水污染防治规划（2011～2015年）》（2011）、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》（2012）等。

表2 2000年以来各部门出台的长江流域地区主要发展规划

二是针对航道、港口建设等交通运输发展方面制定了相关规划，如 《长江干线航道发展规划》（2003）、《长江三角洲地区高等级航道网规划 （要点）》（2004）、《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》（2005）、《长江干线航道建设规划（2011～2015年）》（2011）、《长江航运发展规划纲要（2013～2030）》（2013）等。

三是针对长江流域地区经济社会发展，先后出台了 《三峡库区经济社会发展规划》（2004）、《长江流域综合利用规划（草案）》（2009）等规划文件，旨在推进长江流域地区经济社会又好又快发展。

3.区域规划。2011年6月，国务院正式发布《全国主体功能区规划》，将我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等4类主体功能区。长江三角洲地区是3大优化开发区域之一；江淮地区、长江中游地区、成渝地区是18个国家重点开发区域的重要组成部分。在中国“经济增长的空间由东向西、由南向北拓展”的大趋势中，长江流域地区是重要的东部、南部经济技术转移承接地带。截至目前，我国5个产业转移示范区位于长江流域地区的有3个：皖江城市带承接产业转移示范区、重庆沿江产业专业示范区和湖北荆州国家级产业转移示范区。长江流域区域发展规划侧重对区域经济社会发展全局统筹谋划，指导流域经济社会全面协调可持续发展。根据具体流域地区的不同，可以将长江流域区域发展规划分为以下3类（见表3）：

（1）针对长江下游地区的区域规划。2010年6月国家发改委发布《长江三角洲地区区域规划》，明确了长江三角洲地区发展的战略定位。2013年9月国务院颁布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，全面建设上海自由贸易区。

表3 2000年以来长江流域地区主要区域发展规划批复实施情况

（2）针对长江中游地区的区域规划。2007年，国家发改委批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。2009年12月和2010年1月国务院先后批复《鄱阳湖生态经济区规划》和《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。2014年3月和5月国务院和国家发改委又先后批复《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》和《洞庭湖生态经济区规划》。同时针对罗霄山区和大别山区等集中连片落后地区颁布实施了相关扶贫攻坚规划，以促进区域经济发展。

（3）针对长江上游地区的区域规划。2007年国家先后在重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，并于2011年正式发布《成渝经济区区域规划》。2012年8月国家发改委批复《黔中经济区发展规划》。同时针对秦巴山区、武陵山区等集中连片落后地区颁布实施了相关扶贫攻坚规划。2014年1月，国务院同意设立贵州贵安新区。

二、长江流域地区发展规划的演变特征

综观长江流域地区发展规划的演变历程，其具有如下特征：

（一）综合规划目标由“单一导向”向“多元导向”转变

随着社会经济的发展和人们认识的不断提升，长江流域区域的开发经历了最初的治理为主到后来的“开发优先、治理并重、兼顾保护”，再到现在的“开发、治理与保护并重，注重区域协调发展”阶段，[3]规划目标具有单一向多元转变的特点。长江流域综合利用规划从1959年到现在共编制了3次：1959年侧重长江治理；1990年提出加强资源保护和环境治理；到2012年强调长江上、中、下游统筹兼顾，资源利用、环境保护、交通建设、经济开发等各方面全面规划。

（二）规划编制始终体现可持续发展特征

在长江流域地区规划的演变过程中，水环境保护和水资源利用始终是一项重要议题。各个时期的发展规划都对长江流域水污染治理和水资源综合利用有所涉及，并不断修订完善。如《长江流域水质监测站网规划》（1979）、《长江武汉江段污染防治规划研究报告》（1984）、《长江干流水资源保护规划报告》（1987）、《长江上游水污染整治规划》（1999）、《太湖流域水环境综合治理总体方案》（2008）、《长江流域综合利用规划（草案）》（2009）等。2012年新修订的长江流域综合规划十分重视水资源保护和水生态保护工作，将其作为四大体系建设的重要内容列入规划目标、总体布局，统筹开发与保护，协调生态与发展。

