村镇社区治理信息化技术路径的创新与实践*

王 丘，江激宇

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036)



村镇社区治理信息化技术路径的创新与实践*

王 丘，江激宇

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036)

村镇社区治理信息化的技术路径是将客观世界中的社区治理事务经过专业技术处理转化为计算机化的流程。社区治理与社区信息化是村镇社区治理信息化技术路径创新的“双核”理论基础，村镇社区治理信息化技术路径的创新策略：明晰村镇社区时空特性进行战略规划，以满足村镇社区信息主体需求为主旨进行系统构建，将村镇社区业务流程优化贯彻于系统构建全过程，从细节入手将“人本善治”目标层层落实。“村镇宜居社区公共管理与服务信息化支撑技术集成与示范工程”是以上创新策略的成功实践。

村镇社区；社区治理； 社区信息化 ；技术路径

1991年，民政部明确提出了“社区建设”的口号和思路；2006年，十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“积极推进农村社区建设”； 2007年党的“十七大”报告对于健全城乡社区发展工作的体制机制提出新要求[1]；2009年民政部启动了“农村社区发展实验全覆盖”创建活动，有效地带动了全国的农村社区建设[2]；2011 年胡锦涛强调：“要完善基层社会管理服务，加强调查研究，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平。”[3]2012年党的“十八大”报告强调要加强城乡社区的民主建设和强化农村社区的服务功能；2014年“一号文件”第33条明确提出：“按照方便农民群众生产生活、提高公共资源配置效率的原则，健全农村基层管理服务体系。”20多年来，社区建设与治理问题从理论落实到实际，现在和未来，全社会仍然会在我们党和政府的领导下一如既往的进行具有中国特色的社会主义和谐社区建设与治理。村镇社区治理信息化是社会主义新农村建设的必经之路与有效措施，也是贯彻实施“以人为本”的新型城镇化的重要手段和途径。

一、社区治理与社区信息化述评

(一)社区治理述评

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。由于历史原因，我国对社区最主要的划分依据具有“二元化”特征，即将社区划分为城市社区与农村社区。自改革开放以来，对农村社区的背景研究着重点在于村民市民化、农村社区发展需求和乡村社会变迁[4]。对于社区治理问题，我国学者引进了欧美等国的“治理理论”“多中心理论”“新公共管理理论”“公共服务理论”以及“善治理论”，并与我国国情相结合，已做出卓有成效的实践。社区治理的关注点主要集中于社区的治理模式、治理结构、治理主体等方面：治理模式研究主要成果包括对国外社区治理经验的总结，对国内治理模式的研究，研究者主要结合城乡社会、经济、政治背景的变迁，从各自擅长的领域对研究对象进行探索；社区治理结构研究主要是针对历史原因形成的“强政府，弱社会”的社区单一治理中心的弊端分析，由此引发出对社区行政组织结构改革与优化的对策、建议与实践；治理主体探讨的主要是关于社区参与与社区民主的问题。

社区治理的客体是社区公共事务，从已有文献来看，对社区治理客体的研究并未受到足够重视。有研究者将社区治理客体分为行政性事务、福利性事务以及自治性事务，以此界定多元化主体应承担的相应治理职责与义务[5]。行政性事务应由基层行政管理部门承担，而其他事务应发挥多元化主体的主导性与积极性，努力提高社群的自治能力与自洽能力。学界对社区主体多元化已形成共识，在此共识上，有社会学研究者提出社区治理是社会治理的基本单元，因此提出社会工作的介入可以有效参与社区治理，通过人才、机构与方法的介入，提高多元化主体对社区公共事务治理的效能[6]。社区治理是一个系统工程，而该系统所处的环境具有复杂性、动态性与丰富性，随着社会信息化，催生了诸如虚拟社区等新事物，由于虚拟社区与现实社区存在重叠与映射关系，更增添了社区治理的复杂性。研究者对此给予了足够关注，对于虚拟社区治理的研究热点可概括为：虚拟社区主体的交往行为与表达行为，虚拟社区的公共性与私密性，虚拟社区的管理与服务等。

