美国公共服务改革及其对中国的启示

□张菊梅

[惠州学院 惠州 516007]

自美国建国以来，其公共服务经历了若干次改革。从罗斯福新政推行的国有化供给，到里根总统推行的市场化改革，再到小布什政府强调多元参与、公私合作的公共服务体系改革。每一次改革都是美国政府对国内公共服务需求与行政形势做出的政策反应，每一次改革又都给一些国家和地区带来深远的影响。罗斯福推行的公共服务国有化供给模式，为二战后西方各国福利国家政策的推行树立了示范和榜样；1981年里根政府推行市场化改革后，在西方社会引发了一股以“引入竞争”、“减少政府规模与管制”为特征的新公共管理运动浪潮；小布什推行的多元参与服务改革，也获得了德国、法国、日本等国家的追捧，兴起了合作治理的改革之风。可以说，美国的改革，不但浓缩和演绎着整个西方发达国家的公共服务变革的基本路径，而且引领和影响着世界上许多国家和地区公共服务发展的方向。中国显然也是受影响的国家之一。改革开放以来，中国公共服务体制发生巨大变化，同时也吸纳了不少上世纪80年代以来的西方国家所推行的改革理念。例如，美国公共服务领域采用的服务导向、结果导向、合同制、共赢等制度理念，逐渐被中国采纳和推广，在许多城市和农村地区的公共服务供给中应用和体现，并取得了不错的效果。所以，在中国推行统筹城乡公共服务、基本公共服务均等化和建立服务型政府等战略背景下，认真归纳和学习美国的公共服务改革中的经验与教训是相当有必要的。本文通过深入考察美国公共服务几次改革的社会背景、基本特色、政府行为特征以及实践成效，从而理清其脉络，提炼和归纳公共服务变革中的政府行为规律，并探讨其对中国的启示。

一、1933年以前：政府“守夜人”角色下的公共服务供给

1933年以前，美国政府的公共服务规模和作用相当有限。正如亚当·斯密指出，一个最有效的政府，应该是管得的最少的政府，是一个为企业、市场提供最大限度自由的“守夜人”[1]253角色。此时，政府职能主要有三项：“一是保障国家安全，使其免受侵犯；二是保障任何个人安全，使其免受他人侵害；三是建设和维护私人不能有效供给的某些公共设施和公益事业。”[1]283这实际上也明确了美国政府在公共服务中的作用边界，即社会安全与公共秩序、公用事业和基础设施。具体来说，此时期美国公共服务有以下特征：1）市场私营部门是主要主体。例如，铁路建设方面，“从1865～1890年，私人投资占美国铁路总投资的85%～90%”[2]；公用事业方面，“1890年，约有46%的美国交通线路是由私人企业所有或营运的；1900年，美国属于私人企业所有的煤气厂、水厂、发电厂分别为951个、1539个、2572个，分别占总数的90%、46%、84%”[3]80；社会治安方面，19世纪中期开始，保安公司和私人保安机构不断发展壮大，“1914年，仅是提供铁路安全服务的私人保安人员就多达1.2～1.4万人”[4]。2）政府作为市场的补充，直接提供的公共服务少。事实上，“在整个19世纪，美国政府支出占GDP的比重均不超过10%”[5]。美国政府设立的警察、消防、教育、卫生等行政部门，一般不直接参与公共服务的供给，它们的主要职责是为私营部门发放许可证、签发合同、制定价格决策和提供一定的扶持与资助。正如钱德勒在谈到18、19世纪的美国交通运输时指出：“大家都不支持采取政府经营或与政府合股经营的方式提供河运与道路，而更希望采取私人和合伙企业经营的方式，于是，由私人和合伙企业经营的河运公司及收费道路纷纷建立。”[6]由政府部门直接供给的公共服务仅限于国防、公立学校、少数的社会救济和公共安全。3）政府参与服务方式、手段相对单一。政府主要通过土地赠予、政府贷款、股票认购的方式间接参与公共服务供给。其中，土地赠予是最常用的方式。例如，“1850年至1871年间，美国各级政府共将1.58亿英亩土地无偿地赠予私人铁路公司”[7]，私人铁路公司则通过高价销售土地获得修建铁路的资金；又如，1962年，美国《莫里尔赠地学院法》规定，各州政府可以通过拍卖一定数量的土地的方式，筹资建立赠地学院（后更名为州立大学），“1872年，全美共有赠地学院70所；到1880年，则增至85所”[8]。4）联邦政府作用微弱。美国宪法规定，联邦政府仅拥有宪法中罗列的权限，而其余权限均属于各州或人民。在公共服务供给中，联邦政府的参与度显然不如州及地方政府。例如，“1860年，联邦政府为铁路建设资助3300万美元，而州政府的资助额为1.5亿美元，地方政府的则为1.25亿美元。”[3]175-178又如，在社会救济方面，美国建国后相当长时期里，联邦政府不干预社会救济，除了私人部门提供救济、慈善服务外，公共救济主要由地方政府承担。

