保留抑或消灭？——论城镇化进程中农村发展的法律问题

王鹏

（清华大学，北京 100084）

保留抑或消灭？
——论城镇化进程中农村发展的法律问题

王鹏

（清华大学，北京 100084）

农村发展在法律上有其特殊性，保留农村也有现实必要性。农村发展不宜仅以城镇化为目标，应在参照国外经验和审视我国实际情况的基础上，通过限制政府对城镇化的主导权、农民权利市民化、保护农村环境以及保护农村文化，实现城乡统筹发展。

农村发展；城镇化；政府主导；农民权利市民化；农村环境

2013年11月，十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路”，“促进城镇化和新农村建设协调推进”。《决定》全文中直接出现“农村”的次数多达15次，体现了国家对农村的重视。学者也呼吁：“城镇化不等于消灭农村。”[1]反映了对在城镇化热潮中如何发展农村问题的反思。然而，与国家高度重视相反，当前农村不断受到“城镇化”挤压，数量大幅减少，自然环境破坏严重。一些地方政府以城镇化作为政绩指标，大量征收农村土地，导致农地不断萎缩，“空城”和“鬼城”持续增多，不仅破坏了农村的经济社会发展，也为城镇化的真正实现埋下隐忧。

盲目城镇化的根本解决途径在于法治。在政府工作过程中，应“深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责”[2]。因此需要从法律的高度对城镇化，尤其是作为城镇化将要“吞并”的对象农村及其发展进行重新认识。

一、农村发展的特殊性

由于经济、法律和社会等方面的差异，农村有不同于城市的发展方式和路径，这决定了农村发展的特殊性。具体到法律层面，这种特殊性体现在承载农村发展的农村组织的特殊法律地位上。农村组织主要包括作为自治组织的村民委员会（下文简称村委会）与作为经济组织的农村集体经济组织①当然，农村组织还包括基层党组织、群众团体组织、妇联、共青团等，但这类组织的政治性和社会性高于法律性，因此本文不作讨论。另外，本研究中的农村组织是指能反映农村特征的组织，乡镇政府尽管也属于组织，但其本质上是受上级领导的行政机关，因此不列入本文研究范围。。村委会根据《宪法》第111条和《村民委员会组织法》（下文简称《组织法》）成立，《民法通则》《农业法》《物权法》《土地承包法》以及《土地管理法》等也对其职权和诉讼等事项作出规定。与之类似，农村集体经济组织由《宪法》第8条和第21条及相关法律进行了规定。这些规定的特点主要有：从基础看，两个组织都是适应集体所有制而产生；从职权看，村委会的职权不仅包括《宪法》规定的办理公共事务和公益事业、调解民间纠纷等与居委会职权相同的内容，其还可根据《组织法》第8条第2款和《土地承包法》第12条，管理本村集体所有的土地和财产；从组织方式看，两类组织在成员、管理和监督方式等方面，相比城市自治和经济组织，各有特殊之处；从立法体例看，村委会和集体经济组织都是根据《宪法》等相关法律成立，因此具有较高的法律地位。

这表明：农村发展是农村组织及其构成要素（包括土地和村民）的变化发展。具体到城镇化来讲，农村城镇化本质上是法律诸要素的变更，具体表现为集体土地国有化、农民市民化、村委会变为居委会、农村集体经济组织的改造或消失。而这种转变是困难的：前两者直接涉及宪法性问题；农村组织转变没有法律依托：城乡组织在职权和组织形式等方面的差异，使两类组织的“对接”在法律上难以完成，进而使新组织产生和运行方式的合法性成为问题。这些困难表明，农村发展应该建立在妥善处理农村各法律要素关系基础上。

当前实践中农村有两条发展道路：或是将农村彻底城镇化，或是保留农村，通过整合农村诸法律要素发展农村社会经济。遗憾的是，我国实践中和理论上多偏向于前者，对后者缺乏应有的研究和实践。

