提升“大合肥”经济圈城镇化规模与质量研究

华小全

(淮南师范学院 经济与管理学院，安徽 淮南 232038)



提升“大合肥”经济圈城镇化规模与质量研究

华小全

(淮南师范学院 经济与管理学院，安徽 淮南 232038)

构建大城市经济圈是提高安徽区域竞争力，实现工业化和城镇化双轮驱动发展战略的组成部分。由于建设历史短和城镇化进程中的战略失误，“大合肥”经济圈城镇化发展滞后，表现在中心城市规模偏小、产业集中度不高、劳动力吸引力不足、与周边城市融合度较低、开放程度不高等。在推进“大合肥”经济圈城镇化进程中，应做好经济圈高质量的城镇规划编制工作、建立良好的吸引投资的环境、构建城乡一体化的城乡融合体制、推进市场一体化进程、培育“大合肥”经济圈创新合作机制等，以发挥省会经济圈在实现安徽跨越式发展中的带动作用。

“大合肥”经济圈；城镇化；城镇规划；城乡融合；市场一体化

城市圈是现代城市发展到高级阶段在空间上的集聚，是区域经济发展上台阶的表现形式[1]。城市圈在提升区域经济竞争力，促进区域产业集聚和结构优化的作用显著，但作为欠发达地区的安徽，一直以来，城市圈及城镇化进程滞后带来区域发展活力不足、要素回报率偏低、协作竞争性不强等区域经济运行中的问题，提升“大合肥”经济圈建设的城镇化规模和质量，是未来安徽实施城镇化和工业化“双轮驱动”式发展的核心。

一、安徽省城镇化发展特点

改革开放以来，同全国快速城镇化进程同步，安徽省城镇化发展水平也得到了较快提升，特别是在进入21世纪以后，城镇化进程表现出显著加快的态势，与全国城镇化水平的差距进一步缩小(见图1)，这一差距由1995年的滞后10个百分点缩小到2012年仅滞后6个百分点，预计到2020年，安徽城镇化进程将达到与全国同步的水平。

图1 安徽省城镇化进展与全国比较(1995—2020年)

安徽城镇化进程还表现为省内地域空间分布的差异性。通常称谓的皖南、皖中和皖北地区，因自然条件、历史基础、社会条件和发展节奏的差异，城市化水平表现出较大的空间差异性。省内中部和皖江流域是安徽城市化发展水平较高的地区，皖南次之，而皖北和皖西城市化水平发展相对迟缓。表1是全省各地区城市化水平：以全国平均水平、全省平均水平为分界点，将全省城镇化水平分成三个等级：超过全国平均水平的有5个城市：铜陵、合肥、淮南、芜湖和淮北；超过安徽省水平但低于全国水平的有4个城市：马鞍山、蚌埠、池州和宣城；未达到全省水平的有7个地级市，亳州、宿州、阜阳三地区城市化进程滞后与安徽城镇化水平较高地区的差距达到30多个百分点。从城市结构类型观察，一市辖一县的地区，和资源型城市的城镇化进程较快。

表1 2012年全国及安徽各市城市化水平及等级

资料来源：《安徽省统计年鉴(2013)》。

对于推进安徽的城镇化进程来说，令人耿耿于怀的就是缺乏具有较强辐射力的特大城市。环顾四周，江苏的南京、山东的济南自不能比，同样是欠发达省份的湖北有武汉、河南有郑州，就连经济实力不如安徽的江西，也拥有225.2万市区人口的大城市南昌。安徽地级城市虽然数量多，但城市规模都不大，实力不强，制约着安徽城镇化的进程[2]，因此，如何做大做强安徽省会合肥市就成为了安徽城镇化进程研究中的“重量级”课题。

二、“大合肥”经济圈城镇化进程滞后的问题及原因分析

(一)“大合肥”经济圈的提出

合肥，作为安徽的省会城市，近年来，改革步伐加快，经济发展迅速，特别是2011年7月巢湖市撤消，原地级巢湖市所在地居巢区和原地级巢湖市管辖的庐江县划归合肥市管辖后，合肥市在省内的首位度不断提升(见表2)。

表2 合肥市在安徽省内首位度指标变化(单位：%)

