市场分割与土地财政行为研究——来自中国省际的经验证据

金 媛，林乐芬

(1.贵州财经大学 金融学院，贵州 贵阳 550025；2.南京农业大学 金融学院，江苏 南京 210095)

一、问题的提出

20世纪90年代中后期以来，我国的GDP一直维持8%以上的高增长率。城镇化率从1978年的18%上升到2012年的53%。中国工业产值以及全社会固定资产投资继续维持年均12.89%和19.11%的高增长率。一系列的数据证明中国进入了经济高速增长、工业化、城镇化迅速发展的时期。工业化、城镇化的快速推进需要大量城市建设用地支撑，而在我国城市存量土地有限的情况下，为了满足工业化、城镇化对城镇建设用地的需求，我国大量农用地被征用转为城市建设用地。据中国经济增长前沿课题组调查统计，1997-2000年我国城镇建设年均征用土地456平方公里，此后征用规模急剧增加，2001-2010年10年间总共征用土地1.6097万平方公里。根据我国《土地管理法》的有关规定，农用地需经国家征用才能变更为城市建设用地。因此，地方政府成为土地供应一级市场的独家垄断者，直接决定土地出让的方式、数量和价格。

就土地出让方式而言，中央政府主张地方政府以市场化的招拍挂方式进行，然而现实是大量的被征农地以低价协议的方式出让于工业用途，而少量的被征农地以高价招拍挂的方式出让于商住用途。关于地方政府的土地出让行为研究，学者们更多的是从出让土地可以获得高额的土地出让金，从而缓解地方财政支出压力的角度进行分析(周飞舟，2007；曹广忠等，2007；陶然等，2009)。这一观点得到了现实数据的支撑，2003-2009年期间，全国土地出让金总收入48 991.21亿元，31个省、自治区、直辖市的地方预算内财政收入为13 943.27亿元，土地出让金收入(作为地方财政预算外收入)是全国地方财政收入的3.5倍。然而，仅从“土地财政”的视角难以解释现实中地方政府低价出让土地的行为。根据黄小虎(2007)的统计数据，在土地资源紧缺的浙江，征地和基础设施配套建设成本高达10万元/亩的工业用地，出让的平均价格仅有8.6万元/亩。而苏、锡、常地区吸引外资之间的竞争更为激烈，苏州在21世纪初征地和基础设施配套成本高达20万元/亩，而工业用地的平均出让价格仅为15万元/亩。为与苏州竞争，周边一些地区甚至以5万-10万元/亩的价格出让工业用地。

现有文献已经考虑到从“土地财政”的视角去分析地方政府的土地出让行为，但没有建立一个完整的分析框架去解释目前我国土地出让的市场分割现象。地方政府以低于土地开发成本价出让土地看似不符合理性人选择的行为背后的经济学逻辑是什么？为什么采用低价出让策略主要针对工业用地？而高价出让策略主要针对商住用地？低价出让土地是否一定给地方财政带来损失？土地财政对经济增长的可持续会产生什么影响？围绕上述问题，本文利用2003-2009年的省际面板数据，对地方政府不同的土地出让方式可以带来不同期限的税收收入流进行实证检验，从土地财政的跨期收入流能实现地方财政收入极大化的视角对地方政府的分割土地出让市场行为提出一个解释框架，为相关的决策部门了解我国的土地出让市场现状以及地方政府的土地财政行为可能对社会经济发展产生的影响提供理论参考。

二、理论框架

(一)财政制度约束下的分割土地出让市场行为

1980年2月1日，国务院下达《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，明确划分了中央与地方的收支范围。财政体制改革改变了地方政府的效用函数和行为目标，地方政府成为了一个具有独立经济利益的市场经济主体，并且具有直接掌握经济资源、参与市场交易获取最大化垄断收益的能力。财政制度改革后，追求地方利益最大化成为地方政府的目标。1994年以“财政收入权力集中而财政支出责任不变”为特征的分税制改革使中央在预算内收入中所占份额大大增加，而地方政府在预算内收入中的比重不断下降(陶然等，2009)。以1994年为界，中央财政盈余越来越多，地方赤字越来越严重。2009年底，中央财政盈余达到20 000亿元，而地方财政赤字达到30 000亿元。