二、理论和实践中的问题

如上所述，当前研究和实践中均偏重于通过农村城镇化发展农村，使侵犯农民权利和以“城镇化”为名消灭农村的事件持续出现，造成畸形的城镇化和农村的衰落。

（一）理论研究及缺陷

从总量看，当前关于农村建设和城镇化的研究极多且非常广泛。单纯的农村问题和城镇化背景下的农村发展问题虽有重合一面，但也有根本区别：前者涉及范围极广，后者则以城镇化为参照物展开，研究范围限于城乡互动和二元对立过程中产生的问题。而且《决定》强调“促进城镇化和新农村建设协调推进”也说明至少在政策和现实性方面，这一问题具有独特性。据此，通过去除众多研究中纯粹的经济数学、田野调查、社会调查和新闻报道等内容，除去与城镇化无关的农村建设问题，以“农村”（农民、农业、乡村、二元）和“城镇化”（城市化、城乡、城市）为关键词，分别将词频设为四次以上检索中国知网（CNKI），去重后返回约714条有效结果。

这些研究主要集中于四个方面：一是城市中的农村农民问题研究。如农民工的就业、收入、社会保障、返乡及其子女教育等问题，城中村问题等。二是户籍制度改革和农民权利研究。绝大部分研究对此问题有所涉及，包括户籍制度的来源、历史、迁徙自由及改革，农民财产权、参政权、自由权及部分社会权等。三是城镇化研究。大部分研究认同农村城镇化是解决农村问题的手段，其中以农村城镇化为主要研究对象的居多。四是认为城乡二元结构有一定合理性。以贺雪峰教授为代表，认为二元结构和小农经济现阶段对农民和农村有很大好处，其改变应是一个较长的、渐进过程。五是其他方面，如农村污染、失地农民、城乡规划及农村治理等，但这些研究相对较少，且较为分散。

上述研究存在一定缺陷，包括：第一，研究内容出现偏差。从时间跨度看，早在20世纪80年代就已出现以户籍改革为中心的研究方向，并且这些研究的结论基本相同，分为三种：完全打破、保留和逐步打破。然而经过三十年左右的户改实践，城乡差距依然没有缩小趋势。造成理论研究这种窘境的原因可能在两个方面：一是有意无意忽视了户籍改革背后难以弥合且固化的利益冲突，或将户改简单等同于农村城镇化，实际上是以城市为中心的改革，或虽认识到这一问题并提出解决方案，承认问题的解决具有阶段性，但却都是“终极”方案，缺少切实可行的措施。二是方法上过分强调形式上的城镇化，甚至将户籍改革等同于城镇化，对城乡居民权利的特殊性认识不足，对在保留农村和农民前提下如何实现农村发展的研究较少。第二，研究方向缺乏整体观。一方面，研究较多关注农民工如何市民化和城中村这些与城市密切相关的问题，对以农村、农民为中心的研究②应强调的是，本文研究的是城镇化背景下的农村发展问题，而不是单纯的农村问题，后者在我国的研究方法和内容已经相对成熟，参见建嵘、贺雪峰和温铁军等学者的研究成果。仅有几十篇，相对较少而且大都集中在近几年。实际上，有学者认为，当前中国社会是“三元结构”[3]，即农民、市民和农民工。按照这一分类，其对农民工的研究与对农村的研究距离更远。另一方面，缺少以农村为对象的研究成果，研究往往集中在某几个方面，或是农村的污染，或是城乡规划，或是农村的群体性事件，鲜有学者从农村这个整体出发研究如何保留和发展农村。第三，研究缺乏时代性。在几十篇关于农村在城镇化中地位问题的研究中，存在大量重复，如“在打破城乡二元结构的合理性问题上，……在20年前就已经说过了”[4]；户籍改革的措施和方法几乎没有改变；对农民权利的研究大多还停留在传统权利上，对其教育权等权利的特殊性及其环境权、风险信息知情权等新型权利研究较少。此外，虽然贺雪峰结合当前实际情况提出保留城乡二元结构的合理性，但一方面在当前大力提倡城镇化、打破城乡二元结构的背景下难以实现，另一方面其关注点是社会学田野调查和经济学层面，很少从法学角度对这些问题进行论述。

