政治权力的约束与腐败治理

张翔鸢

（晋西车轴股份有限公司，山西 太原 030000）

一、政治权力的畸变

（一）权力畸变的基本观点

当现实的政治权力过度偏离于理想的政治权力的时候，或曰，当政治权力不再服务于政治国家与公民社会的良性运转的时候，我们就说，政治权力发生了某种程度的畸变。政治权力的畸变有两种：一种是政治权力的垄断，另一种是政治权力的腐败。

（二）基于我国政治环境的诠释

政治权力的畸变具有明显的时代性和国别性。目前，我国政治权力的畸变主要表现在两个方面：第一，地方党委领导下的行政权力垄断政治权力；第二，党政官员的腐败。第一方面主要是政治体制和程序的问题，第二方面主要是政治过程和干部队伍建设的问题。这两个方面应该成为今后我国政治改革的着力点。

党政在职能上分开是我国政治改革的前提。党委的职能应界定为政治领导、思想领导、党内组织领导、整合国家机关、实现党组织的可持续发展。然而，在现实的政治生活中，地方党委行政屡见不鲜，几乎成了一种约定成俗的政治惯例。地方党委管了不少不该管的事务，以至于该管的事务没有管好，这既不利于地方党组织的内涵式优化，也不利于党的各项地方事务的全面展开。与此同时，也致使地方人民政府的行政职能在一定程度上遭到挤压。因而，地方党委行政也不利于行政改革的推进和社会管理与公共服务的创新。不但如此，地方党委行政和政府行政的叠加还会导致政治、经济与社会资源的浪费。党政职能分开的一个基本原则就是党委执政、政府行政。这一基本原则在中央层面得到很好地体现，在地方层面则落实的不够充分。

我国实行的是党领导下的议行合一政体。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主的基本途径，因而，权力机关理应具有较之于其他国家机关的绝对优势。然而，在现实的政治生活中，行政导向过于凸显，以至于人民代表大会显得有些黯淡。随着社会公共事务的增多，行政职权的范围理应扩大，这一点是无可厚非的。但是，行政职权范围的扩大不代表着行政职权品位的提高，更不代表权力机关职权品位的降低。各级党委要严格贯彻党的十八大报告关于人民代表大会制度的基本精神，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”［1］。

两院在国家机关中较为薄弱，这对中国特色社会主义民主建设是十分不利的。随着社会公共事务的增多，在行政职权范围日益扩展的同时，政府与公民之间的矛盾也逐渐凸显。在官本位思想的误导下，一些政府官员目无法纪，滥用职权，侵损了人民的根本利益和公民的合法权益。然而，对于行政机关的违法行为，司法机关在目前的政治体制和法律体系下无法进行有效的司法制约；对于行政官员的违法行为，司法机关在目前的政治关系中又不敢予以及时地司法追究。这既不利于政治改革、行政改革与干部队伍的优化，也不利于人民根本利益和公民合法权益的维护。我们虽然不提倡资本主义三权分立体制下的司法独立，但是应提倡社会主义议行合一体制下的司法独立。所谓的社会主义议行合一体制下的司法独立，是指由中国共产党领导的、向人民代表大会负责的司法独立。这就要求法院、检察院等司法机关具有完整的业务执行权力，并且享有等同于人民政府的政治尊严，以便加强其对政府机关及其官员的司法监督。

随着我国社会利益分化的加剧，必然有许多新生利益群体给人民政权带来冲击。政协会议是天然的政治蓄水库。今后应重视政治协商制度的优化改进，要在组织结构和运作过程上下功夫。

