浅析我国户籍制度的未来走向

贺 畅

（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021）

党的十八届三中全会公报指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍；必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”［1］这可以看作改革城乡二元户籍制度和土地制度的宣言书，在接下来启动的新一轮改革中，户籍制度和土地制度的改革必将有所突破。

一、我国户籍制度的由来及原因

1958年1月9日，全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国户口登记条例》，将社会人口分为城市人与农村人，二者不可随意转换，尤其是农村户口不能自由转换成城市户口；并且，城乡之间由于户籍差异，在社会福利等方面有着很大差异，这就在城乡之间划下一道鸿沟，以法律形式确定了城乡二元格局［2］。1978年改革开放以来，虽然国家对户籍制度也进行了一定程度的改革，各地方也对户籍制度的改革进行了一些有益的探索，并出台了相应的政策，但是这些努力并没有从根本上打破我国城乡二元对立的格局，户籍制度的不公平仍然为人们所诟病。

城乡二元户籍制度在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它的存在在当时也有其必然性。总结归纳当时出台城乡二元户籍制度的原因主要有以下几点：

（一）历史原因

新中国建立初期，面临着复杂的国际国内环境和形势，追剿国民党反动派残余势力、剿匪和镇压反革命以及朝鲜战争的爆发，军事斗争仍然存在，此外，在国际上帝国主义对新中国采取政治上不承认、经济封锁和外交孤立的策略，这些因素都对我国的国内社会稳定构成了严重威胁，面对这种特殊的国际国内环境，我们迫切需要一种有效的社会管理制度来实现国内的稳定。这样，在借鉴国内外历史经验的基础上，我国城乡二元的户籍制度就应运而生了。历史地来看，在维护国内社会稳定方面，二元户籍制度在当时也确实发挥了不可替代的作用。

（二）经济原因

随着民主革命遗留任务的完成和三大改造的顺利完成，社会主义制度在我国初步建立起来，此时社会的主要矛盾已经发生了变化，人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产不能满足人们的需要成了社会的主要矛盾，因而国家的主要任务也已经从革命斗争转移到经济建设上来。在当时的国际国内环境下，我们必然要选择借鉴苏联模式来建设社会主义。优先发展重工业，是苏联模式最典型的特征，我国也自然移植了这一特点。而优先发展重工业，需要大量的国家积累才能完成，在当时百业待举、百废待兴的背景下，必然要求其他产业和行业为其发展做出牺牲。而农业作为原材料和基本生活资料的重要来源，必然是首当其冲的，并且在当时的特定背景下，也只有通过牺牲农业来为重工业的发展积累资本。国家通过对农产品进行低价收购和廉价销售，从而使得原材料成本和人员的工资成本下降，重工业的成本也就下降了。这样重工业就会不断产生超额利润，通过税收和国有企业利润分红转化为国家的财政收入，从而为国家的工业化源源不断地提供资本。在这一背景下必然要求有大量的农业人口从事农业生产，来保证低价原材料和生活资料的供应，同时要求减轻城市人口压力。但是由于种种原因，农村人口大量涌向城市，对新生的共和国的工业化进程造成了很大的不利影响。有鉴于此，国家建立了城乡二元的户籍制度，严格区分城市户籍与农村户籍，在城市将户籍与社会福利、社会保障等挂钩，而在农村则通过土地制度将人牢牢束缚在土地上，城乡在福利待遇等方面有很大差别。