分税制改革后，税收规模最大的企业增值税被划分为中央—地方共享税，其中中央占75%，地方占25%。消费税划为中央税，所得税从原来的地方独享税转变为中央—地方共享税，分享比例为50%(周飞舟，2006)。因此以“财权上收、事权下放”为特点的分税制改革使得那些经济相对落后、收入来源匮乏地区的地方政府承担着较改革之前更大的支出压力(周飞舟，2006；陶然等，2009)。已有关于地方政府土地出让行为的研究主要从增加预算外收入(土地出让金属于地方财政预算外收入)是缓解各地区的财政支出压力的重要手段进行分析(周飞舟，2007；罗必良，2010；刘红梅等，2010)，由于地方政府没有调整税率和开征新税种的权利，地方财政预算外收支体系成为很多地方政府尤其是收支缺口很大的欠发达地区政府的重要选择(黄佩华，2003；郭庆旺等，2006；王文剑等，2008)。本文关注的重点不是土地出让给地方财政带来预算外收入增长的效应，而是建立地方政府理性人假设下以追求财政收入极大化为目标，通过分割土地出让市场实行差别化定价，进而实现预算内收入跨期平衡的分析框架解释地方政府的土地出让行为。

1.低价协议出让与增值税收入长期效应

关于低价协议出让被征农地是否与地方政府财政收入极大化这一目标背道而驰，已有文献并没有给出回答。已有研究大多集中讨论低价协议出让被征农地可能带来的负面影响(张军，2002；Li和Zhou，2005；周黎安，2007；杨富堂，2011；陈艳华等，2011)，但是低价协议出让被征农地就一定给地方政府带来财政收入上的损失吗？如果以当期的土地出让金收入来看，低价的协议出让确实不能给地方财政创收。但是从长期收入来看，低价协议出让土地可以实现企业资本利润率的提高，达到招商引资的目的。一旦招商引资成功，企业开始建设和运营后，地方政府就可以获得各种税收收入，包括从制造业企业抽取的增值税，制造业的发展带动服务业而增加的营业税，以及制造业、服务业企业的所得税。地方政府如果提高工业用地的价格，虽然可以增加预算外收入(土地出让金收入)，但是这样的收入是一次性的，并且高价出让会增加制造业企业的成本，这一点陶然等(2009)从中国具有比较优势的中低端制造业往往缺乏区位特质性(location non-specificity)，制造业企业并不是为本地消费者进行生产，而更多的是为国外生产可贸易品(tradable goods)进行解释。相对于生产区位调整的成本，廉价的土地租金、补贴优惠措施能够降低企业更多的生产成本，因此，地方政府通过低价协议出让工业用地追求的是企业定位后带来的长期稳定的税基，实现财政收入的跨期平衡，虽然损失短期预算外收入，但是可以获得长期稳定的预算内收入(增值税收入)。综上所述，本文提出如下待验证的假说一。

假说一：地方政府协议出让被征农地可能为辖区带来长期稳定的增值税收入(预算内收入)，增值税收入可能具有长期效应。

2.高价招拍挂出让与营业税收入短期效应

分税制改革后地方独享的预算内税收就只有营业税，因此，地方政府可能有足够的动机增加营业税，而营业税的缴纳对象主要是服务业，尤其是建筑行业(商住业)，房地产的建设和销售可以带来很高的短期营业税收入(预算内收入)。由于我国没有开征财产税，地方政府不能从房地产发展中获得持续的收入流，即服务业产生的营业税的高收入流可能会随着房地产销售完毕逐渐下降回落。一般而言，地方政府出让商住用地的方式多是采取招拍挂方式，开发商拿地成本高，引起商住用地的出售价格升高，因而营业税税基较高。地方政府分割土地出让市场的差别定价策略(即协议出让于工业用地获得长期稳定增值税，招拍挂出让于商住用地获得短期高额营业税)，可以实现预算内财政收入的跨期收入平衡，是追求收入极大化的理性选择。综上所述，本文提出如下待验证的假说二。