资料来源：历年《安徽省统计年鉴》《合肥统计年鉴》。

从表2中相关数据分析，合肥市作为省会城市在安徽政治中居首要地位，而且从经济比重、工业增加值的比重，特别是作为创新指标的专利授予比例观察，在安徽经济社会发展中的地位都是其他城市所无法可比的，因此，进一步促进生产要素和政策向合肥集聚，将合肥打造成为安徽省内特大城市，以此带动全省经济发展上档次，是城镇化发展的内在要求。

因此，从2009年开始，合肥经济圈包括合肥市、淮南市、六安市、桐城市和滁州市，总面积36 519平方公里，总人口1 836万人，以一个整体成为安徽区域对外开放的龙头城镇群，以城镇协作体的姿态加入长三角城镇群建设。2009年11月15日，安徽省住房和城乡建设厅对《合肥经济圈城镇体系规划》进行公示，“合肥经济圈”的全貌首次展现在公众面前，合肥经济圈将成为全国的核心增长极和创新极，从而带动安徽省社会经济的跨越式发展，使其发展成为我国泛长三角的重点城镇群。

(二)“大合肥”经济圈城镇化进程中存在的问题

大城市由于其经济体量较大，对劳务等生产要素和中间产品的需求就较大，因此它对周边城市的辐射能力和带动周围农村居民就业的能量就很强，当然对区域经济发展和城镇化的贡献就大[3]。安徽从2009年开始推进“大合肥”经济圈城镇化的发展，但效果并不显著，存在的问题主要有：

第一，中心城市规模偏小。合肥作为安徽省内最大的城市，其主体地位正日益得到加强，但显然发挥其首位城市作用的能力仍显不足，合肥的城市规模无论是从GDP总量数据还是从代表经济发展水平的人均GDP数据观察，不仅低于同类型城市，且同东部发达地区的二级城市相比，也较逊色(见表3)，如果合肥的经济发展水平能够赶上江苏或浙江二级城市的水平，加上“大合肥”广大的地理空间和区位优势，则“大合肥”城市圈可成。

第二，中心城市产业集中度不够。产业的发展是城镇化进程的动力源，只有产业高级化了才能创造更大的产业增加值[4]，政府才有财力进行城镇化建设，才能吸纳大量的农村劳动力到城市来安家落户。当工业在城市经济中所占比例达到55%时，现代服务业就会接过加工制造业的“接力棒”成为城市的主导产业，成为城市新的增长动力源，否则就会面临环境和资源的束缚。55%之前不仅是工业完成量的积累的过程，更是制造业的品牌化和高端化的过程。截至2011年末合肥的工业比重已超过55%的临界点，但产业集中度明显不够，在全国能够数得着的工业品牌寥若晨星，而现代服务只是初见端倪，“大合肥”的高端工业和现代服务业的发展仍然任重道远。

表3 2012年合肥市与周边城市经济发展指标比较

资料来源：《中国城市统计年鉴(2013年)》。

第三，城市对劳动力的吸纳能力不足。城镇化要想快速发展，就要求吸纳大量的农村劳动力到城市落户发展，同时对于欠发达地区，经济发展最大的优势，就是拥有廉价的生产要素，特别是劳动力。发展经济学家刘易斯在《无限劳动力供给下的经济发展》这篇经典论文中，将发展中国家经济划分为两个部门：一个是以传统生产方式进行的劳动生产率极低的传统农业部门，另一个是以现代方法进行生产的、劳动生产率和工资收入水平较高的现代工业部门，丰富而廉价的农村劳动力源源不断地流向城市工业部门支持了低成本地扩张[5]。林毅夫等认为新中国建国后推行的赶超战略强化了原有的城乡二元结构，其限制人口流动的做法是为了低成本地获取城市工业所需生产要素[6]。陶然和刘明兴认为，相比经济上比较贫穷的农村地区而言，地方政府更重视投资回报率更高的城市地区，于是地方财政体系普遍出现严重的城市偏向倾向[7]。但从图2中历年安徽省农村人口流向省外(半年以上)的情况分析，廉价的劳动力支持了江苏、浙江、广东等发达地区的发展，相反，由于安徽省城市工业的结构性矛盾和第三产业发展滞后，导致其对劳动力的吸收能力较弱，如果2011年这流向省外的1 200万人能够有一半在合肥地区就业，“大合肥经济圈”的城镇化进程就能迎来快速发展阶段。