已有研究成果较好地解决了社区治理“为什么”以及“是什么”的问题；较少关注社区治理的客体、业务流程、运营方式等问题研究，因此，关于社区治理“如何做”的议题还有待进一步的深化与延展。

(二)社区信息化述评

对于社区信息化的研究现有文献主要有两个视角：其一是纳入社区建设与治理研究范畴之内，着重于对社区信息化的模式、主体的研究；其二是从社区信息系统与信息平台的构建、功能实现等技术角度的研究。社区信息化的主要任务是如何充分利用信息技术来保障社区治理高效率、高效能的实施。社区信息化在技术上通常须由社区公共管理与服务信息平台来实现，社区信息平台只是面向信息用户的前台系统，是社区信息系统的一部分。大部分学者在社区信息系统的总体构架方面观点趋同，认为社区信息系统应分为应用层、功能支撑层和数据技术平台层[7]。构建社区信息系统的首要任务是明确系统目标，并将目标按功能层层分解，直至细化为计算机程序可识别完成的具体任务。社区信息系统的技术路径就是将客观世界中的社区治理事务经过专业技术处理转化为计算机化的流程。流程是指一个或一系列在时间或空间上逻辑相关的连续且有规律的行动。对于社区事务流程与信息流程的研究，目前仅限于社区信息系统实施方案的概念模型设计阶段，研究的深度与广度存在明显不足。

社区信息化的研究思想受政策导向影响显著，大多数研究者在研究过程中，都与新农村建设、和谐社会建设、农业产业化、新型城镇化等国家指导方针政策有机结合，秉承“以人为本”原则，日益重视社区治理主体的多元参与以及社区的自治与自洽。研究架构可以使研究对象置于可控制易描述的框架之中，是沟通理论研究与实践研究的桥梁，尽管已有学者就此做了有益尝试，例如宋煜提供了一种社区信息化的顶层设计研究模型[8]，但仍需更多的关注与探究。研究方法是保障研究结论正确性与先进性的前提，而我国的研究成果，在研究方法上以定性研究或定量研究的单一方法应用为多，定量研究多以常用的数理统计模型或评价工具为多，且缺乏深层次的研究成果。

综上，关于社区信息系统的总体构架不能仅从技术实现角度进行探讨，视角应更加宽泛，因此提出社区信息系统的框架结构由低到高应分为四层：位于最基层的是环境支撑层，第二层为基础设施层，第三层为服务层，第四层为应用层。在社区信息系统的技术实现过程中，目前与社区治理研究的融合度不够，例如现有的社区信息系统技术实现方案，重技术应用而轻社区组织结构、功能需求与事务流程、信息流程的调查。应借鉴社会学相关理论成果与研究方法，重视个案的实际调研，明确信息用户的真正需求，为信息用户提供“愿意用、能够用、容易用”的社区信息系统。

二、村镇社区治理信息化的范畴与目标

村镇社区治理研究是从原先的社会主义新农村建设研究独立而出的新论域，村镇社区治理与村镇社区信息化的目标一致，服务主体一致，两个概念都具有动态化含义：治理是社区主体为实现治理目标在治理过程中所运营的思想、方法及手段的综合体；社区信息化为社区治理提供技术支持，同时在动态变化过程中对社区治理的主体及客体产生影响，使社区治理过程变得更为复杂多变。村镇社区信息化是村镇社区治理研究的组成部分，同时为村镇社区治理提供技术支撑。村镇社区治理信息化是构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村，推进新型城镇化的重要举措，具有重大的理论意义和现实意义。

村镇社区治理信息化是村镇社区主体为了实现村镇社区公共利益最大化而进行的以先进信息技术为支撑的社区公共信息资源的开发利用及共享的动态过程。社区治理强调以人为本、居民自治、多元合作、加强政府与社区的互动[9]，最终达到善治。村镇社区治理信息化的目标同样秉承“人本、善治”宗旨，因此，村镇社区治理信息化的目标是：满足村镇社区主体(同时也是信息用户)的需求，实现村镇社区公共利益的最大化。

