基于增减挂钩模式“迁村并点”效益探究——以邙山镇六村为例

彭东海

(福建农林大学 林学院，福建 福州 350002)



基于增减挂钩模式“迁村并点”效益探究
——以邙山镇六村为例

彭东海

(福建农林大学 林学院，福建 福州 350002)

城乡建设用地增减挂钩是对农村居民点整治规划的新思路，被广泛应用在当前新农村建设中，对邙山镇六村居民点整治“迁村并点”的规划方案加以研究，探究城乡建设用地增减挂钩“迁村并点”模式下可取得的规划效益，“迁村并点”不仅可以促进土地的节约集约利用，而且可以完善公共基础设施，改善农民的居住环境；同时还可以促进农村的经济发展，促进城乡一体化发展的进程；但最终的规划效益取决于方案的实施情况，所以在规划方案实施过程中，为政府监督管理部门提供政策参考；也为农村居民点整治后的效益评价体系提供了参考依据。

城乡建设用地增减挂钩；农村居民点整治；效益

当前，随着我国城市化进程的加快，以及不断增加的用地需求和日益严格的耕地保护矛盾，使得如何处理好保障发展和保护耕地之间的关系成为我国当前面临的一个严峻形势。因此，如何在土地资源供给有限的条件下，缓解建设用地供需矛盾，促进经济社会可持续发展，已成为我国政府高度重视的土地管理深化改革问题；通过农村居民点整治，合理规划新村，调整土地利用结构和优化用地布局，加快农村建设用地流转、城乡建设用地统筹，是缓解我国工业化、城镇化加速发展的土地供需矛盾，促进城乡一体化建设和经济社会可持续发展的必然选择[1-2]。城乡建设用地增减挂钩政策正是在这种背景下提出的。

一、增减挂钩——农村居民点整治模式

城乡建设用地增减挂钩在确保城乡建设用地总量不增加的前提下,将农村结余的建设用地指标置换给城镇使用，实现城乡建设用地节约集约利用和用地布局更合理的目标。增减挂钩模式下的农村居民点整治主要有以下四种模式：

“迁村并点”模式。是指将村庄规模小、布局散、缺乏规划、基础设施差的小村庄实行规模搬迁，迁村并点至就近中心村或选址新建农村社区，或者以某个交通相对方便、生活相对富裕的村庄作为中心村，以此为中心重新建设新的居住区的整治模式。“空心村”改造模式。主要是针对住宅占地规模较大，空闲住宅、旧宅基地分布较多的村庄，通过旧村改造，充分利用村内废弃住宅和空闲土地，最大限度地合理利用土地，限制无序扩展，优化村庄内部用地结构，达到节约集约利用土地的目的[3]。“农民公寓”模式。主要是针对经济相对比较发达的城市近郊且农民愿意接受集体上楼的村庄，建造农村多层住宅楼，使居住方式由宅院式向多层公寓式楼房发展，从而缓解建设用地的供需矛盾，协调城乡统筹发展[4]。“迁村上山”模式。主要是针对规模不大，占用平地及优质耕地而建的山区或丘陵地区的村庄，采取迁村向山麓地带集中，将旧的宅基地复垦为耕地，并对新村进行合理的规划布局，从而实现切实保护耕地和居民点整治的目标。

邙山镇六村通过对居民点的整治，将缺乏规划、布局散乱的小村庄实行搬迁，归并到地理位置、经济条件、公共服务功能等依附程度比较高的村庄，因此属于“迁村并点”的居民点整治模式。

二、“迁村并点”村庄规划效益探究——邙山镇六村居民点整治规划

(一)项目区现状

1.地理位置

洛阳市老城区邙山镇李家凹等六个村居民点综合整治试点项目区位于老城区邙山镇，包含望朝岭、李家凹、土桥、营庄、后洞、苏滹沱六个行政村。项目区所在的邙山镇坐落在河南省洛阳市区北郊，著名的北邙山横卧在洛阳市北部，像一条玉带贴护着洛阳这颗中原明珠，海拔高于市区近百米，是洛阳的北大门。项目区位于邙山镇中部，东临邙山镇徐村，向西、向北接孟津县，西邻、南临310国道。项目区交通十分便利，机场路、王城大道交汇与此，310国道紧邻项目区南部，地理位置优越。地理坐标介于东经112°22′44″～112°27′35″、北纬33°59′30″～34°44′58″之间。