图2 安徽省流动人口状况

第四，中心城市与周边城市的融合度较低。城市的融合度是指城市之间在商品、资金、劳动力、中间产品等生产要素的融合，以及生产、流动、供需和信息等方面分工合作，共同发展的融合关系。但纵观“大合肥”经济圈内部几个城市之间的关系，竞争多于合作、分离多于分工。从产业发展的角度分析，合肥目前的主导产业前三名是家电、汽车和新材料，淮南目前的主导产业前三名是煤炭、电力和化工，六安目前的主导产业前三名是钢铁、农产品加工和工程及装备制造，滁州目前的主导产业前三名是农业、纺织和电子，很难想象这几大类产业在一个大的经济圈内有多少的融合度。更为关键的是“大合肥”经济圈内还共存着不同的文化，不同文化的激荡在当前阶段显现更多的是矛盾而不是融合。

第五，城镇化的质量不高。经济学家普遍认为，反映城镇化质量的指标至少应该包括四个：经济发展质量、居民生活质量、城乡统筹质量和可持续发展质量。经济发展质量除了与人均GDP有关外，还有工业能耗、高新技术占工业增加值的比重，“大合肥”经济圈内除合肥市区的高新技术产业占有一定比例之外(2011年高新技术人员为1.22万人，占总就业人数的1.25%)，其他城市比重很小。居民生活质量不仅包括人均收入，还包括人均住房面积、万人汽车拥有量和教育旅游娱乐消费等能力提升项目占消费支出中的比重，而这几个方面“大合肥”经济圈内的各城市都表现较差；城乡在收入、支出和住房方面的差异构成统筹城乡的内容，“大合肥”经济圈内的诸多贫困地区预示着城乡统筹发展的难度；以“三废”处理指标和人均绿化面积衡量的可持续发展指标，“大合肥”经济圈有一定的实力，但总体均衡性较差，如北部的淮南和东部的滁州明显不如意。

第六，对外开放程度偏低。对外开放不仅有利于吸引国外资本进入，加速区域城镇化进程和提升城镇化质量，还有利于学习国外发达的技术，引进国外先进的管理方法和理念，在国际贸易和对外开放中竞争得到发展。我国发达地区毫无例外都是城镇化水平较高的地区，同时也是对外开放程度较高的地区。但“大合肥”经济圈还是囿于自我发展阶段，2012年合肥外贸依存度为26.74%，外商直接投资16.01亿美元，占当年固定资金投资的比例为2.53%(2012年全国平均外贸依存度为47.12%，外商直接投资占当年固定资金投资的比例为1.88%)，反映国际化程度偏低，利用国外资源发展本地经济的能力薄弱。“大合肥”经济圈的发展应当走向国际“与狼共舞”，在竞争中获取发展的动力与智慧。

(三)“大合肥”经济圈城镇化进程滞后的原因分析

“大合肥”经济圈城镇化进程滞后的发展现状，既有历史原因，也有当今原因；既有客观原因，也有主观原因；既有外部原因，也有内部原因；既有国家政策不到位的原因，也有地区发展不积极的原因。

第一，发展历史比较短，存量资本比较弱。合肥是建国以后开始兴建起来的一座新兴城市，相对于安徽历史上的芜湖、安庆等城市而言，合肥除了在地理位置上居中以外，没有其他交通和资源优势。区域经济的发展要靠一代一代人不断地积累才能成就今天的繁荣，在薄弱基础上发展60年，对于建设一座现代化的特大型城市，是有一定难度的。

第二，城市周边可积聚的生产要素贫乏。城市经济学将大城市圈的发展分为三个阶段：第一阶段是中心城市吸收周围农村和中小城市生产要素快速扩张的阶段，第二阶段是大城市生产要素向周边中小城市扩散的阶段，第三阶段是大城市与中小城市相互融合互通有无的阶段，发达国家或地区已经走到了第三阶段，我国“北上广”也开始走到第二阶段，但我省的“大合肥”经济圈显然还处于规模扩张的第一阶段。但周边贫困的农村和欠发达的中小城镇，其本身发展的要素贫乏，无论是民间资本、优质劳动力，还是曾经喧闹一时的乡村工业，如今大都已走向衰落。周边生产要素的贫乏，决定了“大合肥”经济圈的发展必须寻找到另外的“活水源泉”。

