从《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》看国家标准执行问题

张 岩

(东北财经大学 新闻传播学院，辽宁 大连 116025)

从《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》看国家标准执行问题

张 岩

(东北财经大学 新闻传播学院，辽宁 大连 116025)

《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》国家标准的执行对我国公文的标准化、统一化、科学化具有重大意义。《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》乃国家法规性文件或标准，理应全面、严谨、规范，然研读《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》，笔者发现很多问题。首先，内容上还不够全面。其次，表述上有不准确、不严密之处。其三，个别概念内涵不明或概念前后不一。其四，局部层次安排欠妥。其五，个别图示与文字表述不符。笔者认为对这些问题和不足的发现和探讨将有助于《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》的完善。

党政机关公文处理工作条例；党政机关公文格式；问题

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）于2012年7月1日开始执行，与其配套的《党政机关公文格式》（以下简称《格式》）国家标准也于2012年7月1日正式实施。二者的执行、实施在中国公文发展史上具有划时代的意义。从此以后，中国共产党和政府机关的公文开始有了统一的文种和格式标准，对我国公文的标准化、统一化、科学化具有重大意义。通读《条例》，我们会发现它是在参照、综合、吸取、补充《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》的内容、文种、表述的基础上形成的，尽管在内容、结构和表述上有许多优于旧规范之处，但细读仍存在很多问题和令人困惑之处，与其配套的《格式》国家标准也同样有不尽人意之处。笔者将自己研读《条例》和《格式》后发现的问题和疑惑在此提出，以求教于规范、标准的制作者和有关同仁，并期待对《条例》和《标准》的完善有所帮助。

一、内容上不够全面

《格式》虽然力求做到内容系统全面，然而还是有疏忽遗漏和与《条例》未相呼应之处。《格式》中比较大的疏忽遗漏笔者认为有二方面。

一是《条例》中在第三章公文格式第九条第（三）款中明确提到“电报”这一特殊公文形式（“紧急公文应当根据紧急程度分别标‘特急’、‘急件’。其中电报应当分别标明‘特提’、‘特急’、‘加急’、‘平急’。”

[1]），但在与其配套的《格式》中对“电报”这一特殊公文格式的构成要素和格式规范却只字未提。虽然民用电报几乎已经停用，但在国家行政机关之间还存在着明传电报这种信息传送方式，而由于没有统一的格式规范，各地的明传电报的要素名称和标志位置、方法不甚统一，显得很不规范。因而《格式》对电报格式规范的“遗忘”和疏忽，笔者认为是一个遗憾。

二是在《格式》中，虽然将图示由1999年版的《国家行政公文格式》中的6种增加至12种，但是仍如旧格式图示一样遗漏了最令人困惑不明的“纪要”格式的图示。而在文字表述部分也有疏忽。在纪要格式的文字表述部分只是挑选了纪要标志、出席人员名单、请假和列席人员名单这几个要素进行了说明，其余都从略了。而且其中纪要标志：“XXXX纪要”中的“XXXX”的含义，从1999年版的《行政机关公文格式》到2012年版的《格式》都没有明确说明。“XXXX”究竟是指“发文机关名称”，还是“会议名称”，让人无从知晓，一直以来都让从事写作和研究的人们困惑不已。于是实践中有的将其写成“发文机关名称”，有的将其写为“会议名称”，使得纪要标志很不规范，难于统一。而且如果将“XXXX”理解成“会议名称”，则纪要标志为：“会议名称+纪要”，则与纪要标题：“会议名称+纪要”出现重复现象。实践中这种重复现象的出现使其显得十分滑稽，有损公文的严谨郑重。笔者认为纪要格式标志中的“XXXX”，应明确标明是指“发文机关名称”，而不是“会议名称”，才能杜绝此类现象的发生，维护公文的规范与权威。

《格式》中，小的局部的疏忽和遗漏还有多处：

如《格式》“7.4.2抄送机关”规定中有如此表述：“如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。‘抄送’二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。”在这段表述中虽然交代了“最后一个抄送机关名称后标句号。”但却把抄送机关之间用什么标点符号隔开给遗漏了。虽然在图示中显示了是用逗号隔开，但文中却漏了相应说明，还是不妥。