2.现存问题

农村居民点缺乏规划、村庄用地结构不合理，布局散乱、占地规模大，项目区现状村庄人均建设用地332.27m2，远远超过河南省农村人均建设用地面积的国家标准，造成了土地资源的严重浪费；部分村民弃旧建新，但建新不拆旧，并且新建住宅向村庄外围发展，不但占用了大量耕地，使当地的农业生产功能不断弱化，而且在一定程度上威胁着国家的粮食安全。同时村民环保意识不高，垃圾乱堆乱放，生活污水随意排放，卫生环境没有保障，严重影响了村容村貌；村内基础设施不齐全且条件差，已经无法满足村民的现代化的生活需要。

(二)新村规划建设

1.人口规模预测

目前，项目区涉及望朝岭、李家凹、土桥、营庄、后洞、苏滹沱六个行政村共4 082户12 543人，通过对其未来8年进行人口预测，经过调查分析，最终采用综合平衡法[5]，具体计算见公式(1):

Pn=Po(1+r)t+N

式中，Pn为期末人口数；Po为基期人口数；r为人口自然增长率率；t为预测年限；N为规划期末机械人口增长数。

根据近几年洛阳市和项目区人口增长规律，综合考虑人口自然增长和机械增长两个方面的因素，同时参照邙山镇人口增长率，确定项目区内人口自然增长率为6‰，规划期末的机械增长人口为2 100人，计算得到2020年项目区总人口为15 257人。

2.村庄建设规模

洛阳市老城区邙山镇李家凹等六个村居民点综合整治试点项目,总规模1 289.673 4公顷，规划建新区为“老城区邙山镇中心区新型社区”一部分，共4 028户12 543人。

拆旧区面积50.869 5公顷，涉及李家凹、土桥、后洞、苏滹沱、望朝岭五个行政村，现状全部为村庄，规划期末调整为耕地(李家凹0.552 2公顷、土桥5.033 1公顷、后洞30.408 3公顷、苏滹沱14.639 5公顷、望朝岭0.236 3公顷)；拆旧区共2 590户9 066人。

建新区面积为39.897 0公顷(占用耕地30.273 7公顷，园地1.066 3公顷，设施农用地0.881 5公顷，现状建设用地7.675 5公顷)，涉及李家凹、土桥、望朝岭三个行政村。

3.新村选址

居民点整治“迁村并点”工作首先要解决的问题就是确定新村的位置。经实际调研和多方案比选，规划新址确定在李家凹、土桥、望朝岭三个行政村的交汇处，该规划新址距离中心城区较近，利于农民多渠道就业；三个行政村靠近王城大道和机场路，交通方便且基础条件较好，便于集中居住和完善基础设施；新型社区建成后，适合发展集体经济，增加农民收入。

图1 “迁村并点”规划位置示意图

(三)新村 “迁村并点”规划效益分析

1.可有效增加耕地面积，促进土地节约集约利用

居民点整治从高效利用资源的高度,坚持工业向园区集中、人口向城市集中、土地向大户集中的原则,着力调整结构、优化布局,既保证了工业用地占补平衡的需要,又通过整治节约了大量的土地，有效增加了当地的耕地面积。项目区整治规模1 289.673 4公顷，拆旧区面积50.869 5公顷，现状全部为村庄，规划期末调整为耕地项目实施后预计新增耕地50.869 5公顷，新增耕地率为3.94%，整理出的耕地除去新村建设占用的指标，可净增耕地20.595 8公顷，建新区面积39.897公顷(其中占用耕地30.273 7公顷，园地1.066 3公顷，设施农用地0.881 5公顷，现状建设用地7.675 5公顷)项目完成后节余建设用地指标34.600 3公顷，节地率34.60%。