（二）实践中的问题

不仅理论界“偏爱”农村城镇化，实践中也以城镇化作为农村发展的主要方式，导致大量村庄消失与衰败。主要体现在以下五个方面：

第一，过度城镇化挤占了农村空间。从地域看，我国东西部发展差距较大，有些农村地区或牧区不适合城镇化[5]，强行城镇化导致空城和“鬼城”出现，造成资源的极大浪费。这种人为的城镇化还会导致农村和城市市场自愿配置的畸形，对农村原材料、资金和劳动力市场产成冲击。第二，侵害农民权利和利益。一方面，地方政府出于经济利益的考虑，随意征收农村土地并给予极低补偿，使农民既失去土地这个最重要的财产权，也失去就业机会。另一方面，对农民的强行市民化、强制推行的“土地换户籍”，导致“被城镇化”的农民生活水平下降，基本的就业和社会保障权无法得到满足，成为城市中的最底层，给城市治安造成一定影响。第三，打击了农村的主动性。城镇化应是“有限的政府主导”[6]，充分发挥农村的积极性，但我国当前的城镇化忽视农村的作用，因为政府是以“设市”为跳板，目的在于“行政权力大规模伸向土地财产”[7]。因此可以说农村主动权的丧失也造成了城镇化的不健康发展。第四，导致农村环境——包括法治环境和自然环境——恶化。从法治层面看，由于政府城镇化过程中的违法性及其对农村法治环境建设的忽视，导致农村法治建设出现主体障碍、物质障碍和民主政治障碍等问题，使农村法治环境恶化，群体性事件屡有出现。与法治建设联系的是自然环境，由于缺少法治环境，政府忽视对农村自然环境的监管，导致农村自然环境的恶化。第五，破坏农村文化和古村落。农村文化是宝贵的历史文化和非物质文化遗产，遗憾的是，仅2000年到2010年，我国就有90万个村庄消失，平均每天有近250个自然村落消失[8]。城镇化对农村文化的破坏对我国未来城镇化所走的“低消费、高福利”道路造成负面影响。

三、保留农村的现实必要性

上述研究表明，农村发展决不能仅从城镇化和消灭农村入手，还应当重视另一条进路，即对农村的保留。保留农村不仅在法律上有其必要性，对于在实践中从根本上打破城乡二元结构、实现城乡统筹和农村发展也有重要意义。

第一，能够缓解城镇化给城市带来的巨大压力。城镇化在大量吸纳农村人口的同时，给城市带来住房、养老、就业及治安等方面压力，从当前看，城市连进入城市工作的两亿农民工都无法消化，遑论比农民工多几倍的农村人口。诚如学者所言，“我们很难想象7亿进城农民在未来30年可以实现在城市的稳定就业，很难想象中国竟可以在未来30年创造如此伟大前所未有的奇迹。因为自改革开放以来，中国的城市人口仅仅增加了2.5亿”[9]。无论未来城镇化的程度多高，都需要一个渐进的过程，这一过程中农村发挥“蓄水池”的作用，未来即便实现城镇化，农村也是有效分流城市人口的主要途径。

第二，有助于城镇化的发展。主要体现在两个方面：一方面，“农业剩余”是构成城镇化发展的必要条件。农业剩余包括农村原料、劳动力和资本等的剩余。另一方面，农村构成了广阔市场，农民对工业产品和科技的消费刺激了城镇经济的发展。此外，如果最终实现了城乡市场各要素的合理分配，农民则不会因城乡收入差距过大而涌入城市，防止“托达罗悖论”③即由于城乡收入的差距过大，城市对收入的任何调整，都会使农业人口大量涌入，导致“农村部门不存在剩余劳动，而城市部门却有大量失业”情况的出现。参见：Todaro M P.A Model of Labor Migration and Urban Unemployment in Less Developed Countries[J].American Eco⁃nomic Review,1969,59(1)。出现。由此可见，农村对城镇化的发展有“开源节流”的作用——既开拓了农村的资源和市场，又减少了城镇的潜在压力。