再如《格式》公文中的横排表格的表述中：“A4纸型的表格横排时，页码位置与公文其他页码保持一致，单页码表头在订口一边，双页码表头在切口一边。”[2]，虽然明确了页码的位置，但是页码的顺序号是与其他页面页码一样直立竖放，还是如横表一样相对于其他页面文字横放？却没有说明，也不见有横表格式图示予以解惑。2012年7月出版的《¡党政机关公文格式¿国家标准应用指南》（以下简称《指南》）中，虽补充了横表的示意图，但是却粗心地将示意图中的页码遗漏了。所以至今横表中页码是“横”是“竖”，仍然是“谜”。

还有在信函格式“版记不加印发机关和印发日期、分隔线，位于公文最后一面版心内最下方。”的表述中，指明了版记不加的项目和版记的位置，但是版记更重要的该加的要素是什么却未加说明。另外，“信函格式”一般在什么情况下使用，无论是《条例》还是《格式》均未给予必要的说明，也是一个遗憾。

二、表述上多处不严密

为了体现规范的凝练性，《条例》在语言的表述上力求简洁，这种努力是值得肯定的，也是有效果的。

如第一章总则第五条“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则”就比《中国共产党机关公文处理条例》的“公文处理应当坚持实事求是、按照行文机关要求和公文处理规定进行的原则，做到准确、及时、安全、保密。”[3]的表述更简练整饬。然而有些地方为了简练而妨害了意思表达的准确，省略了不该省略的模糊语、修饰限定语，导致了部分内容表述的不准确、不严密却又是极不妥当的。

如第三章公文格式第九条第（七）款：“标题。由发文机关名称、事由和文种组成。”同《国家行政机关公文处理办法》中“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”[4]的表述相比，显然更为简练，并且去掉了应在配套的国家标准中出现的“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”的细节规定。但是这里有一个重要的模糊语“一般”笔者却认为不该省略。严密的表述应该是“标题。一般由发文机关名称、事由和文种组成”。如果省略了“一般”一词，表达就不严密了，也很容易导致误读。这样的误读在现实中已经出现，如有读者撰文认为“这一次新条例在第三章公文格式规定得很清楚——‘标题。由发文机关名称、事由和文种组成。’今后，党政机关公文标题，必有发文机关名称、事由和文种‘三要素’”。[5]事实上我认为这是语言表达不严密所带来的一种误读。《条例》的本意我认为并非是要硬性规定标题一定由三要素组成。因为在实践中公文标题的拟定是有许多特例的。如命令、公告、通告等发布性公文的标题常常是由发文机关名称和文种二部分组成，有时甚至只标明文种。如“国务院公告”、“中华人民共和国文化部令”、“公告”等，那么像这样的公文标题又怎么解释呢？在实践中为缩短长标题，有时在版头发文机关标志已经很明显的公文中，会省略标题中的发文机关名称，这种做法应该说是合乎情理的，所以在实际公文写作中屡见不鲜。如国家发展改革委下发的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，2013年北京市公安局公安交通管理局发布的《关于西城区西黄城根北街禁止大型载客汽车通行的通告》等公文的标题都属此类。也就是说无论是《条例》发布前还是发布后，在实践中公文的标题都不是完全由三要素组成的。因此，《条例》中准确的表述应是“标题。一般由发文机关名称、事由和文种组成。”要加上一个模糊语“一般”进行限定，才能使表述准确严密，合乎实际。

像这样不该省略模糊语的地方《条例》中还有3处：

第三章公文格式第九条第（十三）款“印章。公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。”应改为“印章。公文中有发文机关署名的，一般应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”。即也要在“应当加盖发文机关印章”前加上模糊语“一般”进行限定。否则的话，前面刚说完“应当加盖发文机关印章”（没有限定便是没有例外），后面却马上说出不加盖印章的特例，岂不自相矛盾？