基层民主是我国人民政权的自然延伸，是与人民群众的日常生产生活息息相关的一种民主形式。长期以来，基层民主在其实际运作过程中大打折扣。在个别地方，村委会的民主选举与家族势力、经济势力和黑恶势力息息相关，充满了封建残余的闹剧，不利于农村地区的经济、政治与社会发展。随着人口流动的加剧，传统的居委会管理与服务方式越来越受到质疑。流动人口是一个复合群体，既有一般的体力劳动者，也有高端的管理型和科技型人才。他们为城市建设做出了巨大贡献，必将获得丰厚的话语权，成为新一轮城市管理与服务体制改革的推动力量。职工代表大会越来越成为企业安抚工人的手段，很难说在现实的生产生活中，它们代表了多少企业员工的利益。在和一些企业的一线员工交流中发现，由于职工代表大会的不作为，他们更倾向于以非正式的群众自发组织为载体来争取利益。如何优化改进基层民主体制，使它真正契合人民群众的生产生活利益，成了摆在各级党委和政府面前的一个重要课题。

在既有的国体和政体下，政治体制和程序是第一位的。政治体制和程序确定以后，政治过程和干部队伍就成了具有决定性的力量。自古以来，酿成乱世和衰世的政治原因主要有三个方面：第一，政治体制和程序的过度紊乱，这一点具有前提性的意义；第二，在政治体制和程序井然有序的前提下，也有可能发生政治过程对理想轨迹的过度偏离；第三，官员的过度腐败。目前，我国的政治体制和程序的改革固然重要，但是，如果不在政治过程和干部队伍上下功夫，再好的体制和程序也必将成为虚幻。钱穆先生说过：“政治应该分两方面来讲，一曰人事，一曰制度。”［2］此言得之。因而，政治改革有四个相互关联的重要内容：一是健全政治体制，二是优化政治程序，三是规范政治过程，四是提升党政干部队伍素质。这四个方面的重要前提就是对政治权力的合理约束。

二、权力约束应遵循适度原则

虽然说与经济基础相比，政治上层建筑不具有本体性地位，但是在具体的社会实践中，政治权力是客观存在的，正如看不见的自然力是客观存在的一样。因而，政治权力不应归于意识的范畴，而应归于物质的范畴。运动是物质的存在方式。也正是由于运动，政治权力才能实现它的职能，服务于政治国家与公民社会的良性运转。自由度是物质运动的必要条件，它既可以存在于时空之中，也可以存在于物质逻辑之中。权力运动虽然也以时空为其展开条件，但是，它更多地存在于物质逻辑之中，这种物质逻辑就是社会关系。因而，权力运动也必须遵守自由度原则，即权力约束条件的适度原则。适度的内涵在于，既不能约束过度，也不能约束不足。约束过度，政治权力就不能运作；约束不足，政治权力就可能过于随意，以至于发生政治权力的失控。这一点可以在机械运动中得到比拟。

三、权力约束的三种基本途径

政治权力的约束有三种基本途径：一是以权力约束权力，二是以法律约束权力，三是以社会约束权力。这三种途径相互交织，构筑了政治权力运动的边界。

（一）以权力约束权力

如果说经济是政治的基础，那么，权力就是政治的前提。以权力来约束权力，就是通过权力之间的关系来限制权力的自由度。权力之间的关系有两个维度：一是纵向的权力关系，二是横向的权力关系。相应地，以权力约束权力也沿着两个维度展开：一个是纵向的维度，主要表现为中央和地方的关系；另一个是横向的维度，主要表现为权力机关、行政机关和司法机关的关系。

由于基本国情的不同，我国和西方国家在以权力约束权力方面呈现出明显的差异。西方国家的基本思路是分权与制衡：一是通过中央与地方的分权与制衡来约束不同层级政府的权力，二是通过立法、行政、司法的分权与制衡来约束各类国家机关的权力。分权与制衡原则在西方国家得到广泛应用，并且取得了一定效果，但也出现了不少问题——缘于政党政治和分权与制衡原则的地方离心倾向和政治内耗现象，使政府难以充分发挥其国家能量。然而，我国的部分学者只看到了西方制度光辉灿烂的一面，而没有对之作辩证全面的剖析，以至于提出了诸如在中国实行三权分立［3］，并且认为我国的行政区划和国家机关的规模也应该以美国为标杆［4］，这是值得警惕的。