三、村镇社区治理信息化技术路径的创新策略

(一)技术路径创新须以“双核”理论为基础

社区治理理论与社区信息化理论是创新村镇社区治理信息化技术路径的“双核”，以“双核”为基，村镇社区治理应将社区治理理论与产业发展理论、区域经济理论、新公共服务理论[10]、社群信息理论[11]等相结合，村镇社区信息化理论应引进复杂系统工程管理、项目生命周期管理、业务流程再造、供应链管理、电子商务等理念、技术与手段，为信息技术的路径创新提供指导。我们已提出社区信息系统架构应分为四个层次，之所以在学界形成共识的基础上加入最基层的环境支撑层，旨在强调社区信息系统须适应社区整体环境，与社区治理总体目标相符。而社区信息技术路径的创新也应以社区治理理论为指导，以达成“善治”为目标。应该走出一条整体导向性与具体方案可操作性并重，信息技术框架标准化与具体应用技术多元化并举的创新之路。

(二)明晰村镇社区时空特性进行战略规划

“村镇”是行政村、建制镇的合称，“镇”通常指居民建筑集中和成片分布地区，具备一定的商业基础，居住人口相对一般农村地区密度大。“村镇社区”一词体现了从传统农村社区向新型城镇社区演进的动态过程，是界于农村社区与城市社区的中间形态。由于村镇社区发育过程起点不同，在信息化建设进程中呈现时间节点的多阶段性，因此，不同村镇社区会处于信息化进程的萌芽期、发展期、整合期、成熟期等不同阶段；由于村镇社区空间集聚的动因不同，在社区信息化空间布局上呈现空间聚集的多元化，因此，不同村镇社区会处于农业集聚区、工业集聚区、第三产业集聚区等不同区域。村镇社区信息化在技术实现中的第一步就是须明晰村镇社区信息系统的时空特性，进行战略规划。村镇社区治理信息化战略是村镇社区治理战略的重要组成部分，须与总体治理战略一致。村镇社区是村镇社群生活聚居的地方，由于不同村镇具有不同的历史背景、发展历程、地理特征，不同村镇社群具有不同的道德规范、文化传统、精神信仰，在制定战略规划时，必须根据村镇社区不同的时间特征与空间特征因地制宜。

(三)以满足村镇社区信息主体需求为主旨进行系统构建

村镇社区主体因集聚动因不同，其主体结构相对于农村社区或城市社区更为复杂，社区成员既包括就地安置的村民又包括来自不同区域的新居民。原住居民处于从村民向市民身份转换的动态过程中，新居民处于与新社区环境的冲突、适应、融合的动态过程中。社区信息主体包括社区的基层行政管理组织、公共服务组织、生活服务组织、居民、志愿者、访客等，如此多元的信息用户又因其不同的人口特征、心理因素等呈现出不同层次的异质性需求。面对多元化信息用户的动态需求，在村镇社区公共管理与服务系统构建过程中须以满足村镇社区信息主体不同层次的需求为主旨，构建个性化、可伸缩性、信息集成性与交互性的信息系统。

(四)将村镇社区业务流程创新贯穿于系统构建全过程

流程管理主要是从操作的角度解决如何更好地实现决策目标，而非更换决策。在村镇社区信息系统的技术实现过程中应进行基于村镇社区公共管理与服务信息平台的社区工作流程重组，依据社区工作流程将社区治理功能划分为社区管理功能与社区服务功能，按流程设岗定员，明确规定工作人员的岗位责任。业务流程重组强调团队合作，在组织中降低决策的层级，关注更大范围的、根本的、全面的业务流程[12]。在村镇社区信息系统的技术实践过程中，不应仅限于系统逻辑模型设计阶段的业务流程与信息流程的绘制。社区信息系统主要提供两大功能即社区管理与社区服务，应该针对社区管理业务流程及社区服务业务流程展开全面的、持续的跟踪调研，将协同、共享、信任以及社区公共利益最大化理念从信息系统的战略规划阶段直至系统管理评价阶段，贯穿始末地执行。