（三）观念原因

我国自秦始皇建立统一的中央集权国家以来，虽然有过短暂的分裂，但统一的中央集权国家一直是主流，数千年的中央集权的传统已经深入人心，国家至上，老百姓已经习惯了由国家统筹安排和管理，辛亥革命以及其他一系列的思想启蒙和革命运动也并没有从根本上消除这种观念，人们对国家的依赖仍然强烈。此外，苏联计划经济思想的影响，使得现行户籍制度不仅获得了合法性而且具备了公认的正当性。随着市场经济的发展，民主、法治观念日益深人人心，现行户籍制度越来越受到人们的质疑。但现行户籍制度仍受到一定的肯定并能适用至今，显然也有其存在价值。究其原因，除了有对传统制度的路径依赖外，人们对现行户籍制度认识上的差异也是一个重要原因。如有些人担心由于城乡之间福利待遇和公共服务等存在巨大差距，放开户籍限制可能会导致农民迅速大量涌入城市，会造成社会秩序的混乱。当然也有人批判这种观点是城市精英阶层不愿农村人口流入城市，从而分享本来只属于城市人口的公共服务和其他社会福利。观点的冲突对于推进户籍制度改革的进程会起到一种促进作用。因此，我们认为对现行户籍制度全面深刻的认识是影响户籍制度改革进程的重要因素。

二、现行户籍制度存在的问题

我国现行的户籍制度能够存在并延续至今如此之长的时间，显然也必然有其合理性存在，但是我们不能因为这一制度曾经发挥过重要作用就固步自封、不思变革。“制度变迁的‘路径依赖’理论表明，当制度给人们带来的报酬递增时，制度的变迁不仅得到了支持和巩固，而且能在此基础上一环紧扣一环，沿着良性循环的轨迹发展，但如果这一规模递增不是普遍产生而是产生于某一特殊团体时，便会产生制度的‘锁定’，沿无效率的轨迹发展下去。”［3］因此要使制度良性发展下去，那么制度的变革是必然的。现行的户籍制度主要存在着以下几方面的问题：

（一）限制了人口的自由流动与迁徙

迁徙自由是公认的一项基本的人权，我国在1954年宪法中也赋予了中华人民共和国公民有迁徙自由的权利，但是在之后的宪法中这一规定却消失了。我国现行的城乡二元户籍制度严格区分城市户籍与农村户籍，户籍与福利等挂钩，使农村人口很难向城市流动，即使已经在城市安家，要转为城市户籍也十分困难。城乡户籍之间的差别到现在已经越来越演变为了一种身份的差别，城市户籍居民无形之中已经形成了一种优越感，这对于社会公平是极为不利的。此外，从经济学的角度看，通过市场配置资源能够降低交易成本。通过劳动者之间的市场竞争，有利于劳动者素质的提高和劳动力资源的优化配置。然而现行户籍制度阻碍了不同地区间人力资源的自由流动，阻碍了我国城乡统一的劳动力市场的形成，对于工农业的协调发展是极为不利的。

（二）城乡格局二元对立，阻碍了城市化进程

“从户籍制度的萌芽来看，户籍实质上是以阻碍农民盲目流向城市，防止城市居民快速膨胀为目标的。”［4］农业户籍与农村土地集体所有制关联，将农民牢牢束缚在土地上，防止农民向城市流动；而城市土地则为国家所有，因而城市人口不存在被土地束缚的问题，同时城市户籍人口享有完善的公共服务和其他福利待遇，而农村户籍人口却无法享有。结果造成城乡之间呈现二元对立发展的格局，城乡差距逐步拉大，对于我国城市化和农业的现代化都产生了极为不利的影响。我国人口基数大，庞大的农村人口的存在严重影响了我国的城市化水平。在现行户籍制度下，农村人口流入城市，即使已经在城市有了一定的经济基础，但由于其为农村户籍，在计算城市人口时，我们仍然不能将其统计在内。但是在统计城镇化率时，我们是将常住城市半年以上的人都包括在内，这样统计数据存在水分也就是必然的了。

（三）增加了社会管理成本，留下了寻租空间

改革开放以来，我国经济迅速发展，而庞大的农民工群体的流动也成了我国的一道独特景观，由于现行户籍制度对户口迁移严格限制，无户口流动形式在流动人口中十分普遍。在如今市场经济迅速发展的时代，在我国数以亿计的农民工流入城市的情况下，要继续维持严格的户籍管理，社会管理成本无疑是巨大的，出现统计错误也是在所难免的。此外，由于城乡户籍、本地与非本地户籍之间在各种社会福利待遇方面差异巨大，因而相当部分人转移户籍的意愿强烈，而由于相应的监管制度并不完善，这无疑也给某些部门行政人员寻租提供了空间，腐败的滋生也就不可避免。