我国实行的是中国共产党领导的议行合一政体。与这一基本政治制度相一致，在以权力约束权力方面，我国的基本思路是统一、分工与协作。统一是指中国共产党领导的人民代表大会制度，这是以权力约束权力的前提。我国的一切政治行为都应该在这一前提下展开，这是大一统思想在新的历史时期获得的社会主义内涵（分裂不是一种进步，而是一种倒退。大一统的最高形式乃是全人类的联合）。分工与协作是指中共、人大、政府、两院、政协、民主党派、人民团体、民间组织、企事业单位、基层民主组织等社会模块既合理分工，又积极协作，使整个社会系统上下有序，左右协调，充分发挥横向和纵向两个维度的积极性。

分工与协作的第一步就是明晰职能，具体来说，就是：党政在职能上分开，党委执政，政府行政，通过改善政府的行政质量来提高党的执政能力，通过优化党的执政方式来推进政府的行政改革。

健全人大作为权力机关的各项职权，尤其要加强人大的决策权、对一府两院的重要人事权和监督权，提升人大机构素质和人员素质，提高其立法能力、决策能力、重要人事能力和监督能力，使其真正成为广大人民在中国共产党的领导下有序参与政治、行使国家权力的载体。

转变政府职能，将政府职能转移到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”［1］28上来。推进政府、人民团体、民间组织、企业、事业单位在职能上分开，既要避免政府失范地参与人民团体、民间组织、企业、事业单位的日常业务，也要避免人民团体、民间组织、企业、事业单位失范地参与政府的行政事务。

在党领导的议行合一政体下推进司法独立。各级党委和人大应支持两院独立地行使司法职能，避免来自于司法外权力的干扰。提升两院的政治地位，使其享有等同于人民政府的政治尊严。与此同时，司法独立不能脱离人民立场和群众路线，不能脱离党的政治领导和思想领导，不能脱离权力机关的立法约束、决策约束、重要人事约束和监督约束。司法独立主要是业务独立，并且应该服从于我国的政治大局。

完善政协的参政议政职能，使其与人大决策和政府行政之间良好对接。提升政协委员素质，优化参政议政过程，使政协成为各种优秀对策的炼丹炉，而非少数明星人物卖弄姿态的大观园。

加强基层民主建设，促使村委会、居委会和职工代表大会真正履行代表基层群众利益的职能。在支持基层自治的同时，应加强对基层的监管，实现基层自治和政府监管的有机统一。

明晰各层级党政机关的职权，推动经济社会的发展职能重心上移，以建立有机统一的国民经济社会体系；与此同时，应推动经济社会的管理与服务职能重心下移，以便地方政府对区域经济社会进行具体的管理与服务。

与西方模式相比，中国模式是一种新生事物，虽然有这样那样的不足，但是已显现出强大的生命力。我们既要谦虚，又要自尊，在虚心吸取古今中外一切文明成果的同时，决不可妄自菲薄，唯西方马首是瞻。

值得注意的是，政治权力又分为正式权力和非正式权力。正式权力是基于法律制度的权力，非正式权力是基于道德、资历、能力、人际关系、不成文的政治规矩等非法律制度的政治权力。不论是古代社会还是现代社会，非正式权力都是不可避免的，它或隐或现地约束着正式权力的运行，甚至在有些时候发挥着正式权力的功能。我们不能简单地说非正式权力是好还是坏，只能对具体问题具体分析。权力都有一个向度问题，正向的权力会促进经济社会的发展，负向的权力会阻碍经济社会的发展，非正式权力也不例外。正向的非正式权力会促进经济社会的发展，同时会对正式权力起到一个正向约束的作用，即推动正向正式权力的运作，抑制负向正式权力的运作。因而，当正式权力是正向的时候，正向的非正式权力是社会的助推器；当正式权力是负向的时候，正向的非正式权力是社会的稳定器。负向的非正式权力会阻碍经济社会的发展，同时会对正式权力起到一个负向的约束作用，即抑制正向正式权力的运作，推动负向正式权力的运作。因而，当正式权力是正向的时候，负向的非正式权力是经济社会的绊脚石；当正式权力是负向的时候，负向的非正式权力会加速政权的衰败与崩溃。