(五)从细节入手将“人本善治”目标层层落实

在信息技术实施过程中应秉承社会学研究“求真务实”的态度，并在社区信息平台构建的战略规划—系统分析—系统设计—系统实施—系统评价与管理的各个阶段贯彻实施。在每一个阶段应以满足“人”的需求为要旨，技术上的实现不难，但需求的实现却不易。满足社区主体(信息用户)需求往往体现在信息系统设计与实施的“细节”上，因此技术路径的创新应注重“从大处着眼，从小处着手”。 系统分析的详细调查阶段可以采用参与式引导调查，将社会工作的小组工作方法与业务流程再造的导师咨询方法相结合，研究居民需求的动态变化，不仅满足现有需求，更应在科学预测前提下引导居民的未来需求；在系统设计阶段采用自上而下与自下而上相结合的设计策略，将功能模块分解与原型设计体验相结合；在系统实施阶段加强互动与沟通；系统评价与管理阶段更重要的是技术支持的可持续性，在设备的选择上应注重功能实现成本与维护成本的均衡。

四、村镇社区治理信息化技术路径创新的实践

(一)村镇宜居社区公共管理与服务信息化支撑技术集成与示范工程简介

“皖江城市带承接产业转移示范区”(简称“皖江示范区”) 是国务院批准的唯一的以承接产业转移为重点的新兴产业聚集区。村镇宜居社区公共管理与服务信息化支撑技术集成与示范工程是由科技部组织管理，安徽农业大学主持，东南大学、安徽医科大学、马鞍山市同创现代农业投资发展公司等单位联合承担的“十二五”国家科技支撑计划项目，实施时间自2013年至2016年，旨在形成适宜皖江示范区等新兴产业聚集区的村镇宜居社区建设技术体系，争创国家级宜居社区与小康住宅科技示范博览园，并为“皖江示范区”乃至同类产业聚集区的村镇宜居社区建设提供示范、树立样板。项目实施地点是马鞍山郑蒲港新区，该区建设按照“港城一体、产城一体、城乡一体”的思路，承担着马鞍山跨江发展先行区、示范区、创新区的重任，重点建设现代临港物流区、现代临港工业区、产城一体主城区、现代农业示范区和新型农村社区五大功能板块，形成皖江城市带承接产业转移示范区最具活力和前景的新兴产业聚集区之一。

村镇宜居社区公共管理与服务信息系统建设是该示范工程的子项目之一，主要针对产业集聚区村镇社区公共服务科技支撑能力弱、社区管理信息化发展滞后等突出问题，结合皖江示范区产业集聚区特点，构建社区管理与服务信息化平台，开发基于此平台的满足村镇社区管理与服务需求的信息系统，从而为实现提升村镇社区管理与服务水平，提升产业集聚区村镇社区基本公共服务能力和社区管理信息化水平、提高村镇社区居民生活质量及城乡一体化水平的目标，提供技术支撑和示范样板。

(二)实践经验

村镇宜居社区治理信息化的实施地点位于安徽省马鞍山市郑蒲港新区姥桥镇姥长行政村，该行政村共计有21个自然村，37个村民小组，1 209户，总人口4 917人，其中70%～80%人员外出务工。项目自2013年5月启动，项目组成员即按项目进程开始了村镇社区治理信息化技术路径创新的探索，预计将于2016年按期完成。

