大学章程建设与中医药院校改革的进程——以成都中医药大学为例

马跃荣 杨 静 李 涛 马继福

(1．成都中医药大学，四川 成都 611137;2．北京中医药大学，北京 100029)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了深化教育领域综合改革的总体要求。其中，深入推进管办评分离、扩大和落实高校办学自主权、完善学校内部治理结构，构建政府学校社会的新型关系等方面，既是改革的主要方向，也是章程建设需要规制的重要内容。大学章程既是以教育领域综合改革为核心的现代大学制度的基本载体，也是高等教育改革成果的固化与深化改革的指南。十二·五时期，成都中医药大学作为国家中医药管理局十二·五中医药高等教育教学重点研究项目承担单位和四川省政府教育体制改革重点项目试点单位，全面启动大学章程的研究与建设工作，在行业大学“建设中国特色现代大学制度、推进教育体制改革做出了有益的探索。”［1］

一、章程建设是高等院校改革进程的反映

1．章程制定与改革设计在价值目标上相契合

30多年来，我国的高等教育取得了跨越式的发展，现代大学制度建设已经成为高等教育深化改革的基本目标和重要内容。高等教育综合改革的核心与最高价值取向旨在建设中国特色现代大学制度，即在国家的宏观指导下，使高等学校能够面向社会，依法自主办学，科学规范和理顺大学内部、大学与政府、大学与社会的关系。《以大学章程建设推进中医药院校内部治理结构改革》课题组和《高校院(系)党政联席会议制度研究》课题组从治理结构的两个维度对章程建设与校内综合改革进行了研究:宏观层面解决大学与政府的关系构建问题，即解决困扰高校多年的“政校不分、管办不离”的问题;微观层面解决校内建立民主科学有效的党委领导的政治权力、校长治校的行政权力、教授治学的学术权利以及民主管理与监督权利四种基本权力关系的结构体系和运行规则。这两个层面的问题，都必须以法律规范的形式予以固化。也就是说，章程的制定与建设，正是规制高校在法制的框架内自主办学、自治管理、自我发展、自我约束的基本形式。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》在“建设现代学校制度”中明确规定，“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”正如中国人民大学校长陈雨露提出，“如果在章程文本中没有体现变革的精神，没有吸收创新的成果，那就是一种形式主义。”［2］可见，章程制定与深化高等教育改革有着共同的价值取向，旨在构建中国特色现代大学制度。

2．改革成果是章程制定中需要固化的重要内容

制定章程不仅要实现文本规制的法理性和表达的精确性，更为重要的是，通过全面深化校内综合改革，设计与构架学校现代大学制度。章程建设与深化改革的契合性体现在深化学校改革是大学章程制定与构建现代大学制度的重要路径。因为章程规制的条款与内容必将反映高校的发展愿景，章程所蕴涵的精神与理念具有大学目标追求的前瞻性与导向性。将改革成果与经验固化为章程条款，才能使章程的规范与导向成为现实。具体而言，一方面，章程的制定要在全面深化改革的理念与框架之下推进，以改革的视野引领章程的制定，主动适应中国特色现代大学制度的要求，体现前瞻性与现实性的统一，对符合发展方向改革成熟的成果与经验可以规定得比较全面，对正在探索的，写得原则与简约一些，既规制严密，又留有弹性，实现章程制定的发展与完善。另一方面，教育改革应当在章程设计的总体理念与框架之下逐步推进，体现章程的价值追求与大学精神，以章程的根本制度为安排，设计改革的目标、方案与举措。因为改革本身也需要得到法律依据和保护，改革才能得到立法的刚性约束力，任何人不得突破，从而有利于改革的实施和改革目标的实现，可以有效地避免行政手段推进改革方式下的人走政息、改革不可持续问题的发生。总体讲，两者契合度越高、章程制定的科学性越强、深化改革和事业发展的推进就越有力。