目前，我国还处在社会主义初级阶段，政治、经济与社会领域还存在着一些不稳定因素，加之美国及其鹰犬国家进一步压缩我国在亚太地区的战略空间，国际交往中的非理性因素此起彼伏，因而，我们应注意培养正向的非正式权力，剪除负向的非正式权力，并将正向的非正式权力纳入制度规范之中，以对正式权力起到一个正向约束的作用，确保人民共和国沿着社会主义路线健康发展。

（二）以法律约束权力

一切的政治原则，唯有上升到法律的层面，才能凝华为具体的政治理性。以法律约束权力，就是明晰各权力主体在人民政权中的地位、作用和行为方式，并以法律的形式使之固定下来。我国的权力主体主要是各级党政机关及其官员，也包括政府授权的非党政组织及其管理人员，还包括基层自治组织的领导人物。

以法律约束权力，要抛弃那种唯法律至上的观点，这是因为政治的前提不是法律，而是权力。这可能违背了形而上的西方法学原理，但是却符合现实的政治实践。把法律强行加在居于优势地位的政治权力之上，就好像把笼头强行戴在野牛的嘴上，到头来法律和立法者都被践踏了。法律不是耶稣或释迦的圣物，而是实现人民利益的工具。既然是一种工具，那么就有它使用的条件。法律的使用条件就是政治势能。所谓的政治势能，就是由政治地位的落差而产生的政治能量。因而，以法律约束权力的重要前提，就是约束者之于被约束者的政治优势。“戊戌变法”把希望寄托在没有实权的傀儡皇帝身上，换来的只是“六君子”的流血牺牲。所以，我们强调依法制权的顶端政治力量，而不提倡形而上的法律至上主义。

如何以法律约束顶端政治权力呢？唯一的途径就是依宪制权。当顶端政治权力具有民主的自觉性的时候，依宪制权往往以和平的方式展开；当顶端政治权力不具有民主的自觉性的时候，依宪制权往往要等待由改革带来的时机，或者通过激烈的政治角逐而实现。华盛顿是具有民主自觉性的典范，他的良好开端奠定了美国依宪制权的重要基石。我国是社会主义国家的典范，有充足的自信走在世界列国的前列。毛泽东主席的革命自觉性令人钦佩，开创了人民共和国的新时代。邓小平同志以来的历届领导集体满怀着改革和民主的自觉性，将我国的社会主义事业推向纵深。我们有充分的理由相信，我国的依宪制权必然会在和平的环境中走向成熟，以至于人民政权完全驯服在人民利益的权威之下。

好的政治行为不但要成为习惯，而且要上升到法律制度的层面。法律制度是政治理性的凝华。作为社会意识的法律体系，一旦得到广大人民的认同，就会成为具有强大约束力的实体。在优良的法律体系的规约之下，颠倒的政治权力被重新颠倒过来，成了人民利益和公民权益的仆人。我们相信在优良的法律体系规约下，绝大多数党政官员必然具有圣贤的行为。正如孔子所言：“或安而行之，或利而行之，或勉勉强强而行之，及其行之，一也。”［5］

（三）以社会约束权力

政治权力与政治国家是一个问题的两个方面，二者都是“阶级矛盾不可调和的产物”［6］，只不过政治国家强调的是组织形态，而政治权力强调的是暴力机制。因而，政治国家的合法性也构成了政治权力的合法性。政治国家的合法性包括三个层面，分别是历史规律合法性、政治合法性和社会合法性。因而，公民社会构成了政治权力的必要约束。