第三，实现农民权利和利益最大化。打破城乡二元结构的根本目标是农民权利市民化，这已成为学界和实务界的共识。但农民权利市民化决不是简单地把农民户籍改为市民、“以土地换户籍”，而是在逐步推进农村城镇化和农民工进城落户的前提下，保护在乡农民的利益。在当前强调“人的城镇化”的背景下，保留农村对农民权利有重要影响：首先是农民的返乡问题。当前虽然有大量农民工进城，但据统计大部分最终还要回到农村，继续从事农业生产，进城打工只是其人生中的一个“插曲”，保留农村能够保证农民“有来有回”，“回到农村的权利是农民的基本人权”[10]。其次是能保护农民的财产权。农民最大的财产就是土地，包括宅基地和农业用地使用权等。在当前以经济利益为驱动的“城镇化”背景下，保留农村意味着对农民所使用土地的保留，防止政府以赚取土地价值为目的的征收行为。再次是有利于农民养老。打破二元格局是一个长期过程，取决于诸多物质前提，在当前不可能完全实现农民养老市民化的情况下，保留农村一方面能够实现农民“以土地养老”，另一方面能留住部分年轻人，防止过多农村空巢家庭和空心村的出现。

第四，有利于乡村文化的保留。乡村文化对我国城镇化建设有很强的现实意义，这体现在理念和形式两方面。从理念上看，乡村文化基本上是一种自给自足的低消费文化，倡导自然的生活方式。我国的人口基数决定了即便最后实现城镇化，也不可能是西方式“高消费、高污染”的城镇化，而是乡村文化有很大影响的城镇化。形式上看，乡村文化多是具有历史意义的古建筑和古村落，而“古村落是我国宝贵的文化遗产，蕴含深厚的历史文化信息，被誉为经典的民间文化生态‘博物馆’、乡村历史文化‘活化石’，是中华民族优秀传统文化的重要载体和象征”[11]。当前城市建设的“千城一面”从反面说明保留农村文化的必要性。

四、域外借鉴

与我国相比，西方国家的城市化程度较高，但其农村依然存在，并没有随着这种融合而消失，农村与城市的发展并行不悖。

（一）逐步实现农民权利市民化

现在西方各国对城市和乡村、农民和市民的关系已达成共识：“城乡分治只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简，而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。”[12]例如在美国，“现有的乡村不再发展成传统的城市”[13]，而是保留很多乡村的特征，但农民和市民在生活方式上已经没有太大区别，因此其“城乡进入了协调发展的良性循环”。德国在1871年统一后面临严峻的“城市的德国”和“乡村的德国”的对立，但在19世纪80年代“俾斯麦型社会保障模式”建立后，通过社保制度改变农民的低等身份，“避免了农村与城市之间的隔阂和族群之间的对立”。二战后，德国更是进行大规模农村改革，使城乡权利平等化，在农村居住的不再是农民，而且农村有大量的非农业生产，大部分“村庄从事农业的居民不到10%”。意大利的大部分农民不是住在农场而是城镇，务农只是一份工作。值得注意的是，农民市民化是一个极为复杂的工程，需要各项配套制度的完善和经济的发展才能实现，尤其是在社会保障和就业方面更需要一个逐步完善的过程，甚至要建立专门的、不同于市民的权利保护制度。德国农村“投保资助性”养老就是一个典型，其通过在1957年7月专门颁布的《农民老年救济法》建立了农民养老保险制度。由于这一制度“体现了权利与义务对等的原则，而且多渠道筹集资金减轻了政府的负担”，“所以这一模式越来越受到众多国家的推崇”[14]。