第三，城镇化发展进程中出现的战略失误。在安徽推进城镇化发展过程中，只是在近十多年来才意识到大经济圈对区域经济发展的带动作用，曾经引以为自豪的安徽农村改革和乡村工业发展，以中小城镇发展为主导的发展战略在一定程度上延迟了“大合肥”经济圈城镇化的进程。令人记忆犹新的是上个世纪九十年代实施的“开发皖江，呼应浦东”，“加快皖北地区发展”等推进安徽城镇化进程的战略，其结果是皖江开发至今也没有完成，皖北地区发展才刚刚起步，而合肥又一次失去了以大城市经济圈为载体的快速扩张的机会。

第四，产业发展滞后制约了“大合肥”经济圈城镇化的进程 。大城市群的涌现是工业化的产物，工业化和现代化的进程为大城市经济圈城镇化的发展提供了产业基础，一个没有高端制造业和现代服务业发展的城市是没有内涵的集聚体[8]。合肥在经济发展过程中，城市的制造业不强，服务业不旺一直是制约“大合肥”经济圈城镇化发展的掣肘。

城市群的概念是由法国地理学家Jean.Gottman在20世纪50年代提出来的，1961年出版的Megalopolis:theUrbanizedNortheasternoftheUniteStates一书中描述了美国东海岸5个城市圈连接成的一个3 000万人口的大区域。工业化的加速发展、服务业的精细分工使得人口和产业在空间上的聚集，而城市成为产业和人口在空间聚集的最佳载体[9]。但是多年来，安徽的工业化一直落后于全国平均水平，更落后于东部沿海省份；所谓的现代服务业在“大合肥”经济圈内才刚刚起步。工业化发展的滞后，现代服务业发展的不足，不利于形成空间聚集、产生规模经济，不能对城市发展形成强大的推动力，制约着城市规模的扩大和城市质量的提升。

第五，缺少中长期规划导致有限的资源使用效率低下。大经济圈的规划设计是一项功在当代、利在千秋的大事，一旦城市规划没有做好，对将来的发展缺乏有效的引导和调控，导致来回折腾式发展就会使得本来就有限的发展资源效率低下。合肥的大规模拆除违章建筑，带来多少资源的损失，反映了城市规划管理机构不健全，职能权力行使不到位，部门人员业务素质不高，再加之执法监督不规范，使得“大合肥”周边的小城镇发展多处于自发、无序状态，等回头再去整理时，既加重了官民之间的矛盾，又丢失了城市的历史。

三、“大合肥”经济圈城镇化规模与质量提升的路径分析

(一)坚持城镇化与工业化互动，解决城镇化滞后于工业化的问题

随着我国工业化进程的不断推进，城市化对于国民经济和社会发展的重要性将会得到进一步体现，城市化将是我省经济快速发展的一个重要增长点。根据国际经验，当一国经济进入长期持续稳步增长的时期，城市化也将进入一个快速发展的时期，当人均国内生产总值从700美元提高到1 000～1 500美元(1980年价格)、经济步入中等发展国家行列时，城市化进程加快，城市人口占总人口比重将达到40%～60%。安徽作为城市化滞后于全国平均水平的欠发达地区，预计到2020年，人均GDP将实现从目前的3 853美元，提高到2015年的8 000美元甚至更高(当年价格)，达到或接近全国平均水平，经济的发展将推动安徽省城市化进程的加快，这是一个不可逆转的客观规律。

