农地资源的市场化配置研究

赵伊娜 （中州大学经济贸易学院，河南 郑州 450044）

伴随着工业化和城市化的高速推进，农业从业人数减少，越来越多的农业劳动者离开农村进入城市，他们完全或半放弃农业生产进入其他行业，这一变化引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是农村人口与农地关系的变化以及农村正在发生的根本性的结构变革［1］。在这样的背景下，农地作为一种稀缺资源与重要的农业要素该如何配置才能被高效利用，才能平衡农业与工业、城市与农村、短期与长期的关系，已成为事关农业现代化、城市化、工业化、信息化这一 “新四化”发展的重点［2］，也是解决三农问题的重要课题。

1 农地资源配置中存在的问题

1.1 农业经营规模小，农地综合生产效率不高

据统计，我国1996年人均耕地0.107hm2，到2009年下降到0.102hm2，不足世界人均耕地0.226hm2的水平的一半，属于 “超小型”农户经济。农业的小规模经营使信息、技术、人力、资金等无法得到有效推广和应用，也导致农业经营成本难以降低，从而制约了农地的高效生产。根据中国科学研究院发布的《中国现代化报告 （2012）：农业现代化研究》的数据显示，截止2008年，我国农业综合生产效率远落后于发达国家，如我国农业经济水平与英国相差150年，与美国相差108年，与韩国相差36年。“十一五”期间，农业科技成果转化率只有40%左右，远低于发达国家80%以上的水平［3］。

由于规模小、劳动生产率低、农产品生产成本高，每个农业生产者获得的农业收益远不如其他行业，2011年国际统计局数据显示农村居民平均每人农业纯收入为1896.7元，低于农村居民家庭平均每人工资性纯收入2963.4元，从事第二、第三产业的农户家庭要比专门从事第一产业的家庭收入高。这也促使了农民外出就业数量持续增长，也影响了农民进行农地经营的积极性。

1.2 农地的低效利用和掠夺式生产

由于农业尤其是粮食生产与其他产业相比的比较效益低，一些年轻劳动力开始放弃或部分放弃农地耕种，不愿或无法将农地转让给其他人耕种，国土资源部的一份调查显示，我国每年撂荒耕地有近201万hm2，留守农村继续进行农业耕作的劳动者年龄偏大。另外，我国农村劳动力中从事第一产业的劳动力的年龄明显大于其他产业的劳动力，且劳动力知识水平普遍偏低，这一现象使新的知识和技术无法得到更好的传播和利用，也就无法使农地达到更大的产出。而发达国家的农民文化程度普遍较高，美国的农场主大多是各州立大学农学院的毕业生，西欧国家的农民除了要有一定的文化水平外，还需要经过专门的培训并取得专业证书［4］。

同时，由于农地经营者对耕地质量建设的投入没有得到任何长期效用的认可，农地经营者没有积极承担起对耕地进行培肥的责任义务，这就造成一些为追求短期效用而进行不合理利用耕地、不合理施肥，及违背土壤科学的不合理耕作、重用轻养。

1.3 农地承包经营权流动不畅

虽然农民流转土地的积极性正在逐年增加，土地承包经营权的规模逐年扩大，但实践中仍然存在一些问题，这些问题影响着农地承包经营权的顺利流转。

首先，农村社会保障体系还不尽完善，农村的社会、医疗及养老保障体系还不健全，农民依旧把土地看作是他们就业、医疗、教育的保障。加上土地流转收益不高，没有足够的吸引力，使得农民对农地承包经营权的流转存在顾虑。

其次，由于农地流转市场还不健全，许多流转是在分散、自发、无序的情况下进行的，流转程序过于简单，流转行为不规范，使得流转交易双方容易产生违约、纠纷现象。近年来，农地承包经营权流转纠纷数量呈每年递增的趋势，2007年，这类纠纷占总民事纠纷的10%。

2 原因分析

2.1 现行农地制度的缺陷

农地产权制度是经济运作的基础，其对农地资源具有资源配置功能、利益分配功能、激励约束功能和外部性内部化功能，制度的设计直接影响到资源配置效率。

首先，农地权利不清晰。由于农地产权法滞后，农民集体农地所有权和使用权缺乏明确的法律规定，农地流转的客体——农地承包经营权概念模糊，所以在农地供应和配置过程中，容易造成一些地方征地范围宽、程序不规范、行政侵权、强制流转等现象大量存在。

其次，农地利用监管不力。农地整理、出让、建设的整个过程，涉及农地、建设、规划、监察、公安等多个监管部门，多头监管致使各部门各管一块，各有分工，各有权力，也各有利益。这些政府监管机构的权力和利益渗透到农地出让当中，就纠结成诸多难以解开的结。