（二）尊重市场对农村的调节作用和农村的自主性

有别于我国城镇化完全的政府主导模式，西方城镇化多为政府和市场协力主导，尊重农村和农民意愿。这种城乡协力主导体现在：重视市场在配置城乡人口、土地与资本等经济要素中的作用，强调市场竞争；政府通过法律和宏观调控对社会保障等市场无力调整的内容进行干预，改善城乡环境，引导和推进区域经济社会关系的调整。按照政府和市场主导比重的差异，这种双主导模式又可细分为两种，即西欧日本式政府调控下的市场主导型和美国式的自由放任型[15]。前者虽然市场机制在城镇化过程中发挥了主导作用，但政府也重视通过法律和经济手段进行调控。如德国重视小城镇的发展，“其产业政策的重点均以中小城市和小城镇为主”，并把资源的开发和经营作为政府的主要任务。此外，其《建设法典》详细规定了开发补偿中的原则、形式和对象等内容[16]，并有相对独立的监督机构，防止政府权力的任意性。日本20世纪六七十年代实现工业化的过程中，在尊重市场规律的前提下，为实现健康的城镇化政府先后制定《向农村地区引入工业促进法》和《新事业创新促进法》等大量法律法规[17]。美国的政治体制决定了其城镇化过程中市场的决定性作用和政府的相对弱势，造成城镇建设无序、生态破坏和资源浪费等问题。为此，20世纪90年代以来美国政府和学界提出“精明增长”理念，“强调土地利用的紧凑模式”，“保护开放空间和创造舒适的环境，鼓励公共参与，通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平”[18]。

（三）重视城乡规划

西方国家通过制定合理的规划法并对其严格执行保留和发展农村，实现农村和城市的合理搭配。国外城乡规划立法有两个特点：数量多、执行严。就数量而言，英国是最早颁布城乡规划立法的国家之一。自1909年颁布《住宅与城市规划诸法》（The Housing，Town Planning Etc.Act）至今已出现20多部规划性法律④这些法律名称、内容和特点参见：中国城乡规划行业网城乡规划百科.英国部分[EB/OL].[2014-06-29].网址：http://www.china-up.com/ hdwiki/index.php?edition-view-658-4。。这些法律可分为两类：一类是核心法（Principal Acts），包括1932年、1947年、1962年、1971年和1990年的规划法；其他为修正法（Amending Acts）。德国早在19世纪中叶便制定了《城市公共建设法》，20世纪60年代至今，先后颁布《联邦建设法》《城市建设促进法》《联邦建设法补充条例》《建设法典》及《建设法典措施法》等法律法规，构建了较为成熟完整的法律体系。日本政府先后制定并实施五次综合开发规划，“形成包括区域与城市规划在内的较为完善的规划体系。同时，日本十分重视各地区的经济发展与町村建设规划”[19]，并设立层层规划机构保证规划的合理制定。执行方面，英国中央政府有权干预地方政府的规划编制和管理，并可指派专人受理有关上诉或复议，如在其1971年《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）中规定，“地方计划当局在接到建筑许可申请后，必须在8个星期内决定，如果申请者对决定不服，可向环境大臣请求再议”[20]。英国通过设定严格的程序，保证其法律实施，维护乡村利益。