（四）户籍制度附加了各种复杂利益

我国现行的户籍制度产生于计划经济时期，出于资源有限和方便社会分配的需要，将户籍制度与各项社会福利挂钩，由于户籍的差别，在社会福利待遇方面存在很大差别。改革开放以来，特别是我国确立市场经济体制以来，由于利益的固化，传统的户籍制度与社会福利挂钩的形式依然顽强地存在，并有愈演愈烈的趋势。城市户籍居民能够享受比较完善的公共服务，并能够获得改革带来的经济红利提供的各种福利待遇，出于不愿增加分享人员而减少自己收益的原因，城市户籍居民必然会强烈反对打破这种二元户籍制度。户籍制度的不公平已经深入到教育、医疗、就业、婚姻等社会的各个方面，如城市户籍人口在升学、医疗服务、社会保障等方面享有的权利都优于农村户籍人口，使公民之间由于户籍的不同而产生了等级分化。而在不同地区之间，户籍制度所带来的影响也不容忽视。由于经济发展水平的差异，不同地区之间的社会公共服务水平和福利待遇等方面必然存在很大差异，而这种差异大多是以户籍来区别对待的。现阶段最为人们所诟病的以户籍划分高考属地，在高等院校录取中，很多经济发达又具有自主划线特权的省份，本地学生的入学分数比非本地学生要低得多。

（五）户籍制度与土地制度关联

我国现行的户籍制度与土地制度密切相关。改革开放以来，我国对于土地制度和户籍制度都进行了相应的改革，但由于二者改革步伐不一致，改革也不够深入，因而二者的适应性不够，影响到了深层次的改革，也不利于三农问题的解决。

我国实行土地公有的制度，在城市，土地归国家（城市政府）所有，称为“国有土地”；在农村，土地归村集体所有，称为“集体土地”。因而，农村人口被束缚在土地上，而城市人口则不具有承包土地的资格。在城市化发展过程中，农村土地必须通过政府征用为国有土地，才能进入土地一级市场进行流通，农民是不能直接将土地进行交易而获利的。但是在土地征用过程中，政府往往是以极低的价格进行征用的，而土地交易后的大量收益则成了改善城市基础设施和城市户籍居民福利待遇的重要来源，而原本占有土地的农村户籍居民则只能得到很少的一点补偿。此外，大学生的土地权益问题也成为近年来人们关注的热门话题。考取高等院校后，农村户口随人迁入学校，转为非农业户口，当毕业时，如果没有找到户口接收单位，则只能打回原籍，但是却依然是非农业户口，按照现行的户籍制度规定，便没有了土地承包经营权。但是由于大学毕业生的工作不再由国家分配，同时，由于工业化、城市化的推进，在土地征用和集体经济的发展中，一些农村村民获得了较大的补偿和社区福利。因此，许多从农村考出去的大学生保留土地权益的诉求强烈。

三、户籍制度改革的路径选择

户籍制度改革关键是要做好综合配套改革，将户籍制度与各种权利和社会福利脱钩；要坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步剥离户籍制度附加的各种复杂利益，逐步实现城乡统一的户籍登记制度和城乡基本公共服务均等化，实现公民身份和权利的平等［5］。当前我们要切实加快推进户籍制度及其相关配套改革，为积极稳妥推进城镇化扫清制度障碍。

（一）加快完善户籍制度改革立法

宪法和法律是我们进行改革的重要依据，要在宪法中明确迁徒自由，我们可以探讨颁布专门的《户籍法》的可能性，加快户籍专门立法的进度，为户籍制度改革奠定法律基础。我国曾在1954年宪法中明确规定中华人民共和国公民有迁徙自由的权利，但之后的宪法删掉了这一规定，我们应尽快通过宪法修正案，在宪法中确立公民迁徙自由的权利，为户籍制度改革确立宪法上的依据。同时，在实践中，现行的户口迁移政策早已突破了1958年出台并沿用至今的《中华人民共和国户口登记条例》中的有关规定。此外，《条例》中的部分内容已与新颁布的一些法律法规如新《刑法》等相抵触，按新法优于旧法的原则，条例也应该改变与新法相抵触的规定。因此，应尽快开展《户籍法》的立法工作，力争《户籍法》早日出台，同时也要加快和完善配套立法，为户籍制度改革提供法律基础。