假说二：地方政府以招拍挂方式出让被征农地可能给地方政府带来短期高额的营业税收入(预算内收入)，营业税收入可能具有短期效应。

(二)政绩考核制度约束下的分割土地出让市场行为

改革开放后中央致力于经济的发展，中央对地方官员的晋升标准由过去的政治表现转变为以经济绩效为主，追求地方经济增长成为地方官员政治晋升的激励反应，这一观点被概括为“官员晋升的锦标竞赛理论”(Edin，2003；Tsui和Wang，2004；Li和Zhou，2005)。因为中国目前的集权式政治体制通常以地区经济绩效作为奖惩地方官员的重要考核标准，所以地方官员有很强的积极性发展经济。

在我国官员任期较短的约束条件下，能在较短时间内实现较快经济增长的方式可能成为地方政府行动的首选。通过低价协议出让工矿用地招商引资、吸引制造业落户该地区生产投资的策略往往需要经过较长时间才能对地区的GDP产生显著的贡献，若以5年为我国地方官员的任期均值来考虑，低价协议出让被征农地招商引资显然不能对当地的GDP产生立竿见影的效果，而通过招拍挂出让被征农地于商住用途，可在短期内带动数十个行业的发展，并且刺激固定资产投资需求，实现地区GDP的快速增长。结合我国特殊的土地制度和政治制度，地方政府可以通过特权征用农地并转为城市建设用地，在土地出让市场上垄断出售，获得土地出让金收入。地方政府在财政支出压力约束下可能通过土地出让金收入作为公共投资的资金来源。具体的作用机制可以用模型表示为：

G=φ×F×e-rt

(1)

其中，G是公共资本投入，F是土地在未来每一年的租金，F×e-rt表示将土地未来t年的土地租金收入一次性贴现，也就是地方政府通过招拍挂出让获得的土地出让金收入，φ(0≤φ≤1)是地方政府公共资本投入中来自土地贴现收入(招拍挂土地出让金)的比重。地方政府将土地贴现收入(招拍挂土地出让金)中的部分或者全部用于公共资本投入进行基础设施建设，对经济增长的影响可以表示为：

Y(K,L,G)=AKαLβ(Gθ)1-α-β

(2)

其中，K,L,G分别为私人资本、劳动力和公共资本，且定义α>0,β>0，α+β<1。θ为公共资本的产出效应系数，当θ>1时，表明公共资本投入对产出有较大的影响；当0<θ<1时，表明公共资本投入对产出影响较小。A表示全要素生产率，代表技术、制度方面的因素对产出的影响。

将式(2)同时除以劳动力投入L，转变为人均产出模型：

y(k,g)=Akαg1-α-β

(3)

对式(3)两边求导可得：

fk(k,g)=αAkα-1g1-α-β，fg(k,g)=(1-α-β)Akαg-α-β

(4)

一般而言，人均公共资本与城市化发展水平是正向关系，这里为了分析简便，不妨假设其为线性形式：

p=p(g)=p0+p1×g (其中p0,p1为正值)

(5)

p表示城市化率，代表城市的发展水平，g为人均公共资本，城市化过程中，地方政府获得的土地出让金收入是未来土地租金的贴现值，这里简称为土地贴现。由于土地贴现要受到当期土地价格以及未来土地稀缺程度的影响，假定城市可使用的最大土地资源或者资产为q，人均土地贴现收入为h(均按照实物单位产出进行标准化)，则人均土地贴现收入h与城镇化率p之间存在如下关系：

h=(h0+h1×p)(q-h1×p) (其中h1为正值)