2.可完善公共配套服务设施

项目区目前各村都有学校，部分村庄还设有卫生院(室)、阅览室等公共服务设施，但配套设施不够完善且条件差。学校教职工人数少，教育相对落后；卫生医疗设备不齐全且比较落后；在生活方面，各村虽均有小型商店，但均为村民自家经营且规模小，商品品种不够齐全，服务水平不高,无法满足村民现代化的生活需要[6]；其他基础设施很少且比较低端，只能提供简易的交往的公共空间，不能满足人们日益增长的文化、娱乐、休闲等日趋多样的现代化需求。

表1 迁村并点节约用地效益指标

经过居民点整治“迁村并点”村庄规划，在满足“规模适度、相对集中、服务完善、街容整洁”的要求下，并执行河南省新型社区的建设标准，进行规划，住宅用地按组团式结构，各项配套设施标准和中心城区一致，实现水、电、路、通讯、网络“五通”；并对教育、医疗卫生、文化体育、商业便民、社区服务、市政公用等设施进行统一规划，很好地解决了项目区公共基础设施不完善的现状，并提高了公共服务设施和市政基础设施的使用率，充分发挥了社会经济效益，切实改善了村民的生活环境。

3.可改善农民的居住环境

居民点整治在土地节约集约利用和新农村建设的基础上，综合考虑建新区用地结构、新型农村社区建设、基础设施建设、生态建设等需要，努力实现用地布局优化、服务设施齐全化、村庄绿化等目标，改善农民的居住环境。过去,由于缺乏规划指导使村庄“脏、乱、差”的现象[7]，实施居民点整治规划后,建新区设置了垃圾转运站、垃圾收集点和废物箱等环境卫生设施；合理的规划使村庄之间变得井然有序，民居整齐划一；同时村内还建有娱乐休闲广场等完善的配套设施，从而使新村社区的居住环境焕然一新。

新村居住区总平面布局尽量将建筑与绿化景观进行穿插与渗透，通过建筑与绿地的结合，使小区围而不闭，左右通透，既保证了高层建筑之间开敞的楼距，又自然形成了小区的集中绿地。绿化设计强调生态，注重环境，绿地体系由绿地广场贯穿整个小区，使得绿化小品、广场、园林休闲步道及草坪形成了点、线、面的绿化网络，且居住区内设计一个开敞式的中心花园及开放式运动场所，为村民们营造了一个舒适、现代、和谐的居住环境。

4. 加快农村经济发展，为扩大农村消费市场提供动力

通过居民点整治，国家和当地政府将资金投入到新农村建设，带动农村经济发展；同时还有一些惠农政策，村庄可以以此为机遇，通过加快自身的经济发展，缩小与周边城镇的差距[8]；通过居民点的重新规划，当地的土地资源得到节约集约利用，村集体可以用整治复垦得到的土地发展集体经济，兴办农产品加工厂，完善的基础设施还可以吸引外面企业投资入驻，这样不但促进了当地的经济发展，而且为农民和农村剩余劳动力的就业提供了新的途径，从而增加农民的收入，同时激发了农村居民的消费需求，扩大农村的消费市场，实现国家依靠内需促进经济平稳快速增长的目标。

5.推动社会主义新农村建设，为解决资金筹措问题提供保障

通过增减挂钩“迁村并点”居民点整治，土地实现节约集约利用。农村建设用地整理所节约的土地，除了用于农村自身的建设，当地政府还可以将节余的建设用地指标有偿置换到城镇使用，将得到的补偿费用于农村居民点的整治和基础设施的建设，不但可以达到改变农村贫穷落后面貌的目的，而且为吸引招商投资奠定了基础，很好地解决了我国当前新农村建设资金不足的问题。同时通过对城乡建设用地增减挂钩政策的运用，可以为促进区域城镇化和工业化提供用地空间和发展环境，最终实现城乡一体化发展[9]。