政府“守夜人”角色下的美国公共服务供给模式，不但有效激发了市场主体参与公共服务的热情和积极性，也成功地培育了一批综合实力强、规模大的市场供给主体，如一些大型铁路公司、自来水公司、电力公司等，在回应和满足民众的公共服务需求方面起到了重要作用。但同时，这一供给模式也暴露出一个市场缺陷：私营部门的逐利性与公共服务的公益性之间的矛盾凸显。由于法律法规不完善和监管机制缺乏，私营部门对无利润的公共服务，会迅速撤出；而对有利润的领域，则会通过抬高服务价格、降低服务质量或各种投机取巧的方式，获取尽可能高的利润。例如，十九世纪60年代，美国两家私人铁路公司，拟联合修建一条铁路，它们在获得特许权的同时，也获得了政府大量的土地赠予，而根据当时的条款，两家公司不但可以用这些土地作为抵押向私人借贷资金，还可以用二次抵押方式再获得政府贷款，“据统计，该铁路创办人从中赚了2500万美元”[9]430。

二、1933～1980年：国有化供给改革及其成效、问题

20世纪30年代，美国公共服务除了面临市场缺陷的普遍性问题外，还面临着经济大萧条，以致其社会救济、失业保障、医疗卫生等服务供不应求。据统计，“19世纪30年代的10年间，美国平均每年的失业率为18%，最高峰时高达25%。”[9]35为摆脱困境，1933年罗斯福推行新政，提倡政府干预，认为“提供社会救助、基础教育、医疗卫生等是政府义不容辞的责任。”[10]于是，美国公共服务供给模式从市场转向政府。1）公有化改革。这期间，美国政府设立了许多赋有特许权的公共部门或公共企业，并由这些机构直接生产公共服务。社会福利就是一个典型。1933年，美国政府设立了联邦紧急救济署，负责全国的福利与救济工作。1935年，成立了工程进度管理署，负责失业救济和兴建基础设施、维修设备。此后，杜鲁门的“公平施政”、约翰·肯尼迪的新边疆计划、林登·约翰逊的“伟大社会”等改革，通过完善机制、加大投入等措施，将美国的社会福利发展至顶峰。“1976年，美国社会福利总支出占政府总开支的60.3%”[11]。又如，于1933年成立的田纳西河流域管理局，就是联邦政府直接经营的水利工程企业，它依靠国家拨款提供流域的环境保护、资源开发、运输服务、电力服务等。2）扩大政府的服务数量和规模。政府将其公共服务职能扩展到经济社会生活的各方面，包括社会保障、基础设施、公用事业、环境保护、医疗卫生、基础教育等等。例如，在基础设施方面，“从1935年到1942年，美国政府共投资约105亿美元，建成新桥梁7.7万座，新机场285个，新道路66.4万英里，公共建筑12.2万幢，以及一些公园、水库、下水道”[3]413-414；在教育方面，“1933年，美国教育支出22亿美元，占GDP的3.8%；1975年，这组数据则变为：95.8亿美元，6.1%”[12]。20世纪30年代到70年代，政府的公共服务职能扩展到了前所未有的水平，这从政府雇员数量可以反应出来，“1929年，美国政府雇员总数为18.1万人，占国内劳动力比率为0.38%；1933年，总数为60.4万人，比率为0.42%；1970年，这组数据则变为298.2万人、1.23%；1980年，为287.6万人、1.2%；1989年，为312.4万人、0.99%”[13]。可见，此时期美国政府雇员数量不论是绝对数，还是所占比率，都比此前或此后的要多。3）强调制度引导。美国政府出台了一系列全国性的公共服务制度，用于监管公共服务的准入、融资、施工、定价、分配等过程和规范政府的审批、许可、收费、处罚等行为。例如，交通方面，1956年制定了《公路法》，1970年制定了《铁路客运法》；社会保障方面，1933年制定了《紧急救济法令》，1935年制定了《社会保障法》；教育方面，1958年制定了《国防教育法》，1965年制定了《初等教育法》。4）向上集权性，联邦政府作用的提高。联邦政府通过制定和实施全国性的法律制度、推行全国性的公共工程和社会救济，不但加大了对各州、地方政府的控制，也加强了对公共服务的控制。例如，医疗卫生方面，20世纪50年代初，联邦政府的职责仅限于医疗研发和医疗器械、新药的审批；1987年，其职责扩展到医疗补助、医疗照顾、保健质量保障和卫生保健费用支出，即完全控制医疗卫生服务系统。