(6)

式(6)等式右边第一个括号表达的经济含义是土地贴现收入与城市化率之间为正向关系，城市化水平越高的地区，地租越高，地租的贴现值(土地贴现收入)也就越高；但同时受到未来可用于城市发展的土地稀缺程度的限制(第二个括号表示的经济含义)。将式(5)与式(6)合并进行简化，并用新的参数λ1，λ2，λ3代替相关常数项和各项系数，得到的进一步的数量关系是：

h=λ1+λ2×g-λ3×g2

(7)

根据整理化简的结果，λ2和λ3确定大于0，式(7)包含两层经济含义：一是城市化发展过程中，人均贴现收入与人均公共资本投入存在着倒U形关系；二是人均贴现收入与城市化率之间存在倒U形关系(在前面的推导中假定城镇化率与人均公共资本投入存在着正向关系)。由此可知，在非农建设用地供给缺乏弹性的前提下，地方政府依靠土地贴现的城镇化发展模式在未来一定时点上可能难以持续。

三、模型、方法与数据说明

(一)模型构建

为更准确地考察协议出让被征农地对地方财政增值税增加的长期效应，以及招拍挂出让被征农地对地方财政营业税增加的短期效应，建立模型1、模型2。

VATit=α0+α1landagreeit+α2landagreeit-1+α3landagreeit-2+α4landagreeit-3+α5year+γi+μ

(模型1)

B_taxit=β0+β1landauctionit+β2landauctionit-1+β3landauctionit-2+β4landauctionit-3

+β5year+γi+μit

(模型2)

模型1是协议出让被征农地对地方财政增值税产生的影响，VATit表示地区i在t年产生的增值税收入，landagree、landagreeit-1、landagreeit-2、landagreeit-3分别表示地区i在本年、滞后一年、滞后二年、滞后三年的协议出让被征农地的数量，year为时间虚拟变量，控制由于时间因素对因变量的影响，γi为不随时间改变但与自变量可能相关的因素。

模型2表示招拍挂出让被征农地对地方财政营业税产生的影响，B_taxit表示地区i在t年产生的营业税收入，landauction、landauctionit-1、landaucitonit-2、landauctionit-3分别表示地区i在本年、滞后一年、滞后二年、滞后三年的招拍挂出让被征农地的数量，year为时间虚拟变量，控制由于时间因素对因变量的影响，γi为不随时间改变但与自变量可能相关的因素。

(二)研究方法

由于因变量(增值税或者营业税)的变化还受到除了自变量(协议出让被征农地数量或者招拍挂出让被征农地数量)之外的其他因素影响(模型中用非观测变量γi表示)，比如地区间的差异、产业结构的差异等，地区的能源丰富程度与协议出让被征农地的数量有关，通常能源越丰富的地区发展制造业的优势越明显；经济发达地区和不发达地区对招拍挂出让被征农地的数量可能有差异。如果不考虑这些因素，而直接将其放入误差项μit中，就不能满足OLS回归中的自变量与误差项不相关的假设条件E(μit|xit)=0，会导致回归分析产生偏误和非一致的估计量。因此，本文将采用固定效应变换的固定效应模型(FE)进行计量分析。

为了剔除由于数据本身的趋势所引起的因变量的变化，采用引入时间虚拟变量的方法控制由于时间的变化对因变量的影响，以2003年为基年，共引入六个时间虚拟变量，分别是year2004、year2005、year2006、year2007、year2008、year2009，通过观察加入时间虚拟变量和不加入时间虚拟变量的回归系数的变化，可以检验时间对因变量的影响。同时，由于地区差异有可能会影响地方政府的出让决策，所以采用交互项的方式引入区位虚拟变量，从而考察东中西部不同地区地方政府协议出让被征农地(或者招拍挂出让被征农地)对地方增值税收入流(或者营业税收入流)的影响。