3．章程建设是深化改革的指南和动力

改革实际上是“以一种大规模变革的方式来实现实体制度的重构，意味着打破现有制度下的传统秩序，代之以新的制度。”［3］大学章程作为规制学校各项工作的“宪章”，和学校其他规章制度相比，要求在比较长一段时间内发挥学校根本制度的长期性、稳定性和普适性作用。因循法(章程)具有的较强的守成性，制法(章程)自身的理性化与成熟性要求变得十分重要，将直接影响高等教育发展和依法治校的良性发展。当前和今后一段时期，随着各高校章程制定与核准工作的相继完成，在深化改革的大背景下，如果过分强调改革创新而忽略了法治(章程)也会造成高校改革缺少制度保障，乃至失去正当性的基础。”［4］因此，在正在开展和今后的改革进程中，要把握好深化改革与大学章程建设的辨证统一关系，找准两者互动的契合度，发挥改革创新与制度规制的最佳互动效果。一方面，章程要充分发挥“大学宪法”之效力，其根本制度应是最根本和最基本的规范与要求，体现为内容、条款的原则性与底限性。另一方面，章程是成熟的改革成果的固化，但改革不是一次完成的，章程的建设要体现改革的进程。在许多改革难点尚未突破的情况下，设想就在一两年内制定一个“一劳永逸”的章程是不现实的。从法的角度，“修法是法律发展与良性变迁的重要手段”。因此，按照“法”的精神，章程的制定与建设过程既要遵循“法律所要求的适度守成与总结之天性，”又要体现在改革智慧与发展经验上的“增量发展”，是高等教育及高校改革实践成果基础上的法律化和规范化。在这个意义上，章程必将成为高校深化改革与发展的根本指南和不竭动力。

二、章程制定与建设是学校改革成果的固化［1］

大学的演变过程，是制度不断改革创新的过程。建立良好的制度体系，并在长期办学中不断革新、发展完善，是高水平大学建设不可或缺的重要因素，而如何将成熟的改革成果固化为章程的规制又尤为重要。2010年成都中医药大学开展现代大学制度研究“以大学章程推进高校内部治理结构改革”教育体制改革试点以来，以章程建设推进学校内部治理结构改革，进一步厘清了学校五大关系，固化了权力运行规则等，对内部组织结构改革进行了探索，促进了学校质量保障体系和现代大学制度建设。

1．将决策机制的完善成果固化为章程规制

大学章程的主要功用是以改革破除束缚学校发展的障碍，规制大学权力的配置、整合、运行及监控。一是通过调整与明晰校内政治权力与行政权力关系，实现决策机制完善成果的制度固化。党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的根本领导体制，也是政治权力与行政权力关系的具体体现。学校重点以具体的“决策、议事、表决、沟通、监督”五个机制的改革为核心，特别是通过对民主管理方式的创新来推动学校的科学决策，建立了重大决策风险评估机制，制定和完善了党委会、党委常委会和校长办公会的议事规则，既明确了三个议事决策机构的性质、作用、议事范围、决策程序、组织实施、纪律监督，又实现了“重大问题”的清晰化和明确化，比如“党委常委会议事规则”对涉及学校改革、发展、稳定和民生重大事项列出8项具体内容，对教学、科研、医疗、管理和服务等方面重大问题列出6项具体内容，对财经重大事项界定到具体的范围与额度等。既避免了事无大小、党政不分，以党代政的现象，又确保了分管领导能够有依据明确选择提交研究决策的范围与程序。从新的体制机制运行的实践效果看，既完善了党委领导下校长负责制的内涵和运行，又加强了领导班子的建设，支持了校长独立负责行使职权，提升了决策管理的科学性、民主性与安全性。二是通过调整和明晰决策权、管理权、监督权关系，实现决策监督机制成果的制度固化。在制度考虑上从“重在决策”与“重在执行”的关系把握党委和行政的定位，党委会(常委会)对学校工作总揽而不包揽，支持校长依法独立行使职权，校长自觉把行政工作置于党委领导下，认真贯彻实施党委的决定和决议，提倡党委、行政“职能上分，思想上合;工作上分，目标上合;体制上分，关系上合;程序上分，步调上合”。决策权的改革探索，还体现在明确校董事会的职责上将董事会职责定位于学校重大问题的决策咨询或决策参与机构，吸引更广泛的专业人士，集中更多、更全面的知识、资源和信息参与到重大事件的群体决策中，以制度保证决策过程的民主性，促成决策结果的科学性。通过民主监督机制的确立增强权力运行的透明度，建立健全了校、院两级教代会制度，在组织设置上保障了学校教代会及学院教职工大会对校、院两级决策权、管理权的有效监督。