6. 为建立城乡统一的土地交易市场提供依据，可推动城乡建设用地市场一体化

通过增减挂钩模式的农村居民点整治，将拆旧区整治复垦为耕地，在实行城乡建设用地增减挂钩政策的前提下，将获得的农村建设用地指标(称为“地票”)作为产权交易市场的商品，以地票作为交易标的，通过政府的政策导向，购买的地票可以成为城市发展建设过程中新增加的用地计划，使城乡建设用地实现大范围远距离的增减挂钩[10]，实现了城乡建设用地统一的土地交易市场，为推动城乡建设用地市场一体化提供了改革的依据，同时也为消除土地市场二元结构找到了突破点。

本文以邙山镇六村居民点整治规划方案为例，探究了增减挂钩“迁村并点”模式下的居民点整治规划可以取得的效益，指出农村居民点整治的必要性，强调通过项目区新村“迁村并点”建设，不仅可以提高土地的集约节约利用，缓解城乡建设用地供需矛盾；而且可以完善公共基础设施，同时带动农村的经济发展。这对逐渐消除城乡差距，推动我国城镇化进程，最终实现城乡一体化的发展具有非常重要的现实意义，同时为居民点整治效益评价体系提供了参考依据。但最终取得的规划效益，取决于方案的实施情况，只有在规划方案实施过程中，建立严格完善的监督制度，把规划方案落实到实处，才可以取得上述效益。

[1]张世全，李汉敏. “挂钩”透析——对城乡建设用地增减挂钩和人地挂钩的思考[J]．中国土地，2013(2):45-47.

[2]赵晨晨，罗海波，周慷慨.城乡建设用地增减挂钩研究现状及发展对策[J].南方农业学报，2013,44(3):540-543．

[3]邓艾，蒋敏，李芹芳，等. 城乡建设用地增减挂钩关键环节的模式探讨新农村[J].安徽农业科学，2012,40(34):16871-16873．

[4]骆丽霞，赖笑娟．城乡建设用地增减挂钩中农村居民点整治模式探讨——以广东为例[J].中国集体经济，2013(7):5-6．

[5]林洋，郑世伟. 城市人口规模预测存在的问题及思考[J].山西建筑，2010,36(31): 24-25．

[6]蔚霖，黄珺嫦，孟庆香，等. 河南省黄楼村村庄规划中土地节约集约利用研究[J].中国农学通报，2011,27(26):204-208．

[7]王群. 关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨[J].中国土地科学，2010(3):19-24.

[8]杨巧玲. 对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J].安徽农业科学,2007,35(2):536-538.

[9]陈美球，马文娜. 城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究[J].中国土地科学，2012,26(10):9-14. [10]陈燕. 城乡建设用地市场一体化的突破点及模式选择[J].福建论坛,2012(12):31-37.

OntheBenefitsofVillageRelocationandCombinationSchemeBasedonBalancingbetweentheIncreaseandDecreaseofUrbanandRuralConstructionLand：A Case Study of Six Residential Points in Mangshan Town

PENG Dong-hai

(School of Forestry, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, China)

Keeping balance between the increase and decrease of urban and rural construction land is new to the rural residential land consolidation plans, which is widely used in the current new socialist countryside construction. Analyzing “the village relocation and combination scheme” of six residential points in Mangshan Town and exploring the benefits this mode may bring, we can conclude that “village relocation and combination” can promote the economical and intensive utilization of land, improve public infrastructure and the living environment and promote the development of the rural economy and urban and rural integration process. However, the ultimate benefits depend on the scheme implementation. In the planning process, it provides policy reference to the government supervision and management departments and reference for the benefit evaluation system of rural residential land consolidation.

balancing between the increase and decrease of urban and rural construction land; rural residential land consolidation; benefits

2013-11-08

彭东海(1988-),男，河南信阳人，福建农林大学林学院硕士研究生。

F320.3

：A

：1009-2463 (2014)05-0012-04