从“非殖民”到“国际托管”：罗斯福政府殖民地政策论析（1941—1945）

（东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春130024）

自门罗主义提出后，美国逐渐形成非殖民外交原则。二战后，随着全球战略逐渐形成，非殖民原则日益遭到削弱，这体现在罗斯福政府关于殖民地托管问题上的政策演变中。本文试探讨罗斯福政府在非殖民原则指导下，从全面托管构想到有限托管的演变，以及战略托管和海外军事基地制度提出的过程，尝试从新的视角解读美国国家安全战略及全球战略形成源起。

一、美国外交中非殖民原则的形成与罗斯福的全面托管构想

19世纪，当美国在经济上开始崛起时，欧洲资本主义国家正忙于海外扩张与殖民；19世纪末，当美国试图摆脱孤立主义走向世界时，广大的亚非拉地区已被欧洲列强瓜分殆尽。作为一个自称没有殖民地的帝国主义国家，门罗主义中的非殖民原则为美国走向世界提供了思想武器。

19世纪20年代，西班牙的美洲殖民地独立后，为防止欧洲国家再次殖民美洲，约翰·亚当斯于1821年宣布反对英俄在美洲的争夺，提出“不准殖民原则”（Non－colonization Principle）［1］98。1823年12月门罗总统在国情咨文中明确提出，“今后，美洲大陆不再是任何欧洲大国殖民的对象”。1845年，詹姆斯·波尔克强调“不准殖民原则”主要适用于反对“任何欧洲国家在北美洲建立任何新殖民地的企图。”［1］127此后，“不准殖民”作为“门罗主义”三原则之一（另两项原则为“美洲体系”和“不干涉”原则）成美国外交的基石。

1898年美西战争标志着美国外交走出美洲、走向世界。1899年，国务卿约翰·海提出了在亚洲建立开放商业帝国的门户开放政策，这标志着非殖民原则向亚洲扩展。一战后，威尔逊在“十四点计划”中提出，“对所有殖民地做出自由的、坦率的和绝对公正的调整，在决定主权问题时，当地居民的利益必须与统治权待决的政府的合理要求同等重视”［2］。非殖民原则被具体化为“民族自决权”，指向所有欧洲的殖民地。

富兰克林·罗斯福继承了威尔逊的思想，将“非殖民”原则发展为反对殖民主义。1933年当选总统后，他多次要求国会给予美西战争后被美国占领的菲律宾和波多黎各以自治地位，并促使国会通过了1934年《菲律宾独立法》（该法承诺菲律宾在10年过渡期后实现独立，1946年菲律宾实现独立，此谓非殖民化的“菲律宾模式”）。1941年3月15日，针对日本发动侵华战争，罗斯福在白宫演讲中说，“不应有任何民族凌驾于另一个民族之上……我们相信，任何民族，无论大小都有‘天然权利’”［3］69。1941年8月，罗斯福与丘吉尔签署的《大西洋宪章》指出：“不希望看到任何与有关人民自由表达的意志不相符合的领土变更”、“尊重所有民族按照自己意愿选择政府形式之权利，曾经被武力剥夺主权及自治权的民族应重新获得主权与自治”［4］。这一宪章被认为是罗斯福反殖民主义的重要标志。从历史上看，罗斯福的反殖民主义是服务于门户开放这一核心政策的①认为门户开放是罗斯福政府核心政策的观点论作见：Lloyd C.Gardner，Economic Aspects of New Deal Diplomacy，Madison，WI：University of Wisconsin.1964；A.P.Dobson，Economic Diplomacy at the Atlantic Conference，Review of International Studies，10（2）；L.S.Pressnell，External Economic Policy since the War，vol.1：The Postwar Financial Settlement，London，HMSO.1986.另见罗斯福的政策顾问威尔斯和国务卿赫尔的回忆录：Sumner Welles，An Intelligent American's Guide to the Peace，Dryden Press，1945.pp.75－177；Sumner Welles，Where are We Heading？New York and London：Harper ＆ Brothers.1946，pp.7－8，pp.12－16；Cordell Hull，The Memoirs of Cordell Hull，vol.2，New York：Macmillan Co.1948.。但他的门户开放对象显然已由亚洲扩展到全球（包括殖民地），其目标是保证美国的安全，在全球范围内实现“和平条件下的无障碍贸易”［5］81，结束“18世纪英国政治家们缔造的经济关系”［6］38。罗斯福的国际托管构想就是在这一背景下提出来的。