第四章行文规则第十五条第（二）款“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。”应改为“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的一般事项应当直接报送上级主管部门。”这里“重大”和“一般”显然应该对举，否则“属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。”中的“事项”按理也包括“重大事项”，如果不加以限定，这段话的前后就又违反矛盾律了。

第四章行文规则第十六条第（二）款“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。”应改为“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位一般不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。”也是应在“不得向下级党委、政府发布指令性公文”前加上模糊语“一般”二字才能准确表意，其道理同上。

在《格式》中也有一处同样的错误。在“7.3.7附件”一条中写到：“附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订”，笔者认为应在“与公文正文一起装订”前加“一般”二字，因为后面便提到“如附件与正文不能一起装订……”的情形，说明附件与公文正文一起装订是一般的情景，并非没有特例。因此不加“一般”这一模糊语，其意思的表述便不能做到准确严密。

《格式》中表述不准确严密的地方有时还表现为用词不够准确或确切。在“7.3.1标题”中有这样的规定：“标题排列应当使用梯形或菱形”。其中的“梯形”一语用词不够准确。事实是公文的标题如果是多行的话常常排列成等腰梯形，而不宜排列成直角梯形。因此将“梯形”改为“等腰梯形”才与表达的本意和实践相符。还有“7公文格式各要素编排规则”、“7.1公文格式要素的划分”中“公文格式”一词也不确切。因为公文格式有“公文的通用格式”和“公文的特定格式”之分，这里要描述的是“公文的通用格式”要素的编排规则，因此将“公文格式”改为“公文的通用格式”才更准确严密。还有“10.3纪要格式”部分，在表述完了纪要格式相关要素及标志位置、方法后，结尾一句却写到“纪要格式可以根据实际制定”。这就相当于把前面的纪要格式的相关规则全盘推翻，这不是自相矛盾吗？其实其本意是想表达“纪要的其他格式要素可以根据实际制定”，但由于省略了限定语“其他的”，便导致了表达的不严密，以致自相矛盾。

三、个别概念内涵不明或概念前后不一

法规和标准中的概念应简明清楚，前后一贯，才能使人易于理解并贯彻落实，然而《条例》和《格式》中有个别概念却内涵不明、区别不清或前后不统一，这些都影响着人们对《条例》和《格式》的正确理解，妨害着规范和标准的贯彻落实。

如《条例》中“公报”和“公告”两个概念的内涵区分就不甚清楚。《条例》对它们的解释分别是：“公报。适用于公布重要决定或者重大事项。”，“公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。二者都是公开宣布重要决定或事项的发布性公文，而从其概念的解释上看，二者的区别似乎不大，后者完全可以涵盖前者。在1996年版《中国共产党机关公文处理条例》的14个文种中有“公报”没“公告”，而在1999年版《国家行政机关公文处理办法》的13个文种中则有“公告”没“公报”。显然“公报”、“公告”这两个文种概念内涵相近，名称相似，只是使用主体不同罢了。前者的使用主体是中国共产党机关，后者的使用主体是政府机关。那么现在党政机关公文实现统一的情况下还有必要保留2个没有太大区别的文种吗？这个问题值得商榷。2012年版《条例》是同时保留了这2个文种，然而又没能指出二者内涵的实质性差别，这将给写作实践带来很大的困扰，导致使用者在选用文种时的困惑，莫衷一是，导致要么随意选用，使公文写作不规范，要么不敢选用“新文种”（比如对政府机关来说“公报”、“决议”即为“新文种”），使“新文种”被架空，失去存在的意义。在实践中，“新文种”无人问津的“尴尬”局面已经出现。公文研究者谷瑞丽说“笔者在中华人民共和国中央人民政府网页上，还没有看到一篇《条例》新增加的‘决议’和‘公报’的具体公文文本。”[6]，笔者则查阅了大量地方政府网站公文，也几乎没有发现“决议”和“公报”具体公文文本的“身影”。这难道还不能说明概念相近、文种重复的问题吗？或者《条例》的本意是一如从前，中国共产党机关发布重要决定事项用“公报”，而政府机关发布重要决定事项用“公告”？如果是这样，那么党政机关的公文就又难于统一了。