公民社会约束政治权力，主要是通过三个途径实现的：一是民主政治的途径，二是社会监督的途径，三是公众舆论的途径。

目前，我国与公民社会高度相关的民主政治制度有人民代表大会制度、基层民主制度、政治协商制度、信访制度、听证制度、政务公开制度，等等。其中，人民代表大会制度是我国的基本政治制度，是人民有序参与政治、管理国家事务的基本途径。基层民主制度是最直接的民主制度，主要包括村委会制度、居委会制度和企业职工代表大会制度。信访制度、听证制度、政务公开制度是民主政治与民主行政的最便捷形式。这些制度都是基于我国国情的特色发明，是人民当家做主的根本保障。然而，在现实的政治生活中，这些制度发生了一些变异，以至于出现了一些社会主义民主怪胎，例如：少数地方的村委会带有浓厚的封建残余色彩，一些居委会在流动人口的管理与服务方面捉襟见肘，一些企业职工代表大会成了代表企业管理职工的管理机构，不少地方的政协组织拉拢老政协的后代来充数，信访制度使不少非法信访者成为暴民，听证会和政务公开很多时候只是蜻蜓点水。这些民主乱象应该及时遏制，否则，将会给人民利益和公民权益带来更大的真空度。长此以往，后果是不堪设想的。

随着互联网的普及，社会监督越来越成为约束政治权力的重要方式。互联网没有普及以前，社会监督难以形成规模，由于个别党政官员的强势地位，寻常百姓的监督行为往往会招致祸患，因而，在涉及党政官员的不端行为的时候，一般公民或避而远之，或窃而讥之。互联网普及以后，由于网络具有便捷、隐身、覆盖面广等优势，人民群众不但敢于揭发个别党政官员的不法行为，而且敢于利用数字化途径积极参政议政，鞭策党政机关向人民立场和群众路线合理回归。

群众舆论历来为政府官员所重视。利益是舆论的基础。如果人民的根本利益和公民的合法权益得到维护，那么党政系统就会赢得舆论的支持；如果人民的根本利益和公民的合法权益遭受侵损，那么党政系统就会失去舆论的支持。今时之世，舆论不再是草丛中的暗火，而是高举于苍穹的明月，它使不良政治权力的暗影无处可藏。在舆情的规劝下，党政机关不但隐恶扬善，而且积极致力于经济、政治、行政、社会、文化等各项事业的改革。社会反响强烈的问题必然成为下一轮改革的重点。群众舆论对政治权力的约束，逐步由消极的鞭策变为了积极的引导。

有学者从西方国家引入了一个新的名词，就是“民意病毒”，并且认为“民意病毒”就是“网络时代民意的异化物，它的出现会加剧民众对法律的不认同，社会危害性极大”［7］。其实，西方国家的学者害怕民意，是由他们的阶级局限性决定的。至于我国个别学者盲目跟风，这是由他们偏离人民立场和群众路线造成的。民意不可能成为病毒，充其量只可能成为一种噪音，即来自于人民群众的底层噪音。面对人民群众的讥讽和规劝，党政系统应深刻反思，如果是自己没做好，那就要进行优化改进；如果做好了却遭受人民群众的误解，那就要合理引导舆论，并且要在公共事务上精益求精。人民群众是我国社会主义现代化建设的根本力量，基于人民利益和公民权益的意见表达应给予充分尊重。为人民服务，既是公民社会对党政系统的基本要求，也是党政系统可持续发展的必要条件。

四、腐败治理

虽然说对政治权力的约束已经内在地包含了腐败治理，但是，鉴于腐败现象日益凸显，很有必要把它拿出来单独分析。

我国的基本政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度。这一制度既不同于西方国家的三权分立政体，也不同于西方国家的议行合一政体，有着它自身的独到之处。基本政治制度的特殊性决定腐败现象的特殊性，也决定了腐败治理的特殊性。分析腐败问题可以从以下几个方面入手：一是腐败主体，二是腐败标准，三是对腐败的惩处，四是腐败的预防和治理，五是建立防腐治腐的长效机制。