罗斯福新政，起到了扭转市场缺陷、完善公共服务、帮助公众度过大萧条等重要作用。但是官僚制的固有缺陷和政府公共权力的垄断性，使这种国有化公共服务供给模式面临不少困境：1）财政压力过大。据统计，“1948～983年，美国联邦政府的支出增长25.7倍（除去物价因素后仍增长5.6倍），35年间财政赤字总额高达7979亿美元。”[14]2）公共服务的低效率导致政府公信力下降和信任危机。“1964年，美国一次民意测试显示，76%的被访者是‘始终信任政府’或‘大多数信任政府’；而到1980年，再做这项民意测试时，选该答案的被访者下降到40%。”[15]3）高额的税赋，使人们劳动积极性受挫，带来了“养懒罚勤”、抑制就业、经济发展动力不足等问题。

三、1981～2000年：市场化改革及其效果

进入80年代以后，美国联邦政府在财政和社会压力下，兴起了大规模的政府再造运动，又称新公共管理运动。该运动提倡引入市场竞争、放松政府管制、缩小政府规模。正如E·S·萨瓦斯(E·S·Savas)所言，“新公共管理运动最显著的特征是将市场机制引人政府领域。”[16]1981年，里根当选总统后，努力推动公共服务的市场化改革。他的措施包括：在电信、供水、供电、航空等领域，推行民营化改革；对政府提供的医疗补助、医疗照顾、住房补助等项目规模做出限制；取消部分联邦政府提供的公共服务项目，如铁路补助；出售政府的一些多余资产，如“1981年，拍卖了联合铁路货运公司；1986年，又出售了海军石油储备区、电力销售机构以及全国铁路客运系统和其他公共设施等”[17]；鼓励市场私营部门投资交通运输、基础设施等公共领域；将部分公共服务权责向州或地方政府转移。90年代后，布什政府与克林顿政府进一步推行市场化的“企业家政府”改革，试图通过“移植市场企业的一些成功的经营管理理念与方法，使政府能像私营企业那样，合理利用资源，获得较高的服务效率”[18]4。具体而言，这些改革有如下特征：1）市场化供给。即政府通过民营化、特许经营、合同承包、用者付费等方式，将公共服务供给任务转交给市场企业。以合同承包和用者付费为例，“据统计，美国联邦政府平均每年约与6万家企业签订18万份合同，至少有2000亿美元的开支（约占总开支的15%）外包给私营部门”[19]；“地方政府的公共服务预算来源中，用者付费一般占25%。”[20]2）强调绩效目标。1993年，美国政府成立了绩效审查委员会，以降低政府开支、提高行政服务效率为宗旨，公布了《从繁文缛节到以结果为本——创造一个动作更好花费更少的政府》的报告。随后又公布了《政府绩效与结果法》，进一步明确了绩效为政府公共服务的首要目标，并通过量化评估、制度化实施等方式实现目标。3）政府放权。即一方面，由联邦政府向州和地方政府下放部分公益性公共服务的审批权、财政权和供给责任；另一方面，对于一些经营性的公共服务项目，政府试图通过开放市场、引入竞争、放松管制等措施，把具体的服务性工作转交给私营部门或非营利性组织。4）顾客导向。即政府将公民看作顾客，强调“政府工作的顾客导向性，以满足顾客需求为宗旨”[18]119。在公共服务供给中，即体现为注重对公民服务需求的回应与满足。