2.2 市场机制的缺陷

根据马克思经济学和新古典经济学的资源配置理论，调节土地资源只有做到规范化、节约化、市场化，才能确保资源优化配置和经济高速发展。我国农地资源配置的不合理，其内部原因在于配置机制——市场机制的缺陷，具体表现为收益、信息和市场准入3个方面的不完善。

2.2.1 农地收益分配不合理

现行农地收益分配格局不合理主要体现在农地收益低、价格调节机制发挥不充分2个方面。这种收益分配的不合理也就成为农地资源不能按市场机制配置的首要原因。

首先是农地收益率低。由于小型农户经营模式，使得单个农民的收益很低，种地挣钱很少甚至赔钱。在农民看来，农地不是资产而是负债［4］。但是，由于农民进入城市以后仍无法解决养老、居住、社会保障等问题，农地仍是他们最终的保障，所以，农地对于农民来讲具有的社会保障功能，使其在抛荒农地的同时又尽最大努力保护其对农地的使用权［4］，这样就造成农民虽然自己不种地也不太愿意流转，据国务院农村发展研究中心对1.3万户农户所作的调查显示，粮食收入仅占家庭收入20%以下的3366户中愿意转让农地的只占4.5%。

其次，即使农地经营权在农户之间进行了流转，这个流转的价格应该如何确定也存在争议。目前农地流转价格一般都按照当地种植粮食作物一年的平均纯收益计算，采用 “实物计价、现金结算”的方式，受让方先付款后用地，虽然体现了对农民利益的保护，但仍有一部分农地的流转价格依据口头协议的形式产生，有些转让甚至没有收益，不符合市场规律。

2.2.2 市场信息流通不畅

从农地流转的主体来看，农地流转的出让主体是农户，受让主体是种植大户和企业。但目前，仍然存在着想出让的找不到受让方，想承包的找不到出让农户或苦于无法承包多家农户和大片农地的现象，虽然在一些地方出现了服务站、合作社，但由于缺乏必要的设备、完善的信息系统、完备的工作规程和必要的民间中介组织，使得农地流转信息传播不畅。

2.2.3 缺乏流转的市场准入机制

农地的流转双方更多的只关注结果，而忽视了对受让主体资格的审查和监督［5］。少数农地流转后的经营者，为了尽快提高近期收益，忽略农地的长期效用，对流入的农地不施有机肥或施含有污染物的有机肥，对农地实行掠夺式经营方式，导致土壤肥力下降。更有极少数承包户，假借农地流转之名对农地进行非法侵害，将农业用地变为非农业用地，使耕地活土层受到严重侵蚀，农地复耕困难，也对农地的可持续利用带来较大的危害。

3 建立农地资源配置市场运行机制的要素

农地作为一种不可再生的稀缺性资源，要想达到效益的最大化，需要遵循市场规律，建立市场机制［6］。建立市场机制并确保市场有效的要素包括以下几点。

3.1 利益刺激

经济学理论中强调“理性经济人”假设，提出市场主体行为的原因源于对利益的追求。这种对利益的追求对农地受让方来说就是可能产生的利润刺激，对于农户来说就是要考虑机会成本，农户既然出让农地经营权，就应该得到租金收益，而这个收益至少要能弥补舍弃经营农地而外出打工的边际收益［6］。有了收益，并且这种收益足以补偿其失去的农地经营的收益，农户才会觉得出让农地经营权是有利的，才能推动农地的有效流转。

3.2 信息

信息传递是市场的一个基本功能。它能够为市场主体提供供求变化、商品稀缺情况，并为确定商品价格提供帮助。市场经济中信息传递的关键作用是尽可能以较低的成本、便捷的信息传输渠道给交易双方提供尽可能全面、客观、及时的信息，以减少交易成本并提高交易效率。目前，妨碍农地流转市场正常运行的就是农地供求信息的传递不畅，受让方和转让方掌握信息不及时不全面。

3.3 竞争

竞争是市场保持活力的原动力，通过竞争可以实现生产要素的优化配置。在农地经营权流转过程中也应该引入竞争机制，以防止农地资源的浪费和滥用，促进资源的最优配置。但目前，在农地流转市场上，还没有完善的竞争机制，出让的农地只要能获得收益就可以，很少对受让方的资质、用途、预期收益进行评估。这样就为受让方改变土地用途，掠夺式使用土地提供了机会。