(二)坚持效率的原则，完善“大合肥”经济圈的城镇化体系建设

按照我国现行的城市等级划分法，城市按市区非农业人口的数量分为五等：超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市。在安徽的城市化进程中，由于历史的原因，我省至今没有一座人口超过500万的大城市，目前的省会合肥的城市常住人口为450万，按初步设想“十二五”末的2015年合肥市城市人口有望接近或达到500万，成为安徽省唯一的大型城市。为此，我们提出安徽应大力发展和完善以大城市为龙头的城市化体系的设想，这是有经济学根据的，原因在于大城市有着许多小城镇无法比拟的优势和潜力。首先，大城市规模经济的优势强。正如恩格斯所说的“集聚效应”揭示了大城市的客观发展规律。大城市是以产业和人口高度集中为特征的，这种密集经济为现代化、专业化的生产协作与联合提供了有利的空间环境，也为有效地利用土地资源、金融资本、人力资本、自然资源、信息资源和公共服务设施等奠定了基础。正因为如此，城市经济的规模效益总是大大地高于农村经济，城市的规模大，规模经济的效益也就越高。其次，大城市创造就业机会多、就业潜力大。纵观各国的人口流动，人们多首选大城市而居，并不是因为他们偏爱“城市病”，而是大城市经济效益高，就业容量较大，具有从政、务工、经商、教育、科技、信息、交通、城市基础设施建设和社会交流等多种就业机遇和选择。再次，大城市除了具有聚集效应外，还有不可低估的扩散效应和辐射作用。大城市作为生产、金融、贸易、交通运输、信息和服务的中心，通过技术的转让、产业转换、资本的输出、信息的传播等多种方式，可以带动周边的中小城市和地区的迅速发展，提升“大合肥”经济圈城镇化规模与质量。

(三)积极融入“长三角”，承接“长三角”产业转移

产业转移是指产业的空间移动或空间迁移现象，从狭义的角度看，是指企业把其生产活动从一个地方搬迁到另一个地方，从广义的角度看，则指企业在一个新的地点开展其业务活动。“长三角”地区是中国经济最发达、最具活力的地区，已跻身世界六大城市群之列，在这块土地面积约占全国的1%，人口占全国的11.65%的地区，2012年创造了全国21.07%的GDP、21.36%的地方财政收入、47.9%的利用外资总额和33.2%的进出口份额，人均收入水平为全国平均水平的1.8倍。经过多年的高速发展，“长三角”已到了产业升级、资源整合、逐步淘汰弱势产业、形成优势龙头产业的发展路口，客观上，这给目前仍处于工业化中期发展阶段的安徽提供了对接和拓展的较大空间。2010年1月，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，这是我国首个获批复的国家级承接产业转移示范区，皖江城市带承接产业转移示范区将成为合作发展的先行区、科学发展的试验区、中部地区崛起的重要增长极、全国重要的先进制造业和服务业基地。立足安徽，依托皖江，融入“长三角”，联接中西部，积极承接产业转移，是示范区的战略定位[10]。如何做好安徽融入“长三角”这篇大文章，实现皖江示范区实现与长三角分工合作、优势互补、一体化发展，将是安徽实现跨越式发展的关键[11]。

同时，“大合肥”经济圈建设还应遵循经济发展的规律，不断调整优化大城市的产业结构，特别应优先发展第三产业，促进产业的升级转换。政府在此关头应以积极就业的政策，来引导大城市就业市场的扩容和开放，并在城市化中更多地担负起脱贫、安置、管理、教育、改造和服务中国大多数农民的新历史性使命[12]。坚持在城市化中以大城市为龙头，还要努力提高城市间、城乡间的横向联合效率，在区域上形成以大城市为中心的“城市化地带”，系统地发挥出城市化区域的集聚效应，吸引更多的农村人口，带动农村经济改造和升级。

(四)坚持推进“大合肥”国际化和市场化步伐

一个大区域的经济系统必然是一个开放的体系，我国改革后国际化和市场化的进程造就了沿海地区诸多外向型城市的快速发展，例如改革开放前的深圳仅仅是一个小渔村，而现在每年吸引来自全国的农民工超过1 200万，其电子产品、家用电器和软件产业在全球都具有相当的影响力。国际化不仅带来优质的生产要素，其价值观念的碰撞更是创新系统形成的基础。合肥是国家“合—芜—蚌自主创新综合试验区”的核心地带，但这一大篇章的破题工作才刚刚开始，引入国际通行的创新体系和开放的市场化的操作规则，推进区域改革创新步伐，才能以超常规的发展速度，赶上过去失去的发展机会。

四、提升“大合肥”经济圈城镇化规模和质量的策略

(一)高质量做好“大合肥”经济圈城镇化建设的规划编制工作

“大合肥”经济圈城镇化建设规划首先是城际一小时交通规划，要建设以轻轨和高速公路网为基础的快速交通系统，以满足“大合肥”经济圈未来人流、物流、资金流和信息流的需要；其次是产业发展规划，要在未来20年内建成合肥中心城市与周边城市之间的产业带，形成产业互补竞争、产业分工融合的现代立体产业体系；再次是建设以中小城镇为节点的点状发展网，以实现“大合肥”经济圈发展从目前增长极点培育、点轴开发到网络开发三个不同阶段，因此要为未来小城镇建设留下富裕的规划资源，防止规划来回折腾带来的损失。