与1933年以前的市场化供给模式相比，此时期，“企业家”政府虽然也宣扬市场、抑制政府，但是，二者存在明显差异。首先，政府的作用、地位不同。1933年以前，政府是作为市场的补充，在公共服务中扮演次要角色，难以从整体、全局、长远地去影响公共服务；而在1981～2000年，政府虽然从公共服务中主动退让，却依然承担其整体规划、规则制定、市场指挥等职能，政府掌握着公共服务的宏观、整体、长远的发展。其次，政府参与方式不同。1933年以前，政府对许多公共服务既无产权、也无经营、管制权，因此，其参与方式局限于提供土地赠予、政府贷款和股票认购。而1981～1999年，政府参与方式更多样化、灵活化，例如政府可通过降低准入门槛，或将公共服务的产权与经营权分离，推行民营化、特许经营、合同承包等方式，影响公共服务供给。

从实践效果看，这次改革缓解了政府财政压力。“据统计，仅仅是公共服务的合同外包，就为美国地方政府每年节约15%～30%的开支”[21]。然而，改革也呈现出一些不可忽视的弊端。1）公共服务的碎片化。市场化使得公共服务权力分散于不同的私营部门，这就导致各地公共服务的结构、质量、数量差异化，全国公共服务不统一、不均等，而呈现“碎片化”状态。2）社会公平、公共利益受损。例如，在美国医疗保健系统的改革中，许多人被排除在医疗保健服务之外。3）涌现出公私合谋、权钱交易等腐败现象。例如，“在俄克拉荷马州，有175名官因为收取服务承包商的钱财而被判罪”[22]。

四、21世纪以来：多元参与供给模式改革

进入21世纪，随着全球化、信息化、民主化浪潮的来袭，人们对政府公共服务的期望不断提高，而市场化供给的弊端显现，加剧了人们对公益性政府的向往。特别是“9·11”事件后，美国人们重新意识到政府服务于公共利益的道德精神的重要性。2001年小布什上任后，即在教育、社会保障、医疗等领域推行“各级政府与企事业单位、非营利性组织、公民个人等多元主体，合作协商提供”[23]的多元参与供给模式改革。具体而言，该改革有以下特点：1）多元主体性。突破了与前几次改革中政府与市场之间的单一选择，看到了二者的统一性、合作性，强调政府、市场、社会各尽所能、扬长避短，共同参与服务供给。以教育服务为例，2001年1月23日，布什政府公布了名为《不让一个孩子掉队法》（简称NCLB法）的教育蓝图。该法案不但强化了联邦政府在全国性教育事务中的领导作用，也赋予各州、地方政府以及学区和学校更多的服务供给责任，鼓励市场主体积极参与教育投资，并综合家长、市场、学校、行政各方需求与实际，增加教育行政的弹性和学区设置的灵活性。以养老保险改革为例，2005年政府通过设立私人投资账户，鼓励市场投资养老保险，并把部分工薪税（payroll tax）转移至此账户，借助金融市场增加其回报等方式，解决养老金不足问题。2）民主合作的服务过程和灵活多样的服务形式。即主张各主体通过民主对话的方式参与公共服务供给。多元参与供给模式下，各主体根据当地政府能力、公众偏好、企事业单位发展情况等实际，通过民主协商选择灵活实用的供给方式与途径。以消防服务为例，“60%以上美国社区的消防服务是主要通过志愿性组织提供的，只有28%是完全通过付酬提供的；从社区的平均人口规模看，完全依靠志愿组织提供的是14000人；志愿组织提供占主导的是18800人；付酬提供占主导的是29500人；完全通过付酬提供的则是78500人”[24]。3）政府的“服务人”角色定位。政府除了直接供给一些其他个人或组织无法有效提供的公共服务之外，更多的是为参与公共服务的企业事业单位、非营利性组织、公民等提供监督管理、制度引导、沟通协调等服务。以消防服务供给为例，私营消防机构或政府、非营利性组织的消防部门是消防服务的直接生产者；而美国州、市、乡镇等层级政府则是服务的安排者，他们决定消防服务由谁来生产、如何生产。4）健全的法律法规作为保障。良好的法制环境，对于合作各方清楚判断行动边界，预测合作前景，理性地签订合作协议，都是必不可少的。以美国公共卫生领域公私合作为例，涉及的联邦法律法规有很多，如《联邦信息自由法案》、《联邦顾问咨询法案》、《专利法案》、《脊椎动物试验使用法案》，等等。

