高校科研项目经费预算执行问题探讨

吕雪梅

（重庆交通大学 审计处，重庆 400074）

《中国教育改革和发展纲要》指出:“世界范围的经济竞争、综合国力竞争实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争。”高等院校作为我国开展科学技术研究的重要力量，在推动国家科技发展和经济建设中起到了不可替代的作用。据资料统计，“九五”期间，高等院校承担了25%左右的国家科技攻关项目、30%左右的国家“863”计划项目、35%以上的国家“975”项目［1］。随着国家财政对高校科研经费投入的大幅度提升，科研经费已成为高校开展科研工作的重要物质基础。然而在增加科研经费支出的同时，经费的管理问题容易被忽略。加强科研经费管理、提高科研经费使用效益的重要性并不低于增加科研经费本身的投入。如何合理有效地实施科研经费预算执行，是关乎能否调动科研工作者的积极性、能否合理配置科研资源、能否及时将资金投入转化为经济效益的重要问题。

一、高校科研项目预算执行中存在的主要问题

高校科研经费的来源分为纵向和横向两类。其中，纵向科研项目经费是指国家、省、市各级政府科研管理部门按一定程序下达的科研项目经费，主要支持基础性研究、公益性研究、行业关键技术研究等。横向科研经费是指科研人员与企事业单位、民间组织、其他社会部门或境外联合开展研究、科技攻关、科技咨询、技术服务、技术转让等，由对方支付的用于科学研究的项目经费［2］。目前这些经费以每年20%递增，但从各高校的科研成果管理体系整体情况看，科研经费并没有发挥应有的作用，在科研成果创新率与转化率上未能取得较大实质性突破，并以减缓科研创新步伐的形式影响了高校科研成果管理工作的有序进行。

（一）科研经费预算执行意识薄弱

作为科研项目申请过程的重要组成部分，经费预算对于项目负责人和高校而言显得尤为重要。通过专家审核的项目才具备经费支持，其中科研经费的审批人一般是课题负责人。基于对科研项目内容本身的偏重以及对财务知识的匮乏，课题负责人在处理实际报账问题时既要考虑实际情况，又不能违反财务制度，从而忽视项目预算执行的控制，给工作带来一定的难度;课题结题按要求上报经费使用情况时，科研人员自己上报的经费开支项目与会计报表列支的开支情况往往不符，使得结题验收时财务决算报表与预算偏差过大，财务审计验收不合格，最终致使项目无法顺利验收。

（二）科研经费预算执行与科研进度不相匹配

在预算执行过程中，主要表现为预算执行滞后。如:项目立项与项目经费到款有一定的时间差，项目研究进度快而经费预算执行偏慢，常常出现从其他科研项目上借用前期研究经费和在项目结题验收前突击报账和调账的情况;高校科研管理办法中对科研项目到款提取了一定比例的预留保证金，规定在项目通过专家评审验收后方可退还风险金，导致预算执行滞后;由于中央财政资金到位迟缓，影响预算执行，使预算执行落后于研究进度;项目资金到达后，科研管理部门不及时将拨款通知书转交财务处或项目负责人，资金迟迟不能上账，导致预算执行滞后。

（三）经费预算执行与预算编制偏差较大

经费预算执行与预算编制偏差主要表现在以下几个方面:一是某些科目严重超预算支出，如劳务费、设备购置费等。以设备购置费为例，由于多数高校的科研经费开支审批实行课题组负责制，即课题的各种开支由课题组自行计划。课题组购买设备大都由课题经费支付，购置的设备便成为课题组专用设备，使得固定资产的合理配置与资源共享难以实现，增加了科研经费的重复使用。二是某些科目支出超过范围。比如国家纵向课题经费预算科目中的劳务费，是指在课题研究开发过程中支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员（如在校研究生）和课题组临时聘用人员等的劳务性费用，实际执行中却往往给有工资性收入的课题组成员发放津贴，超出经费支配范畴。

（四）经费支出内容不符合规定

在预算执行过程中出现一些支出内容不符合规定的情况，主要表现在:一是燃料动力费科目。燃料动力费是指课题研究过程中相关大型仪器设备、专用科学装置等运行发生的可以单独计量的水、电、燃料消耗费用等。在实际执行过程中，由于其所耗用的水、电费均由学校负担，且大多数设备并不消耗汽油、柴油，课题组往往以汽油发票报销。二是材料费科目。材料费是指项目研究过程中消耗的各种原材料、辅助材料等低值易耗品的采购、运输、装卸、整理等费用，而实际执行过程中列支了内容为U盘、硒鼓、碳粉等属于办公费范畴的费用。