(二)建立良好的吸引投资的环境

资本的趋利性决定了资本的转移是需要利润的，特别是转移资本由于其“粘性”特征，决定了需要转入地提供更丰厚的利润，才能引导资本从原来地区转移到新的地区。因此改善资本运营的环境，减少外来资本发展的制度成本，是众多区域吸引外来资本的普遍做法。相对于中部的河南、江西、湖北、湖南而言，我们所谓的劳动力资源、土地资源、市场需求资源等都具有相似性，唯有在利益引导、法制保障、政策服务、社会体系构建等方面实现较大程度的创新，提供更为宽松的投资环境，才能吸引长三角等区域相对富裕的资本参与到“大合肥”经济圈城镇化建设中来。

(三)构建城乡一体化的城乡融合体制

农村剩余劳动力融入到更大范围的劳动力市场中不仅有利于解决我省农村剩余劳动力过多的现状，且有利于提升其自生能力。从宏观层面分析，城市化是未来二十年中国经济增长的重要动力，吸收农村劳动力到城市发展不仅可以提高农村居民收入水平，解决“大合肥”经济圈内农村发展问题，同时农村劳动力城镇化的过程也是拉动“大合肥”产业扩张和升级的重要途径。但是，目前偏向城市居民的政策取向，包括城乡分割的户籍制度，城乡差别的教育资源配置和城乡不同的社会保障体制等诸多二元结构，严重阻碍了农村转移劳动力的城乡融合进程，也从另外一方面制约了“大合肥”经济圈的城镇化进程。试想一下，如果现有的合肥流动人口能够顺利地转化为城市人口，在城市安居乐业的话，合肥何尝不是一座500万人口的特大城市？其规模有了，质量的提高也就有了方向。

(四)推进市场一体化进程，培育“大合肥”经济圈创新合作机制

推进“大合肥”经济圈市场一体化的进程，首先要建立统一规范的跨行政区域的经济体制，各城市应该在遵守国家现行的法律制度的前提下，借鉴国外城市地区管理的成功经验，根据不同城市群(带)的发展实际，探索城市之间多种形式的、多层面的合作模式，建立行之有效的区域协调机制、发展调控机制和利益整合分离机制，为区域协调发展提供制度保障；其次要对跨区域的重大基础设施、生态环境保护和土地、水资源等资源的开发利用等进行统筹安排，还应对各行政区域的地方性政策法规进行规范、协调，营造有利于区域整体发展的政策环境，以减少内耗，解决整体利益与个体利益之间的矛盾；再次在全国统一市场的背景下，完善与国际接轨的市场运行规则，加快制定相关的法律法规，统一市场准入和市场退出机制，营造对各类企业公平竞争的市场环境，采取措施鼓励民营经济和中小企业的发展，打破地区垄断，形成有效共赢的竞争合作机制。

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OnPromotingUrbanizationScaleandQualityof“HefeiBigEconomicCircle”

HUA Xiao-quan

(School of Economics and Management，Huainan Normal University, Huainan 232038, China)

Constructing a big city economic circle is an important part in the strategy of improving the regional competitiveness of Anhui and realizing industrialization and urbanization driven development. Due to the short history of construction and some strategic errors in the urbanization process, the development of “Hefei Big Economic Circle” is rather delayed, which includes the small central city scale, low industrial concentration, inadequate attractive ability of labor, low fusion with surrounding cities and inadequate openness. During the process, the circle should play a leading role in great leap forward development in Anhui by planning high quality urban formation, establishing good environment to attract investment, setting up a integration system between urban and rural areas, and accelerating market integration.

“Hefei Big Economic Circle”; urbanization; urban planning; urban-rural integration；market integration

2014-02-11

华小全(1971- )，男，安徽潜山人，淮南师范学院经济与管理学院讲师，博士，经济师，工程师。

F291.1

：A

：1009-2463 (2014)05-0061-07