2．将学术权力改革成果固化为章程规制

在行政权力与学术权力方面，本着守护大学精神、维护学术尊严、维护学术活动的独立性、尊重和保障教师、学生依法享有的学术自由、学术民主原则，学校不断深入探讨学术权力由单独的部门或个人负责转向学术委员会、教授委员会集体决策的转变，探索通过会议制、委员会制等形式保证学术权力运行的民主化、科学化。内设学院实施以学术为主导，设立教授委员会等机构，保障学院一级教学活动、科学研究、学科建设、课程设置、教材建设、师资培养、学位授予以及招生就业等方面的学术管理权力的落实，实现学院基层组织活力的创新。在明确学院实行党政共同负责制，党政联席会为学院的最高决策机构的同时，确定教授委员会主任委员为党政联席会主要组成人员之一。

3．将一主多元改革成果固化为章程规制

高等院校不仅是传承文明、人才培养与知识创新的学府，也是为社会、公众服务的主阵地之一。同时，社会也会给大学提供各种回报，包括合作研究、合作培养人才、资金支持等等，社会提供资金对于大学建设与发展的重要作用，越来越凸显。从改革的视角，“高等教育治理体系改革要求社会力量的广泛参与”，立足章程规制的内部治理结构设计理念，“大学是一个开放的公共机构，属于典型的利益相关者组织，需要一个开放的决策机构”。在章程制定过程中，学校积极推进以政府为主体，社会多元力量参与学校办学的一主多元模式的探索，筹建学校董事会，引入社会外生变量，将政府、行业、企业、用人单位等引入学校的咨询层、决策层、管理层、评价层、监督层，探索以政府为主、多元利益主体共同参与大学治理模式，促进培养与需求的动态发展，促进技术与资本的结合。同时，章程在反映大学与社会之间越来越密切的联系中，建立了诸如“大学为社会提供何种支持与服务”、“大学与社会如何开展合作”等问题的规定;另一方面，通过章程宣示大学的正常活动不受任何组织和个人的非法干涉，保障大学办学自主权。

4．以现代大学制度建设为方向探索内部机构设置改革

校、院两级关系及其部门、学院、系所之间的关系是高校内部诸多关系中最为重要的一个方面。调整完善学校内部的校院责权关系和部门机构设置关系，更好地发挥学院办学单元的能动性，是学校在章程制定中面临的又一重要改革任务。学校在探索内部机构设置改革中，以中医药高等教育事业发展和促进中医药协同创新为要求，强调以有利于教育教学、有利于学科建设和有利于科学研究为改革设计原则，提出了学科链与产业链对接、医疗服务与群众需求衔接、人才培养与行业发展联接的思路，以社会需求跨学科专业动态设置政产学研用协同创新机构。进一步探索校、院、系、课程管理体系改革，探索基层学术组织形式及其运行机制，逐步实现从金字塔型结构向扁平式平坦结构过渡。项目组对以委员会制和大部制改革内部机构设置进行了探索，职能部门按“服务型、集中化”设置，整合部门职能，把服务边界(横向)拉宽，管理审批(垂直)权限压缩，工作模式从管理型向服务型转变。校、院两级关系中，在探索健全学院决策机制的同时，逐步推进权责下放。力求通过章程建设与相应的改革，进一步强化领导责任，简化决策环节，加强岗位管理，激发学院的办学活力。

三、完善配套改革实现大学章程的“管用”

“大学章程的生命力在于执行。”成都中医药大学在章程制定与建设的实践中，始终立足要制定与建立一部“管用”的章程。并先期确定了“以建促改、以改促建、建改互动”的理念和路径，在大学章程的制定和体制机制改革推进中互为条件，一方面通过制定章程推动学校体制机制改革，将成熟的改革成果固化为制度形式，写入《章程》，保障学校依法、高效地运行。另一方面，强调章程的“有效性”、“指导性”和“自律性”，明确了《章程》一经核准，将在依法治校和民主治校的进程中，充分发挥其统领作用、基础作用和自律作用。