（五）变相支付课题研究经费

在经费预算执行过程中，出现了一些以报销研究生或临时聘用人员劳务费的名义，或以与实际消费情况不相符的票据报销套取现金，项目组留存一部分，用于支付课题组不能报销的费用。此外，还有科研人员将已进入学校财务账户的科研资金以各种方式转移到校外;将个人及家庭生活开支列为科研费用;将部分科研经费转为私人财产。

（六）随意变更支出内容

由于科学研究的探索性和不确定性，项目负责人及课题组成员难以实现事前对科研项目的费用以及工作量做出精确的估算。此外，由于前期调研论证工作不够深入，加上课题组在编制项目预算书时对经费预算的重要性和严谨性认识不够充分，导致科研经费预算的编制不够科学合理，致使项目负责人及课题组成员在预算执行过程中出现经费配置不合理的问题。这种不合理主要表现在设备购买方面，在预算执行时发现比前期调研设备更先进的国内设备或是进口设备，或是更符合项目研究的设备。为保证科研质量，项目负责人往往超预算选择那些更先进的设备，结果出现了不按预算购置设备，变国产设备为进口设备，或是变进口设备为国产设备，有的甚至变更设备名称、规格、型号等随意变更支出的情况，导致科研支出结构不合理。

（七）缺乏有效的监督

项目立项后，科研管理部门重点关注项目研究进度，财务部门重点关注项目资金的管理及会计核算，导致一些应执行政府采购的仪器设备和原材料等未经单位国资部门公开招标，由项目负责人及课题组成员自行采购，且不办理出入库手续，致使监管失控，甚至造成索贿受贿现象，最终导致审计部门对科研项目的审计工作无法开展，难以实现对经费预算执行的有效监督。

二、存在问题的原因分析

2011年12月20日，国家公布了《关于国家科研计划实施课题制管理规定》，全国高等院校推行“课题制”科研经费管理模式，其中特别强调对科研经费的预算管理。“课题制”管理模式明确了经费管理者的权利，积极推动了科研工作者的创作热情。然而在经费预算执行过程中仍出现了一些问题，大致有以下几个原因:

（一）项目负责人及课题组人员方面的问题

主要表现在以下几个方面:一是对科研经费性质的认识不够深入，普遍认为项目经费是靠自己能力争取得到的，有权随意支配，从而无视国家的科研经费管理办法和相关的财务规定，致使科研经费使用混乱。二是缺乏专业的财务知识和对相关财务管理制度的认识，对科研经费各个预算科目的真实内涵理解不足，导致预算执行问题的产生。三是对经费预算执行的认识不够充分，部分项目负责人前期从事一些横向科研项目研究，由于横向科研项目一般没有明细预算，学校除了对劳务费报销有比例限制外，其他开支范围及开支标准无明确规定，项目负责人可以自由支配，随意性强，致使项目负责人产生了错误的认识，导致预算执行问题的产生。

（二）学校层面的问题

主要表现在以下几个方面，一是由于高级别的项目、高水平的论文、高质量的科研成果对提升学校地位起着举足轻重的作用，学校便鼓励并支持广大教职工申请国家级科研项目。在项目申请阶段，学校非常重视，给予了人力、物力和财力方面的大力支持，一旦申请成功，学校科研管理部门一般只重视项目研究进度及取得的科研成果，对经费预算执行很少过问，导致经费预算执行问题的产生。二是各职能部门缺乏有效的沟通和协作，监管不到位。科研管理部门一般只注重项目的立项、合同的管理及履行情况、项目的结题;财务部门只负责科研经费的管理和会计核算，未对科研经费的实际执行情况进行监督通报;审计部门未对科研经费的执行进行定期检查，项目结题时未对财务决算进行审计;国资部门未对科研项目设备的采购以及出入库进行有效的监督。各职能部门之间缺乏有效的监督和管理，导致预算执行问题的产生。

（三）监督管理方面的问题

国家科研管理制度中，没有专门针对经费预算监督的审计办法，使得相关监督工作一直处于被动地位。多数情况都是上级或相关部门要求审计时学校审计部门才着手处理科研经费，丧失了及早发现问题、处理问题的时机。此外，科技部门和财务部门缺乏沟通，科技部门只重视立项，对整个过程缺乏持续的跟踪。财务部门更看重项目经费的决算，对于预算未花足够的时间和精力去审查。这些都阻碍了经费预算合理有效的执行。