1938年，罗斯福首次提出由泛美联盟对日本委任统治下的太平洋岛屿②一战后，根据国联的委任统治制度，日本委任统治原德国占领下的太平洋岛屿属地——密克罗尼西亚群岛（Micronesia islands），日本袭击珍珠港时曾在此补给。本文中“太平洋岛屿”均指此群岛。进行托管，以保护当地野生生物及用于自然科学研究［7］135。1939年，他在谈到南极地区问题时提出，将托管作为“一种新的主权形式”［8］272。1940年5月德国进攻西欧后，罗斯福提出“泛美洲托管”（the Pan American Trusteeship），以接管欧洲国家在美洲的殖民地［8］314。随后的美洲国家会议确定将殖民地由“美洲领土管理委员会”（Inter－American Commission for Territorial Administration）管理［9］35。美国卷入二战后，罗斯福及其决策者们相信，殖民地的自治和独立问题必将成为战后政治的主要因素［5］1601。在反法西斯联盟建立的过程中，罗斯福设想中的美洲委员会托管修改为“国际托管”［10］189，并纳入到他的“联合国蓝图”中。在二战走向胜利和联合国筹建过程中，国际托管从理论走向实践。

二、从“全面托管”到“有限托管”的转变

《大西洋宪章》签署后，罗斯福的全面托管构想逐渐清晰。主要表现在：第一，明确托管的范围是针对所有殖民地。罗斯福多次在不同场表达“所有民族都有选择自己政府的权利”的主张，即“民族自决权”适用于所有殖民地。1942年11月28日，罗斯福说，大西洋宪章“适用于所有民族”［11］437，后又解释说，宪章“不但适用于大西洋两岸的那些地区，也适用于全世界；适用于解除侵略者的武装，也适用于各个国家和民族的自决”［12］177。第二，按照“菲律宾模式”，在大国托管过渡期结束后实现殖民地独立。国务卿赫尔曾说，“总统和我都希望所有殖民地人民尽快独立，我们处理菲律宾问题的路线，就是想把它当成一个合作处理殖民地问题而为自由做必要的准备，我们把它当作向所有其他殖民地示范的榜样”［5］1491。1942年5月，在与苏联外长莫洛托夫的会谈中，罗斯福提出剥夺日本对太平洋岛屿的控制，但不应出现扩展主义者，英法不应该控制这些岛屿，美国也不会控制，应由3—5个国家组成委员会实施国际托管，使之走向自治［13］573－574。

按照上述原则，1943年初，罗斯福指示国务院拟定一个适用于所有殖民地及国联委任地的全面国际托管计划。1943年3月9日，美国国务院拟定了“联合国关于独立问题的宣言草案”，建议给予殖民地人民以“政治独立”（political independence），并采取一些促进措施，制定“独立时间表”［14］21。

罗斯福关于殖民地全面托管的设想对英法等国的殖民制度构成了挑战。英国成为这一计划的主要反对者。丘吉尔反对罗斯福对宪章适用范围的解释，他在回复罗斯福1942年3月11日要求英国在宪章原则下促进印度自治的要求时说，“我们不应以放弃我们的责任的方式给予印度独立，把无政府状态和镇压留给他们”［15］219。1942年10月，针对罗斯福称“宪章适用于所有殖民地”的说法，丘吉尔指出，“大西洋宪章不适用于印度及缅甸，及其他英国殖民地，仅适用于被德国占领下的欧洲地区”［16］123，［17］75－76。11月11日，丘吉尔又补充说，“我还没有得到国王的命令清算英帝国”［18］。1943年3月27日，英国外长艾登再次向罗斯福明确：“不喜欢任何关于殖民地的国际化设想”，但赞成美国接管并完全控制日本的国联 委任地［13］713，［16］430。丘吉尔的主 张实际上代表了欧洲殖民国家的利益和主张。南非在1942年将西南非洲并入南非联邦，公开反对罗斯福的殖民地独立主张。荷兰、比利时和法国等西欧国家虽然由于被德国占领无法参与战后问题的商讨，但可以确定的是，全面托管计划不符合这些国家的利益，从战后这些国家在殖民地问题上的反应来看也说明了这一点。

苏联和中国则完全赞成罗斯福的主张。1942年5月，罗斯福与苏联外长莫洛托夫会谈时就国际托管问题征求其意见，得到了莫洛托夫的赞成［13］572。会谈中，罗斯福还暗示战后应该剥夺日本对太平洋岛屿的控制，但不应出现扩展主义者，英法不应该控制这些岛屿，美国也不会控制，应由3—5个国家组成委员会实施国际托管，使之走向自治，莫洛托夫表示赞同［13］573－574。德黑兰会议和开罗会议上，罗斯福的托管计划得到了斯大林和蒋介石的支持［5］1478，1597。