1．体现章程作为根本大法的统领性，大力营造依章治校的制度环境

在完成对中国人民大学等6所高校章程的首批核准后，教育部政策法规司司长孙霄兵就下一步章程建设工作提出了要求。他强调各高校必须“进一步营造依法依章办学的制度环境，进一步推动以章程为核心的制度体系建设”。章程前承历史、后引未来，是现代大学的根本大法，章程一经核准，政府、社会及学校各方就要尊重章程、执行章程，特别是各相关利益主体要树立对章程的认同心、遵从心和敬畏心。就校内而言，章程作为根本大法的统领性既体现在精神层面，也反映在制度层面。在精神层面，昭示着学校精神、理想和追求，体现学校办学理念、办学特色、精神风貌和社会形象。在制度层面，要大力营造依章制校的制度环境。而依章治校的关键，在于构建起学校内部科学长效的治理机制，并以章程为依据制定出内部的管理制度及机制运行规则，从而自主实施办学与管理活动、开展社会合作。学校各方应当按照章程的规则与内容办事，从而使章程不仅在校内成为规范学校办学与管理各项规章制度制定与实施的准则，而且成为检验高校是否按照章程办学的标准，在校外是教育管理者管理与评估的尺度，而且也是社会监督与评价的标杆，只有这样依章治校才能真正地在深化高等教育综合改革中充分发挥其功能性的作用。

2．体现章程在学校制度体系中的总纲性，完善配套系列制度改革

章程是大学的根本制度，是教育法、高等教育法律、党和国家若干制度性规定在高校的具体体现，是高校制度性文件中最基本、最基础的文件。在章程制定中，学校制度体系可划分为三个层面，即根本制度、基本制度、具体制度。衔接好从根本制度到基本制度再到具体制度的体系建设，实质就是实现章程与学校制度间从原则到操作层面的无缝衔接。章程作为根本制度，包含依法治校中所有重要的关系、权力、义务以及学校管理与运行的基本原则及方法，并作为学校制定其他规章的依据。实现章程规定根本制度是学校基本制度和具体制度的总纲及原则，学校基本制度和具体制度是章程规定的延伸和具体化。因此，在各校完成章程核准工作后，具体的细化的配套制度建设变得十分迫切与重要。

3．体现章程在依法治校中的自律性，推进学校的自主发展与自我约束

章程作为高校的根本制度规范，既是“简政放权”、减少和规范对高校行政审批，依法支持学校自主管理的基本保障，又是政府和社会根据章程对学校各种办学活动进行监测和督促的依据。高校对章程的遵守和执行，实质也是学校自我发展和自我约束的进程，既要自主发展，又要承担社会责任。作为公立大学，政府作为举办者是办学主体，大学作为独立法人是办学实体，办学实体要以章程为根本载体，对内实现校内的宣示、监督作用，对外展示向社会的承诺和信誉证明作用。作为学校运行的基础性自治规范，章程建设与执行不仅明晰了学校在教学活动、科学研究、技术开发、社会服务及其人事、财务等方面的自主权力、基本规则、决策程序与监督机制，同时着重规定了学校负有的责任与义务，比如:学校的规模、中医药人才培养目标、师生权益保障、物质保障条件等等。因此，要真正将章程建设为一部“管用”的章程，还必须加强校内外的监督机制，政府主管教育部门和中医药行业业务管理部门要依据章程审查学校内部规章制度、文件等的规范性，并受理可能发生的违反章程的办学行为、管理活动的举报和投诉。校内还要建立有效的章程执行与监督机制，宣传与提升全校师生的依章治校意识，提高依法治校的能力。

［1］ 袁贵仁总主编．建改互动·制定一部“管用”的大学章程—成都中医药大学推进现代大学制度建设的探索和实践:中国教育改革发展丛书/教育改革典型案例2［M］．北京:人民教育出版社，2012:227 －233．

［2］ 陈雨露．建设回归本位的大学章程完善中国特色现代大学制度［J］．中国高等教育，2014(3、4):26 －28．

［3］ 岳芳敏，等．法律与行政体制改革:制度变迁的辨证分析［J］．马克思主义与现实，2013(1):163．

［4］ 陈雁雷，等．法治视野中的高等教育改革［J］．中国教育法制评，2008(6):39．

［5］ 杨志刚．从治理角度再看市场机制在高教领域的运用［J］．中国高等教育，2014(9):12－14．

［6］ 孙霄兵．章程是建设中国特色现代大学制度的基础和关键［J］．中国高等教育，2014(3、4):23 －25．