（四）重视对农村环境和文化的保护

西方国家对城乡同等对待，大力发展乡镇基础设施，改善管理条件和公共服务水平，使其与大城市持平。除硬件环境的趋同外，西方国家还通过立法保障农村的自然环境和文化古迹，引导城市合理开发，从而减少对农村环境和利益的损害。例如，英国通过“绿带政策”（Green Belt Policy）及相关的《绿带法案》（Green Belt Act）与《限制带状发展法》（Restriction of Ribbon Development Act）等法律明确“农村、林业和其他相关用途”[21]，保护自然环境。法国《城市规划法》的重要原则是“保证城市有序发展和城市改造之间的平衡，保护自然景观和城市景观”，保证“城市地区住房和乡村地区住房的社会融合性”，“考虑就业、住房和交通以及‘水资源管理’等方面的平衡”，“保证生态系统的平衡，保护城市建筑遗产，预防自然灾害、工业灾害和各种污染”[16]。另外，二战后欧洲国家多根据《雅典宪章》（《城市规划大纲》）与《威尼斯宪章》（《国际古迹保护与修复宪章》）制定城市和乡村保护条例，保证农村自然环境和文化古迹免受政府或开发商的破坏。

五、相关对策

国外的经验对发展我国农村有重要借鉴价值。未来应在参考国外经验基础上，结合我国相关法律和实践发展农村。具体来讲需从以下方面入手。

（一）限制政府在城镇化过程中的过度主导权

只有限制政府在城镇化过程中的过度主导权，才能形成由政府和市场共同主导并以农村农民为主体的格局。从我国当前情况来看，政府主导有一定的必要性，因为当前单靠农业自身积累和市场根本无法打破城乡二元格局。但纯粹的政府主导可能会“使得资源与财富愈加向行政中心聚集，城镇居民的利益会被固化，城乡二元结构愈加恶化”[22]。当前城镇化过程中，对GDP的追逐、千城一面、“鬼城”、空心村以及房地产价格居高不下都与政府过度的主导权有直接关系。因此，必须明确政府和市场主导权力的分工。政府作为社会资源的拥有者和支配者，主要任务是在“以城带乡”和“以工哺农”原则的指引下创造有利的制度环境和公共服务，对农村的教育、投资、医疗和社保等方面进行适当倾斜，使更多资源流向农村。政府应尊重市场，不能随意干涉市场在人力、资金和技术等方面的配置作用。即政府提供公共服务，市场发挥资源配置中的基础性作用。

在限制政府主导权的前提下，还要尊重农村在城镇化进程中的自主性。政府应鼓励农村通过创新自主实现城镇化，如“郑各庄模式”：在不改变农村集体土地性质的前提下将其资本化和商品化，并进行土地的非农化发展，从而取得良好效果。“城乡二元结构所造成的城乡差距，正在被农民自己消除。”[23]不仅如此，还需要从法律制度上保障农村农民在城镇化过程中的参与权和发言权，与此目标达成有直接关系的法律是脱胎于《城市规划法》的《城乡规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》。前者虽然目的在于“促进城乡经济社会全面协调可持续发展”（第1条），但从内容上看对农村规划的部分还是较少，仍以城市为中心。后者则早已与现实情况产生较大脱节，亟需修改[24]。为达到尊重农村自主性目的，应加强乡村规划立法，包括建设、土地和农业规划立法；重视环境规划；对各项规划之间的关系进行评估，防止“区域互动失调”[25]，割裂城乡联系；加强规划编制中农民的参与权，广泛征求当事方意见等。

（二）农民权利的市民化及其特殊性

既要实现农民权利的市民化，也要注意农民权利的特殊性。无论是国外经验还是我国通说，都认识到实现农民权利的市民化是实现城乡一体化和保留农村的根本方法，即农民受到平等对待和尊重，享有公民的基本权利，并在特殊条件下能受到特殊保护[26]。此目标不可能“一步到位”，需要逐步改革，首先实现农民和农村在经济上的非农化，之后逐渐构建市民社会文化。当前学界普遍共识是从土地制度改革入手，一方面对农民的承包地经营权、宅基地使用权和宅基地上房屋的房产权进行确权；另一方面消除土地所有权的歧视，逐步实现城乡建设用地的“同权同价”。这样能有效平衡城镇化过程中征用双方地位的不对等状态，限制城镇向农村土地的过度扩张。值得一提的是，目前已有实例，如成都市对农民的土地进行了确权，建立了城乡统一的土地交易市场，“形成了农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的格局”[27]。但土地制度的变革仅是第一步，要实现农民权利市民化未来还需要对宪法第10条等导致城乡分立的条文进行修改，并在较长时间内逐步对财政制度、户籍制度、社会保障、财税金融及行政管理制度等进行变革。