三、改进项目经费预算执行的一般原则

（一）科学性原则

科学性原则是要我们针对经费预算执行的规律、特点和根据我国高校经费预算管理的实际情况，制定切合实际的管理办法。就其本身的科学性而言，主要包括:科学的管理模式，针对国家相关的经费支配制度，仔细了解不同类别科研项目、科技活动的特点，做到分类管理;科学的管理体系，做好各部门的协调工作，加强各部门的沟通联系，积极调动科研工作者的研究和创新热情;科学的核算体系，财务部门实行科学的财务会计及经济核算制度;科学的管理手段，做好科研、财务、项目负责人共享信息平台，便于信息传达、畅通。

（二）合理性原则

预算执行措施必须符合合理性原则。合理确定改进对策，使经费预算各层管理主体责权统一，既要做到相互约制，又要充分调动各方的主动性。

（三）效益性原则

效益是指经济活动中投入与产出的比较。经费预算执行过程中，要讲究时效，尽量用较低的投入在较短的时间换来较高的回报。《国家高新技术研究发展计划》中也着重强调了这点。

四、国外科研经费管理的借鉴意义

目前，世界主要科技大国的科研经费管理体系处于成熟阶段，作为典型，德国、美国、日本等政府的科研经费主要支撑着科研机构的基础性、战略性公共研究，此外还增强了民间科研投入的积极性。参鉴国外趋于健全的经费管理政策与体系，对我国科研经费管理的改进具有指导性意义。

（一）德国

德国一直坚持“科学研究自由”的原则，提倡个人首创精神［3］，推行科研放权、机构自治政策，使科研人员的研究爱好和自主权利得到国家足够重视，从而推进各高校的科研工作顺利展开。据资料分析，在德国，国家最主要的科研力量是官方性质的非营利性科研机构，如马普会、费朗霍夫协会等。这类机构在法律上独立于政府，具有科研与管理自主权，其科研经费全部由政府财政拨款后按实际需求自主分配使用，政府一般只通过预算审批和审计工作控制此类独立科研机构的年度经费。对于科研机构内部，科研人员在科研选题、投资方式以及经费分配等方面有足够的自主权，因此内部经费配置主要是以人为向导。

（二）美国

根据美国的科研现状分析，该国的科研机构主要依赖政府财政资助，部分政府职能部门具有科技研发管理者的双重身份，负责包括军事、卫生、能源和基础科学等领域在内的科技研发工作的管理与协调，如国防部、卫生部、能源部等。美国科研机构的研发活动一般实行项目制管理模式［4］，即研究人员劳务费、差旅费以及学术交流活动产生的费用等在项目负责人制定科研项目申请预算时就全部纳入其中，然后由科研机构统筹安排。

基于科研活动全成本核算，通过制定不断完善的规章制度，并根据大学科研现状和未来发展所需的支撑条件以及科研任务的经费数量，美国政府承担各大学公益性科研活动具体的金额资助和分配依托对象应承担的责任。由此，联邦政府实现了对科研项目的单一资助，进一步促进了以大学为主体的国家创新体系健康、可持续发展。

（三）日本

日本在科技研究方面资金有限，政府通过大幅度增加科研经费拨款和建立国立研究所来实现基金的有效配置，以促进日本的基础研究。

日本对科研经费的监管主要针对竞争性研究经费，经过多年的创新发展和不断完善，政府关于竞争性公共研究经费的管理体制已趋于成熟阶段［5］。此外，为了加强对公共科研经费的管理，提高科研经费的使用效益，日本文部科学省［5］颁布了一系列关于研究机构公共科研经费的实施准则，对科研机构的监管和经费分配提出了明确的规定。具体主要包括要求研究机构建立责任和权限体系、建立明确统一的经费管理准则、明确科研人员职务权责以提高审批流程的时效性等。