1943年，罗斯福“联合国蓝图”的宏大构想正在拟定中，为了使其构想得以实施，罗斯福要求修改最初的全面托管计划。4月以后，国务院修改了原计划中关于“政治独立”的最终目标及“独立时间表”。国务院负责殖民地问题的格瑞西（Benjamin Gerig）提出，殖民地可以选择保留与宗主国联系的同时享有“自治”（self－government）权利，实际上是“内部自治”，将“自治”作为“政治独立”的一种形式，淡化“政治独立”的要求［16］183。对于罗斯福来说，“内部自治”不仅有利于托管计划获得英法等国的支持，也将使美国对波多黎各、维珍尼群岛、关岛、夏威夷和阿拉斯加等地的占领合法化。此后不久，当一个议员质疑美国上述属地问题时，助理国务卿威尔斯（Summer Welles）回答说，这些地区已基本实现了“自治”［16］236。而当被问到关于各殖民地的独立期限问题时，威尔斯回复说“如比属刚果可能需要100年以上，而葡萄牙的帝汶岛则需要1 000年以上。”［16］237这表明，罗斯福政府放弃了原来的立场，而期望根据个体情况决定殖民地的独立形式及时间。

虽然国务院将“政治独立”修改为“自治”，放弃了独立时间表的计划，但将所有殖民地均列入托管之下的全面托管计划还是遭到英法等国的强烈抵制。在1944年1—2月召开的布拉柴维尔

会议上，法国代表提出反对在法兰西帝国之外的任何自治或主权变更［16］43－47。1944年8—10月敦巴顿橡树园会议期间，罗斯福决定暂不公开预先拟定的托管方案。其主要原因：一是担心英国反对托管计划而影响联合国构想的实现；二是罗斯福担心盟国在托管问题上的分歧可能影响战争结束的进程［14］22，311－312；三是国务院与军方在托管问题上的争论。1945年2月雅尔塔会议上，由于丘吉尔几乎是“咆哮般地”反对全面托管制度［12］191－192，罗斯福最终同意全面托管不适用于英法等国的殖民地。雅尔塔会议最终确定将三类地区置于国际托管之下：“国联现存委任地”、“脱离于敌国的领土”及“自愿被置于托管之下的任何地区”，并决定“在即将召开的联合国大会将不讨论具体每个托管地问题，待以后由相关国家签署协定确定”［14］135，194，212，349，351.［19］。根据会议宣言，具体地区的托管由受托国（一个或几个）和托管地共同签署托管协定的方式纳入联合国的国际托管体制中。这标志着罗斯福政府正式放弃了全面托管的计划，确立了对国联委任地的有限的、片面的托管计划。

三、“战略托管”和联合国托管制度的确立

美国军方（包括战争部、海军部及参谋长联席会议）反对在太平洋岛屿的国际托管，主张“绝对控制权”，包括军事驻防［14］312－315。国务院则认为这与《大西洋宪章》中不谋求领土扩张的声明相违背，也会使英国坚持对中东地区的完全控制而影响“美国的石油及安全利益”［14］160.198。另外，由于国联委任统治制度确定了禁止在委任地进行军事驻防的规则，如何以托管的名义占领太平洋岛屿并建立军事基地成为美国面临的难题。1944年7月，曾负责起草国联委任统治制度的吉尔克里斯特（Huntington Gilchrist）在《外交事务》中发文提出在关键性的战略地区实施“战略托管”的建议，他提出将托管地分成战略托管地及非战略托管地两类，出于“维持地区和世界和平的目的，受托管国可在战略托管地实行军事驻防”［20］635－643。军方立即接受“战略托管”计划，提出将与美国安全利益密切相关的太平洋岛屿置于“战略托管”之下［19］135。此后，军方进一步建议：战略托管地由联大授权，战略托管由安理会授权，以确保美国在战略托管问题上的决定权。“战略托管”的提出终止了国务院与军方之间在托管问题的持续几个月争论。