第一，腐败主体。腐败的主体，可能是党委纪委成员，可能是人大、人民政府、法院、检察院等国家机关成员，也可能是工青妇等人民团体或国有企事业单位的高管人员，还可能是村委会、居委会等基层自治组织的领导人员。

第二，腐败标准。对腐败标准的界定，不能只局限于党纪国法，而应该延伸至伦理道德领域。保持人民政权及其干部队伍的纯洁性，才能够实现与维护最广大人民群众的根本利益。同时，还应该明确区分腐败与技术性失职。对腐败官员要严惩不贷，对技术性失职官员则应批评教育，并且留有改进与重新启用的余地，不能一棍子打死，永世不得超生。

第三，对腐败的惩处。目前，我国腐败现象丛生，不但极大地损害了党和国家的尊严与威信，而且造成了人民根本利益与公民合法权益的流失。治乱用重典。对那些普遍泛滥的、影响恶劣的腐败行为，应加大处罚力度，绝对不能不疼不痒，免职了事。

第四，腐败的预防和治理。对于腐败，应以预防为主，同时加大治理力度，充分发挥人民群众的力量。预防腐败，应该充分发挥法律的警戒作用、道德的自律作用、教育的塑造作用、党政系统和公民社会的监督作用，推行政务公开，让公共权力在阳光下运行。治理腐败，应充分发挥法律的惩处作用、纪委和司法机关的纪检司法功能、教育的改造作用、人民群众的检举揭发作用、新闻媒体对人民群众的教育作用。既要抓典型，令闻者足戒；又要建立防腐治腐的长效机制，令有欲者弗敢为之。

第五，防腐治腐的长效机制。预防与治理腐败是一个系统工程，长效机制的建立需要充分发挥法律、中共、人大、人民政府、法院、检察院、民主党派、人民团体、民间组织、企事业单位、专家学者和普通公民的能量。这里简要提出六点建议：

（1）加强党的建设，党要管党，从严治党，党的清正廉洁是整个党政系统及其外延组织清正廉洁的基本前提。

（2）完善相关法律制度及其配套措施，善于通过立法来巩固即已取得的反腐成果，建议为政治伦理立法，并且建立防腐治腐的顶端领导机构。

（3）优化公共权力的分配与运作机制，实现公共权力的结构合理化、程序科学化、过程透明化、权力间关系的最优化。

（4）加强党政系统对基层民主组织的监管，实现政府监管和基层自治的有机统一。

（5）以人民代表大会制度为基础，推进民主政治与民主行政建设，为人民群众参与公共事务提供保障，充分发挥公民社会对政治权力的约束作用。

（6）不失时机地组建职能统一、地位独立的大监督机关，在党领导下的议行合一体制下，依法对党委成员、人大官员、一府两院、国有企事业单位、人民团体、基层自治组织进行监督。大监督机关可由纪委挂牌。

［1］ 十八大报告文件起草组.十八大报告辅导读本［C］.北京：人民出版社，2012：26.

［2］ 钱穆.中国历代政治得失［M］.北京：三联书店，2001：4.

［3］ 曹健雄.谈中国与三权分立［EB/OL］.（2011-05-22）［2013-05-23］．http：//law.hust.edu.cn/Law2008/Show Article.asp?ArticleID=9499.

［4］ 梁木生，王红卫.我国行政区划整体改革初探［EB/OL］.（2005-12-09）［2013-05-22］.http：//www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201007/t2010 0705_32411_2.htm.

［5］ 大学·中庸［M］.王国轩，译注，北京：中华书局，2007，96.

［6］ 列宁.国家与革命［M］.北京：人民出版社，2001：5.

［7］ 林坤.论民意病毒的司法治理［J］.河北法学，2013，（1）：176-182.