《条例》第十七条中还有概念内涵缺乏解释的现象。如：“党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”。这里何谓“正式行文”，缺乏解释，内涵不详。笔者认为正确的做法是不仅要对“正式行文”的内涵明确界定，而且要对不能正式行文时该如何“非正式行文”进行简要说明。

《条例》第二十四条第（七）款中也有概念指代不明确的情形。如对“答复”的解释：“答复。公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位。”这里的“答复”是收文办理程序的最后一环，是在办公厅（室）将来文中事宜交付相关部门办理完毕后，相关部门向办公厅（室）和其他内部有关部门答复办理结果的行为。可是第（七）款中的这一段表述却是：“公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位。”这里的“来文单位”和“相关单位”的概念十分模糊，没能确指是机关内部的，还是机关外部的。从而容易造成误解。

在《格式》中，还存在使用的概念与以往相关标准或自身表述系统前后不统一的现象。在“6.3装订要求”中，骑马订或平订的订位由1999年版的《国家行政机关公文格式》标准中的“订位为两钉钉锯外订眼距书芯上下各1/4处，允许误差±4mm。”改为“订位为两钉外订眼距版面上下边缘各70 mm处，允许误差±4mm”。1999年版国家标准的数值依据主要是新闻出版行业标准CY/T28-1999《装订质量要求和检验方法——平装》和CY/T29—1999《装订质量要求和检验方法——骑马钉装》，而且其表述同这两个标准的表述完全一致，不易使人产生误解，同时又做到了与已有标准中概念的一致和衔接。而《格式》表述中使用的概念（用词）或表述方法却有所改变。这种改变，据《指南》中的解释是为了“根据公文用纸的版面尺寸加以细化”，“为了直观地表达出订位位置”[7]。但实际效果却反而使人容易混淆概念而搞错装订的位置。在《格式》中有许多描述格式要素位置的地方，不断使用着“版心”这一概念，有时也使用“上页边”与“下页边”这样比较清晰的概念。在“6.3装订要求”中还使用了“书芯”这一概念。那么在表达这些含义的时候，在概念使用上理应前后保持一致，不宜随便换词。但《格式》却放弃“书芯”这一统一用词而改用“版面”，放弃“上下页边”这样清晰的概念而改用“上下边缘”，实在令人费解。而且更严重的是这种换词还容易引起误读。因为“版面”和“版心”的名称、概念比较接近，极易混淆，一旦将二者混淆，则装订的位置必然出现差错。可见《格式》中个别地方随意换词的做法，一则导致使用的概念不统一，二则与前期的相关行业标准中的概念不衔接，三则还易引发误读。实在没有必要。而且虽然“70 mm处”看起来更具体，但笔者却认为它并不比“距书芯上下各1/4处”更直观。更何况如果是依据已有行业标准中的数值，那么据笔者计算两钉外订眼距书芯上下页边的距离应该是74mm，也并非70mm。而对这一出入《指南》中亦未作任何说明。

四、局部层次安排欠妥当

有时概念的不清楚还会导致层次安排的失当。《条例》中就存在这种现象。

如《条例》第二十四条收文办理主要程序第（四）款、第（五）款：

“（四）承办。阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理；需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。紧急公文应当明确办理时限。承办部门对交办的公文应当及时办理，有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。

“（五）传阅。根据领导批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。办理公文传阅应当随时掌握公文去向，不得漏传、误传、延误。”

《条例》第二十四条陈述的是收文办理的主要程序，包括签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复七款内容。这七款内容在时间上依次顺接，自然形成一种递进结构。可是这种递进结构在上述第（四）款和第（五）款中却“递进不下去了”，因为实际上这二者并非递进关系而是包含关系。第五款“传阅”应该包含在第四款“承办”之中。“传阅。根据领导批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。”表明，“传阅”究其实质是办公厅（室）承办公文的内容之一，跟第（四）款“承办”中的“阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理”中的“分送”概念十分相近。因此不宜单列一款，应将第（五）款“传阅”并入第（四）款“承办”之中。如果将其单列一款反而导致表述的重复和结构的失当。