4 构建农地资源配置市场运行机制的措施

我国农村农地资源配置特征表现为透明度不高、效率低和可操作性较差，问题和矛盾突出，其根本原因就在于没有规范的农村农地权能体系及完善的市场机制。实现农地资源优化配置既要建立市场机制，也要完善非市场机制。非市场机制方面需要从法律确权、土地监管和完善社会保障几方面入手，为完善市场机制构建良好的环境，但运行机制还是要靠市场发挥作用。

4.1 引导合理价格形成机制

市场经济强调效益经济，农地承包经营权流转市场化程度的高低，首先要看流转是否是有偿的，同时也要看流转中价格形成的机制是否合理［6］。在早期出现的代种、互换、无偿转包等过程中，农户流转农地经营权并不是为了从中获取经济利益，而是为了腾出劳动力外出打工，所以可以无偿转包，这期间并没有价格形成机制，竞争更是无从谈起，这种农地流转行为不存在市场机制。农户流转承包经营权的目的应该是既腾出劳力从事非农产业，又从农地承包经营权的出让获取收益。这种流转应该是农户之间的较长期行为，应该体现价格竞争机制。

在价格的形成方面，农地承包经营权流转的价格要综合考虑农地供需关系和农民弃农打工的机会成本问题，对于转让时间较短的可以让流转双方通过谈判甚至竞价转让的方式形成价格，对于时间较长的就要同时考虑农地的保障功能，把保障功能也价值化，计入流转价格。

4.2 建立市场交易平台

首先，要建立 “有形市场”，规范引导农村农地流转。政府有必要从公共管理服务的角度把农地流转的管理和服务作为一项工作职责，成立相关机构，搭建交易平台，建立规范的 “有形市场”。一是要建立农地流转管理机构，建立完整统一的农地流转的服务体系，为农地流转提供政策指导和服务；二是要建立农地交易大厅、农地银行等农地流转的 “有形市场”，健全交易体系，将农地流转信息汇总到交易系统，统一发布、统一交易、统一签订合同，使农村农地流转进入有序、公开、快捷轨道；三是规范农地流转的程序和合同，对农地合同进行统一归档、整理和管理。

其次，要构建信息流动平台，确保市场信息的通畅。要充分利用好信息技术手段，将农民流转信息公开发布，也将社会上接包意向信息及时告诉农民，使双方迅速找到满意的对象。这个信息平台可以由地方政府构建也可以引入社会力量，成立农地流转的中介机构，为流转提供服务，如收集、整理、公开农地经营权流转信息，提供咨询和经营权转移服务。

4.3 引入市场竞争机制

竞争是保持市场活力的原动力，有了竞争才能保证资源的最优配置，农地作为一种不可再生的稀缺资源，更应该重视资源的有效利用。在选择出让方的时候应使用竞争机制，应建立市场准入制度，要对受让方项目的经济效益、社会效益进行评估，效率更高的获得农地经营权。

4.4 完善风险防范机制

由于流转不规范，缺乏系统的管理，在农地流转中出现的纠纷很多，有强制流转的，有双方违约的，这些现象阻碍着农地流转市场的正常运行。所以，在流转过程中，一方面，应规范农地流转的程序和流转合同的签订，规范流转市场，承包方流转农地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订流转合同，用有效的法律形式约束转让双方的行为。另一方面，要建立健全农地流转纠纷处理的组织机制，建立健全纠纷调解、仲裁和诉讼制度。对各种侵害农地承包流转权的行为，依法追究法律责任。

5 结论

建立完善的土地流转市场运行机制应该是一项系统工程，既要给这个市场提供一定的法律和制度保障，也要建立和完善土地流转的市场机制。政府应逐步退出直接的市场交易过程，让市场发挥导向作用，统筹协调国家粮食安全、承包者权益、经营者权益，促进土地资源的合理有效利用，提高土地产出率和劳动生产率，推动现代农业的发展。

［1］刘彦随.我国城市农地利用态势及优化对策 ［J］.重庆建筑大学学报，2005，（3）：27－31.

［2］关涛.中国农地资源配置与可持续发展研究 ［D］.哈尔滨：东北农业大学，2002.

［3］何传启.中国现代化报告·2012——农业现代化研究 ［M］.北京：北京大学出版社，2012.

［4］高布权.世界农业现代化的机理与我国农业现代化的现实选择 ［J］.农业经济，2001，（7）：27－29.

［5］毕宝德.农地经济学家 ［M］.北京：人民出版社，2001.

［6］（美）西奥多.W.舒尔茨 （梁小民译）.改造传统农业 ［M］.北京：商务印书馆，1999.