既然农民权利市民化需要在较长时间内逐步实现，具有阶段性，那么在这一过程中就应注意农民权利的特殊性。鉴于农民权利的广泛性和复杂性，本文仅以当前较为关注的农民两项权利为例进行说明。在基于土地的财产权方面，由于我国城乡二元结构的存在和经济的发展，农民的这一权利不仅具有生存意义，还有重大经济价值，使得农村流动人口不愿放弃农村户籍。但当前城镇化过程中普遍存在“以土地换户籍”的做法，极大损害农民利益。而且这种做法有违法嫌疑：农民的承包经营权和宅基地使用权属于《中华人民共和国物权法》“第三编”明确规定的用益物权，而户籍所包含的失业保险与养老保险等是政府本就应当提供的公共服务和所有公民的基本权利，农民实际上是在拿自己最重要的财产换取本应享受的基本权利，这明显违背基本法理。但与此形成悖论的是，如果对农民的此项权利进行完全保护，则可能会造成不良后果——“部分城居农民或城市近郊农民通过非法手段占有土地并且坐享高额土地收益，致使政府遭遇两难处境”[28]。因此需要通过合理的制度安排，逐步、公平地实现农民权利。

（三）保障农村自然和法治环境

如上所述，农村的自然生态环境破坏较为严重，国家也开始重视这一问题，如在2007年11月，国家环保总局等七部门出台《关于加强农村环境保护工作的意见》。实现农村生态文明的最终落脚点是构建法治环境，通过立法和严格执法保护农民的环境权。法治环境不仅能保护农村的自然环境，而且对农村的保留和发展至关重要。有研究者更是提出衡量农村建设好坏的三个标准之一即是否实现“依法办事，建立法治政府”[29]。当前我国农村社会环境不乐观，“农村社会已进入高风险期，农村邪教的传播、六合彩的泛滥、禽流感的出现、黑恶势力的发展”[30]对农村造成巨大冲击，加之农村法治观念存在先天不足，使部分地区农村治安混乱、频发群体性事件。要解决这些问题必须在农村普及法治观念，可从以下方面入手：制定农业基本法，通过立法干预农业；建立农村土地优化使用的法律保障制度；建立对乡镇政府和村委会执法的监督机制；落实乡镇人民代表大会的权力；建立以党政为核心的农村基层组织；加强对农村法治主体的培育等[31]。

（四）保护农村文化和传统村落

实践中应通过立法和严格执法保护农村文化和传统村落。立法理念上，要确认城镇化和传统村落的非矛盾关系。“城乡一体化不是城乡同样化，搞所谓‘去农村化’。城镇和农村应当和谐一体，各具特色，相互辉映，不能有巨大反差，也不能没有区别，否则就会城镇不像城镇、农村不像农村。”[32]从功能上看，城镇化的过程是农业向二三产业转移的过程，与农村文化并没有根本矛盾，而且对农村文化的保留也有助于增强农村对年轻人的吸引力，减少空巢家庭的出现。当前至少应该做到：尽快出台《古村落保护法》或《古村落保护条例》等法律；强化政府对《中华人民共和国文物保护法》与《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律的执行，并颁布执行细则；进行专项规划；加强文物部门的权威和执法权；完善古村落保护的资金筹集机制；设立古村落保护的专项保护资金和经费[33]，并加强对违法行为的监督和处罚力度等。只有通过这些法律手段，才能从根本上实现农村文化的保留与传承，进而使城镇化与乡村文化和谐共处。

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D922.4

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1672-3805(2014)05-0049-07

2014-06-29

王鹏（1988-），男，清华大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。