多元参与供给模式不但使美国政府财政压力减轻，也使得政府有更多时间、精力和财力做其“分内之事”，进而提高了公共服务的效率与水平，也因此引起来德国、法国、新西兰、澳大利亚等国家的纷纷效仿。然而，多元参与供给模式的有效性，显然是有一些必不可少的前提条件的：一是要有发达的非营利性组织和完善的市场机制，以保证政府下放的公共服务职能被有效承接；二是要有具备参与意识、参与能力的公民基础和多种民主参与机制；三是要有阳光透明的行政环境和多元、有效的监督体系；四是要有完善的用于约束和激励公私合作的法律制度。

五、对中国的启示

在公共服务改革中，美国政府从早期市场主导到国有化改革，再到市场化改革和多元参与模式的变迁，实质上体现了不同时期美国政府对公共服务的效率和公共利益的偏好选择，也反映出政府试图在经营管理职能与服务公众职能之间寻求平衡。对中国而言，我们既要总结美国市场化和公有化供给模式的教训，防止陷入其困境，又要吸取多元参与供给模式的经验，努力构建“服务型”政府。从美国的公共服务改革中，我们可得以下启示：

首先，兼顾公平与效率目标，明确政府、市场和社会在公共服务中的分工与定位。即不但发挥政府在保证服务公平、公正方面的作用，还要发挥市场私营部门在服务生产中的效率优势，以及社会组织在服务供给中的自愿性、灵活性优势。除了纯公益性公共服务项目该由政府直接提供外，其他的用者付费或经营性的服务项目，都可以交给市场私营部门或社会组织提供。

其次，完善市场机制和教育体系建设，为服务供给培育市场主体和社会组织。一方面，通过完善市场机制，简化审批程序，推行优惠政策等措施，着重培育一批资金充足、实力雄厚的公共服务大型投资企业，充分调动私营部门参与服务供给的积极性和主动性。另一方面，通过消除社会组织进入公共服务的政策障碍，加强立法规范，加大财政支持等途径，使社会组织真正成为沟通政府与人民群众的桥梁。此外，还要加强公民教育，提高公民综合素质和文化水平，因为这样才能为公共服务公私合作提供合格的公民主体，才能有效发挥多元参与供给模式的民主性、合作性和共赢性优势。

再次，保护参与服务各方的正当权利，促进互利共赢。在强调秩序、集体、等级、重农轻商的传统儒家文化背景下，要建立平等互利的公私合作伙伴关系，政府部门本身的态度和行为尤为重要。政府可从以下两方面去保护公私部门正当权利，实现共赢。一是政府在选择合作伙伴时，合理、科学地界定市场准入的标准，确保市场有效竞争。二是要明晰公共服务项目产权。只有明晰产权，才能确立各方的权利和义务，才能有效地保障各方的正当利益。

最后，健全的法律法规作为保障。健全的法律法规，对于公共服务公私合作的良性运作非常重要。这些制度包括：公共服务需求表达制度，即需要健全民意收集制度、沟通协调制度、信息公开制度等，为公众客观及时地表达其服务需求提供规范化的渠道；公共服务决策制度，即改变传统的政府自上而下的决策方式，充分尊重参与合作的私营部门、社会组织、公众的意见，提高各主体服务决策的影响和作用；公共服务筹资制度，即一方面加大对公共服务的财政支持，另一方面引导社会资本、市场资本参与公共服务供给；公私合作的激励，通过税收优惠、费用优惠、土地使用等政策加大对企业投资公共服务的激励等等。

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