在战略规划和系统分析阶段，项目组成员先后六次深入姥长行政村展开实地调研，由于郑蒲港新区对原有自然村进行了重新规划，一些自然村已整体拆建，一些自然村正在拆建，整改期间难以获取足够样本进行用户需求分析，于是在安徽省选取与其环境类似的样本村镇开展比对调研，以明确姥长村村镇社区治理信息化的时空特点和姥长村信息用户的真正信息需求。通过调查确定姥长村处于信息化的发展期阶段，空间区域处于工业产业园区、农业产业园区及村镇社区的相汇处。目前，村镇社区建设存在村镇社区功能与产业园区功能配合性差、村镇社区发展与城市社区趋同、社区管理与基本公共服务不健全、社区信息科技支撑能力弱、村镇社区发展水平明显滞后于产业集聚水平等问题。

在社区用户信息需求的调研中，不仅考虑到姥长村现有常驻居民的需求，而且考虑到郑蒲港新区建成后新驻居民的需求，针对村镇社区主体的多元化与异质性，确定在社区管理与服务功能的实现上将社区公共信息平台与社区综合服务中心进行虚实结合，实现虚拟社区服务在现实中的有效映射，加强社区信息服务的实际体验。姥长社区委员会主要承担民政残联、农林综合、卫生与计划生育、就业保障等四大管理服务职能，现有工作人员8人。由于大多数家庭的“一家之主”外出务工，许多“家中大事”只能等到“当家人”在家才能处理，不仅降低了社区管理服务的工作效率，也给社区居民带来诸多不便。为了解决管理事务多头处理与居民服务事务多头诉求的难题，通过社区综合服务中心一站式实体服务区，将社区工作流程从“串联”变成“并联”，大大删减了不必要的流程和中间环节，既节约成本，又提高效率，更方便居民。

在村镇社区治理信息化实践中，项目组始终秉承“人本、善治”理念，在社区公共管理与服务信息平台构建及功能实现上从“细节”入手，从“小处”体现，以最大化满足社区居民的需求。姥长村常驻居民多是60岁以上的老人和15岁以下的孩童，常驻居民文化程度低，很多老人与外出务工的子女只能通过电话进行沟通，针对老年人不会使用网络的情况，在姥长村社区公共管理与服务信息平台增设视频聊天功能，同时在社区综合服务中心提供与家人视频聊天的免费服务，解决老人不会上网也能不出社区即可与外地子女见面沟通的难题。调研结果显示姥长村社区居民对子女教育信息的获取需求强烈，姥长村常驻户中，一家2个老人平均需带3个小孩，为了解决孩子教育问题，在信息平台增设教育娱乐版块，同时在社区综合服务中心提供隔代教育问题咨询辅导服务等。

在村镇社区信息化实践过程中须以村镇社区治理信息化创新理论为指导，在社区信息化流程再造过程中将社区治理理念“内化”于其技术实现过程中。以满足社区主体(同时也是信息用户)的需求，实现社区公共利益最大化为目标，随着社区动态环境变化以及主体系统的变化创新因地制宜且随需而变的信息技术实现路径。

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TheInnovationandPracticeoftheTechnicalPathfortheInformatizationofTownshipCommunityGovernance

WANG Qiu, JIANG Ji-yu

(School of Economics and Management, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China)

The informatization technical path of township community governance is to transform the community governance processing affairs in the objective world into a computerized process through professional technical methods. The community governance and the community informatization are the “dual core” of the theoretical foundation of informatization technical path of township community governance, and the optimization strategies of the informatization technical path of township community governance include the following ways: to make clear of the time and space characteristics and plan strategies to meet the information needs of the new village main body on the process of system construction, and to bring the process optimization of the new village community business into the whole process of system construction and start with details to carry out the “people-oriented and good governance” policy at every level. It is a successful example of “town livable community public management and service support information technology integration and demonstration projects”.

township community; community governance; community informatization; technical path

2014-06-04

“十二五”国家科技支撑计划项目(2013BAJ10B12:《产业聚集区村镇宜居社区建设关键技术研究与示范》)

王 丘(1971-)，女，安徽合肥人，安徽农业大学经济管理学院副教授，博士。 江激宇(1964-)，男，安徽安庆人，安徽农业大学经济管理学院教授，博士，硕士生导师。

C931.6

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：1009-2463 (2014)05-0016-05