（二）实行城乡统一的户籍登记制度和居民身份制度

现行户籍制度最基本的特征是城乡分离的二元结构。城乡二元分离的结构越来越成为社会不公平的重要因素，我们要本着人人平等和以人为本的精神推进户籍制度改革。要进行户籍改革，二元户口登记和管理机制就必须有所突破，逐步建立城乡统一的户口登记管理制度和居民身份制度。随着改革的不断深入，不少地方也积极推进户籍制度改革并取得了一定的成效，在外来务工人员落户小城镇等方面进一步放开，城乡统一的户籍管理制度正在逐步建立。我们应抓住市场经济不断发展和改革开放不断深入的有利时机，以省级行政区为单位逐步建立城乡统一的居民户口登记管理制度。在人口统计上，不再以户籍区分城市人口和农村人口、农业人口和非农业人口，可以尝试以居住属地和个人职业相结合作为统计标准，这样有利于如实反映公民的居住状况和城市化水平。

（三）剥离户籍制度的各种附加利益，推进配套制改革

禁止各地新出台与户口性质挂钩的政策，除国务院已经明确规定的就业、义务教育、技能培训等政策外，要把范围扩大到社会保障和公共服务各领域，特大城市出台的控制人口的政策也不能再与户籍挂钩［5］。要对现有的与户口性质挂钩的政策进行全面彻底的清理，实现城乡统一的新标准，真正实现政策与户籍脱钩，确保政策的一致性。此外还要加快推进相关配套制度的改革和法律的完善，逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，打破由于户籍二元对立而造成的农村人口所受的不公平待遇，真正实现统一的国民待遇和平等的国民身份。

（四）努力实现城乡基本公共服务均等化

要切实深化社会体制改革，加快社会保障制度改革，努力实现城乡基本公共服务均等化。要尽快剥离与户籍制度挂钩的各项福利政策，加快社会保障制度改革，推进公务员、事业单位养老的社会化改革，建立覆盖城乡的社会保障体制和社会公共服务体系，使城乡居民在基础教育、基本医疗、养老、社会福利等方面差距逐步缩小，社会更加公平，这就在一定条件下消除了二元户籍制度存在的土壤。同时，城乡基本公共服务的均等化有利于提高农村居民的生活水平，对于我国城市化的发展也会起到促进作用。

（五）探讨实行土地确权，增加农民收入

在土地制度与户籍制度挂钩的前提下，农民户口迁入城市则意味着失去了土地承包经营权，当面临失业风险时，则显得一筹莫展。当前我国可以探讨对土地进行确权，给农民以产权，有了产权就有了财产性收入，土地转包出去，到城市打工，就会多一份收入，也就相对解决了农民的后顾之忧，增加了农民的收入，这样也缩小了城乡差距。在城镇化征地过程中，农民也能更多的分享土地增值带来的收益，从而改善生产生活条件，这对于提高我国的城镇化质量和加快我国农村城镇化的进程也有着积极意义，从而也在侧面推进了我国户籍制度的改革。

此外，加大宣传教育，转变人们的观念等也是推进我国户籍制度改革需要加以重视的问题。

［1］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.cntv.cn/special/18jszqh/index.shtml.

［2］徐亮.从中外比较的角度看我国户籍制度的改革路径［J］.湖北行政学院学报，2007（5）：69－73.

［3］宁军明.路径依赖、路径创造与中国的经济体制转轨［J］.学术月刊，2006（4）：87－91.

［4］邓歆怡.户籍制度改革为何步履维艰［J］.经营管理者，2013（2）：100－100.

［5］魏后凯.加快户籍制度改革的思路和措施［J］，中国发展观察，2013（3）：16－17.