五、科研经费预算执行的具体建议

基于对上述问题及其原因的透彻分析，在保证可操作的前提下，作者希望通过下列多种措施的联合应用，有效避免经费预算执行过程中的问题，在经费预算执行实践中取得显著成效。

（一）加强政策法规及其相关财务制度和财务知识的宣传，转变观念，提高认识

高校的科研管理部门和财务部门应采取多种形式，比如座谈会、专题讲座、宣传板报等加强对国家科技政策和相关财务制度的宣传以及财务知识的培训。通过宣传和培训，一要转变项目负责人的观念，使其对科研经费的性质有一个正确的认识。科研经费是课题组织实施过程中与研究开发活动直接相关的、用于完成国家科研任务的、由专项经费支付的各种费用，是国家财政资金，不是单位的钱，也不是项目负责人个人的钱，所有经费必须纳入财务部门统一管理，单独核算，专款专用。二要普及财务基本知识，使项目负责人对预算各科目的内涵和开支范围有初步的了解，自觉遵守相关财务规章制度，合理规范地编制预算，严格规范地执行预算。

（二）科学合理地做好科研项目经费预算编制工作

科研项目经费预算是预算执行、监督检查和财务验收的重要依据，预算编制越全面、越详细，预算执行才更有操作性和执行力度。科研项目经费的预算编制应根据课题研究的合理需要，坚持“目标相关性、政策相符性、经济合理性”原则，对各科目支出的主要用途、具体内容、明细支出情况逐项细化，对设备的主要用途、与课题研究的相关性及测量方法、测算依据进行详细分析说明，这就要求课题负责人在预算编制前必须进行充分深入的市场调研和论证，才能使预算编制更科学、合理，更具说服力，使预算执行更具操作性。

（三）加强各职能部门的沟通协作，强化内部监督，完善内控制度

高校各职能部门应加强沟通，统一思想，提高认识，协调一致，使科研经费的管理、使用和核算规范化。科研管理部门应负责对科研项目的申报、科研任务的研究进度和预算执行、课题结题及验收的监督检查，时刻提醒课题负责人按项目申请书的要求安排研究进度和使用经费，认真履行科研合同，同时，配合财务处做好科研经费管理的相关工作。财务部门应负责科研经费的管理和会计核算，指导课题负责人编制项目经费预算，监督项目负责人按科研经费批复执行预算，定期向项目负责人通报预算执行情况，促进科研经费的规范使用，维护科研经费预算的严肃性。国资部门应加强对科研设备采购的监督管理，严格执行政府采购管理办法，认真办理设备验收入库手续，杜绝贪污受贿现象的发生。审计部门应定期对科研经费的管理和使用情况进行监督检查，及时发现学校管理制度和业务流程中的漏洞，根据国家科技专项经费管理办法，不断完善校内科研经费管理办法，建立健全内控制度，加强对专项经费的监督和管理，降低财务风险，同时，在财务部门的配合下做好课题结题验收时的财务审计工作，避免项目负责人随意填报科研经费决算报表，保证项目顺利结题。

（四）强化服务意识

高校各职能部门在对科研经费预算执行进行监督的同时，还应强化服务意识。根据科研项目研究时间短（一般2—3年）的特点，积极支持项目负责人搞好科研工作，比如简化审批程序，缩短审批时间。在招标方式上给予项目负责人一定的灵活性，因为在项目研究过程中使用的某些设备或材料有较高的要求且不通用，在选择中标单位时不能一味地选择低价中标等等。加强同项目负责人的沟通，针对项目负责人在预算执行中遇到的问题，提出一些有指导性的建议等等。

六、结语

科研项目是高校综合实力的重要标志，对于促进人才培养，提高学校综合实力有着举足轻重的作用。为了保证科研工作健康有序发展，各高校应严格规范科研经费管理，科学合理利用科研经费，以充分发挥其使用效益。在具体实践中，只有加大相关政策法规及财务制度和财务知识的宣传力度，转变项目负责人的思想观念，提高认识，加强高校各职能部门的通力协作和内部监督，完善内控制度，强化服务意识，才能与时俱进、开拓创新，推动科研项目经费预算精细化管理与执行。

［1］刘海宁.高校科研经费预算执行问题研究［J］.时代金融，2013（12）:62.

［2］薛亚玲.课题制下科研项目经费管理的制度分析、国外经验借鉴及对策建议［J］.社会科学管理与评论，2011（4）:58－63.

［3］吕波，曹庆萍.美国与德国科研及研发体系比较研究［J］.中国科技论坛，2005（1）:135－139.

［4］李宏伟.美国的研发体系及研发投入概况［J］.全球科技经济瞭望，2002（3）:39－43.

［5］国立娜，焦艳玲.日本研究机构经费监管体系及其启示［J］.中国科技资源导刊，2013（3）:93－96.