《条例》“第十九条公文起草应当做到”一条中的第（二）款、第（五）款也存在局部层次失当的问题：

“（二）一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行。”

“（五）深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见。”

第（二）、（五）款的内容相近、有交叉，应合并为一款为宜。将第（五）款并入第（二）款中，使第二款的表述变为：“一切从实际出发，深入调查研究，广泛听取意见，充分论证。分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行”。如此一来，这一条的七款便变为了六款，结构更为合理紧凑了。

五、个别图示与文字表述不符

除以上错误和不足外，《格式》还有个别图示与前面的文字表述不符、自相矛盾的现象。

如密级和保密期限之间，文字表述部分没说用“星号”隔开，便意味着不用“星号”。《指南》“2012版国家标准与99版国家标准全文对照表”中，则强调密级和保密期限之间不加“星号”，但《格式》的相关图示中却统统用“星号”将密级和保密期限隔开了，造成了文字表述与图示不符的现象。

此外，《格式》中有关不同级别的小标题选用不同字体的做法，以及落款处成文时间、署名的位置等部分规定，笔者也持不赞同观点。笔者以为这些繁缛的规定不仅有将公文繁琐化的倾向，而且实际效果不佳，不美观。而这不佳、不美观又导致了在实际公文写作实践中人们难于遵从和不愿遵从的现象（见诸大量实际公文文本）。因此，笔者认为我们的有关规定应该在实践的检验中不断修改完善。

以上，笔者将研读《条例》和《格式》发现的问题和产生的困惑进行了详细梳理和分析。之所以这样不厌其烦，并非有意非难，而是出于公文研究者的责任。谈二者优点的文章已有很多，其部分观点笔者也赞同。但二者的不足和缺漏还未见有人详加梳理。而笔者向来认为指出事物的缺欠比一味地唱赞歌更有意义。因为一切进步不仅源自发明创新，还源自对不足的改进。《条例》和《格式》作为法规性、规范性文件，尤其还是专门规范公文写作的规范和标准，理应率先垂范，比一般的公文更注重内容的严密和表达的精准。显然以这样的标准来衡量这两份文件的话，笔者认为它们还有些差距，笔者期待它们的改进和完善。

[1]《党政机关公文处理工作条例》中办发〔2012〕14号[S].中共中央办公厅,2012.

[2]中国国家标准化管理委员会.党政机关公文格式（GB/T 9701-2012）[S].国家质监总局.

[3]《中国共产党机关公文处理条例》[S]中办发〔1996〕14号.

[4]《国家行政机关公文处理办法》[S]国发〔2000〕23号.

[5]袁士祥.党政机关公文格式的新变和“实践难点”研究[J].应用写作,2013(4).

[6]谷瑞丽.对党政机关公文“处理工作条例”及“格式”的几点思考[J].写作，2013(Z1).

[7]徐成华.《党政机关公文格式》国家标准应用指南[M].北京：中国标准出版社,2012:23.

Detailed Analysis on Problems in the Regulations of Handling Official Documents in Party and Government Organs and the Format of the Official Documents in Party and Government Organs

ZHANG Yan
(College of News Transmission,Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116025,China)

The implementation of the Regulations of Handling Official Documents in Party and Government Organs and of the national standards of the Format of the Official Documents in Party and Government Organs is of great importance for standardization,uni fi cation and scienti fi cation of official documents in our country.The two fi les are national regulatory documents or standards which should be comprehensive,rigorous and standard;however,the author of this paper has noticed a lot of problems in the fi les while reading them.First,it is not comprehensive in content.Second,some expressions are not accurate and precise.Third,some connotations of concepts are not clear or consistent.Fourth,some paragraphs are not well organized.Fifth,some charts are not in line with the literal expressions.Therefore,the author believes that it will be helpful to perfect the two fi les by discussing and addressing the problems noticed.

The Regulations of Handling Official Documents in Party and Government Organs;The Format of the Official Documents in Party and Government Organs;Problems

C931.46

A

1008-2395(2014)01-0089-06

2013-11-05

张岩(1967-)，女，东北财经大学新闻传播学院副教授，主要从事汉语言文学教学与研究。