建立海外军事基地的计划源于罗斯福“警察国”及“国际警察部队”的构想。日本袭击珍珠港事件发生后，罗斯福指示军方划定“全球海空军基地”的战略地区，作为由美、苏、英、中四个“警察国”组成的“国际警察部队”（International Police Force）驻防基地，以维护世界和平。1943年3月联合战略审查委员会（The Joint Strategic Survey Committee，JSSC）将全球分成三个区域：由美国管理的美洲区域、由苏联和英国管理的欧洲非洲和中东地区、由美、苏、英、中国共同管理的远东区域［21］21。并在远东地区划定了一条从夏威夷、经小笠原群岛，沿太平洋西岸到达菲律宾的海空军基地链［16］236，太平洋岛屿恰好在这一条防御链上。但是，随着美国全球战略的形成，罗斯福设想中的国际警察部队海空军事基地链最终变成了美国的海空军事基地链。1944年1月，罗斯福批准了参联会提出了“美国对外国领土上空军基地、设施及行动权的要求”（编号为JCS 570/2），这个文件被称为“基地圣经”（Base Bible）［22］86。文件提出，将美国的军事边疆延伸到太平洋和大西洋沿岸，建立作为战略缓冲区的美国军事基地链［22］82－83。

1945年4月18日，刚刚继任总统的杜鲁门批准国务院和军方共同拟定的关于托管问题文件。按照雅尔塔会议的约定，18—24日美、苏、英、法、中五国在正式会议召开前专门就托管问题召开预备会议，会议就美国拟定的托管方案（包括“战略托管”）达成了共识，包括托管的基本原则和托管理事会的相应规定。在4月25至6月26日召开的旧金山会议上，上述共识被写入联合国宪章中第12章、13章，这标志着联合国托管制度的形成。

联合国成立后，1947年2月26日，美国向安理会提交了一个托管协定草案，拟由美国作为唯一管理国将太平洋岛屿划为战略托管地，4月2日，安理会通过了该协定［23］258－278。在战略托管下，美国最终获得了对太平洋岛屿的“绝对控制权”，并“有权出于安全原因关闭部分地区”。战略托管使原来日本不合法的占领和驻防变成了美国的合法占领和驻防。此后，美国在太平洋岛屿建立了军事基地。1950年代，美国根据与日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国签署的防御条约获得了太平洋沿岸的军事基地，构建了环太平洋防御体系。太平洋成为“美国湖”。

综上所述，在二战结束前的世界格局转变过程中，罗斯福针对所有殖民地的全面托管计划最终变成了仅针对国联委任地的有限托管和战略托管，通过对这一历史演变的深入探讨，可以得出如下结论：

第一，非殖民原则失去光环。国际托管构想在实践中从全面托管演变为有限片面的托管，并衍生出“战略托管”，使托管制度失去了非殖民原则的光环，美国的殖民主义以战略托管方式在一定程度上得以复兴。非殖民原则在战后美国外交实践中逐渐削弱，甚至消失，使殖民地人民试图藉美国和联合国摆脱殖民主义、实现民族独立的梦想幻灭。虽然联合国宪章第11章《未自治地区的宣言》是针对一般殖民地的宣言，但宣言仅呼吁管理国促进殖民地自治发展，未明确将自治或独立作为其目标。直到1960年，联大通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》（《非殖民化宣言》）才明确提出“消灭一切形式的殖民主义”，确认民族自决权。片面托管使联合国在战后非殖民化进程中并未充分发挥作用。

第二，非殖民原则作为美国外交理想主义观念继续发挥不可替代的作用。在战后的美国外交史中，非殖民原则并未从此而销声匿迹，而是作为美国外交中理想主义的“温情面纱”在很大程度上掩饰了美国冷战反共外交的赤裸与冷酷，并为美国外交走向世界、以“美国治下的和平”取代“英国治下的和平”披上了道义的外衣，这与美国冷战时期对第三世界的国际教育政策有着异曲同工的效果［24］。冷战时代，杜鲁门、艾森豪威尔、肯尼迪甚至约翰逊总统无不以口头支持“民族自决”和非殖民化试图掩盖其全球霸权的野心。

第三，美国并非因在非殖民原则上对英国的让步而损害国家安全利益。相反，美国以此换取英法等国支持其对太平洋岛屿的“战略托管”并建立军事基地。二战结束后，美国以在太平洋和大西洋及其沿岸建立军事基地的方式实现了战后利益的最大化，并最终形成了全球战略。

第四，美国在托管问题上政策转变的根本动因在于美国整体对外战略从门户开放向战后全球战略的转变。在历史上，美国外交经历了从孤立主义到门户开放，再到全球战略的演变过程，每一个战略对前一战略都是继承和扩展，门户开放是将针对美洲的孤立主义原则扩大到亚洲，全球战略则是将针对亚洲的门户开放扩展到全世界。如前文所述，在国务卿赫尔关于“和平条件下的无障碍贸易”的论述足以说明战后的全球战略实际上是针对全球的“门户开放”。

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