（三）规划编制日益重视区域协调和部门协作

2000年以前的长江流域地区规划多由某个部门单独编制出台，侧重流域治理。进入21世纪以来，越来越多的区域规划打破传统的行政区划，将地缘相近、经济水平相当的地区作为一个整体进行规划，如长江三角洲、长江中游城市群、成渝城市群等。同时，部门协作日益加强。长江流域地区规划涉及水文治理、水力开发、环境保护、航道建设、经济开发等各个方面，需要水利部、交通部、环保部等各部门之间加强协作。近年来大量政策规划的出台都体现多部委协调合作的特点，如《长江中下游流域水污染防治规划 （2011～2015年）》（2011）、《长江流域综合规划》（2012）等。

三、长江流域地区发展规划的趋势展望

综上所述，建国以来长江流域地区规划的演变总体反映了长江流域地区经济社会发展的客观需要。但随着经济社会的快速发展和资源环境问题的日益暴露，需要进一步加强长江流域地区规划的编制工作，提升规划编制的科学性和有效性。

（一）继续完善长江流域发展规划体系

现有长江流域地区发展规划体系总体上依然侧重长江治理和航运建设，尚缺乏一个全局性的区域经济社会发展总体规划。今后我国在进一步深化长江流域综合交通运输建设和水环境治理的基础上，应重点加强流域整体经济社会发展规划编制工作。针对长江流域地区对外开放和产业结构转型的需要，要加快编制深化区域改革和产业优化升级方面的政策规划；为推进中部崛起和新型城镇化大发展，应尽快颁布、实施《长江中游城市群一体化发展规划》和《大别山革命老区振兴发展规划》；与此同时，为加快长江流域地区生态走廊建设，要进一步推进淮河生态经济带和汉江生态经济带等规划的前期研究工作，不断丰富长江流域地区规划体系。

（二）建立长江流域发展规划评估机构

建国初期由于没有一个整体战略指导，导致整个长江流域地区规划编制过程中缺乏组织机构的互动和一体化发展，由此产生的后果便是经济产业布局与发展各行其是，缺乏区域经济带应有的整合与联动，区域内存在大量的重复建设、过度投资、地方保护等，相互之间竞争多于合作，整体经济发展极不平衡等。近年来，虽然各部门在长江流域地区规划编制过程中协作加强，但由于部分机构职能重复，导致规划效应重叠抵消，难以真正体现科学有效性。同时，由于缺乏专门的长江流域发展规划评估考核机构，导致部分发展规划在实施过程中难以真正做到“令出必行”。因此，推进未来长江流域地区规划编制工作的重要前提之一是完善相应的组织机构体系设置，尤其要尽快建立专门的规划评估考核机构及相应的体制机制。

（三）制定完善规划编制和实施的法律法规

规划制定和实施必须有国家和地区相应的宪法、法律、法规、政治决策等作为依据，才有其法律地位，才可以借助法律、法规保证与监督规划的实施。因此，需要制定长江流域地区规划法来保障规划政策的执行，如加强水资源保护法制建设，继续完善长江流域水资源保护管理法规体系，优先推进与水功能区管理制度、饮用水水源保护区制度、入河排污口的监督管理等规定相配套的行政法规、规章及规范性文件的制定等。

（四）推进规划编制管理信息化和公开化

积极推进长江流域规划编制工作的综合管理，开创长江流域规划工作新局面，需要积极构建以“利益相关方和公众参与、部门协调、信息共享”为原则的新型流域综合管理体制，建立高层次的跨区域、跨部门的组织协调机制，培育强有力的执行和监督机构，完善公共信息平台。

（五）继续强化规划编制的生态文明理念

区域可持续发展要求在自然生态环境、经济发展和社会发展三者之间取得平衡，因此长江流域地区规划制定也应从自然、经济和社会的角度出发，制定全面可持续的发展规划。[4]新时期，长江流域生态文明社会建设要求在生态环境保护方面应加强综合监测体系建设，完善技术支撑体系，进一步探索流域生态系统并促进相关生态问题的解决；在航运能力建设方面，要做好长江航运发展总体规划与地方水运发展规划的顶层设计与统筹协调，科学调整运力结构，共同营造竞争有序、充满活力的长江航运市场。

[1]陆大道.2000年我国工业生产力布局总图的科学基础[J].地理科学，1986，（2）：110-118.

[2]胡向阳.新一轮长江流域综合规划的编制思路与特点[J].人民长江，2013，（10）：10-14.

[3]魏后凯，蒋媛媛.长江流域地区开发规划：现状与展望[J].学习与实践，2009，（11）：5-13.

[4]王新才，荣凤聪.长江流域综合规划与可持续发展[J].人民长江，2010，（4）：5-8.