(三)数据说明

土地出让总量既包括城市存量土地，也包括农用地改变用途后转为城市建设用地。本文研究的对象是地方政府土地出让总量中来自农用地转为城市建设用地的部分，即“被征农地数量”。在相关年鉴的统计口径里能准确反映“被征农地数量”的统计指标是“新增建设用地面积”，指国有土地供应出让中来自征用农地的这部分面积。由于研究对象是地方政府的土地出让方式，根据我国的土地储备制度，省级地方政府是土地使用权出让的主要单位，因而以省级为研究对象。时间跨度选择2003-2009年的原因是：第一，研究所涉及的对象是被征农地的不同出让方式，而在《中国国土资源统计年鉴》中关于不同土地出让方式(协议出让、招拍挂出让)的统计口径在2003年前后不一致。因此，为了保证关键变量统计口径的前后一致，研究样本起始为2003年；第二，限于关键变量的最新年鉴数据仅能获取至2009年，故研究样本截止到2009年。本文采用2003-2009年中国30个省(自治区和直辖市)的面板数据。

四、实证结果及分析

(一)协议出让与增值税长期效应的计量结果分析

表1是模型1回归结果，方程1是不考虑时间因素和地区因素的回归结果，方程2在方程1的基础上控制了时间的变化因素，方程3在方程2的基础上加入了地区交互项，考察区位因素的影响。

在方程1中，当期被征农地协议出让数量的回归系数为负数，回归系数为-111.711，方程2中为-80.306，都通过了显著性水平为1%的统计检验。上述计量结果说明当期以协议方式出让被征农地不会增加当期的增值税收入，甚至是反向的作用，经济含义是从土地出让到企业在该地区定位、投产经营并产生相应的税收收入需要一定的周期，所以，当期协议出让被征农地的数量与增值税收入流是负向关系，与假说一的推论一致。

表1 被征农地协议出让数量对增值税收入的影响

注：括号内为标准差，*、**、***分别表示通过显著性水平为10%、5%、1%的统计检验。

在方程1和方程2中，被征农地滞后一期和滞后二期的回归系数没有通过统计检验，而被征农地滞后三期的回归系数在方程1和方程2中都通过了显著性水平为1%的统计检验，并且符号为正。假说一中被征农地协议出让对辖区增值税收入产生具有长期效应的推论得以验证。方程2中加入了时间虚拟变量后，被征农地协议出让滞后三期的回归系数减小为41.52，由此可以表明如果不引入时间虚拟变量控制由于时间趋势对增值税收入的影响，被征农地协议出让滞后三期对增值税收入增加的作用将被高估。

方程2中的时间虚拟变量都通过了显著性水平为1%的统计检验，表明了增值税收入本身具有时间趋势，相比较2003年而言，增值税收入增加的时间效应2004年为19.19亿元，2005年为28.01亿元、2006年为47.61亿元、2007年为67.04亿元、2008年为78.33亿元、2009年为75.72亿元。因此，为了更准确地估计，需要扣除时间因素的影响。

由于方程2中对增值税变化有影响的是当期被征农地协议出让数量和滞后三期的被征农地协议出让数量，因此，方程3中加入了地区与这两个时期的被征农地协议出让数量的交互项，以考察不同地区被征农地协议出让数量对增值税的影响。从方程3的回归结果可以看出，除了时间虚拟变量以及当期被征农地出让数量与东部地区的交互项以外，大部分变量的回归系数都没有通过显著性检验，由此可知，在其他条件不变的前提下，低价协议出让被征农地给地方财政收入带来的净损失，东部地区比中西部地区要多92.079 56亿元，而被征农地协议出让的滞后项在地区间没有显著差异。

综上所述，协议出让被征农地可以给地方政府带来长期的增值税收入流的假说得到验证，地方政府通过低价协议出让被征农地虽然损失了短期的预算外收入(高额土地出让金收入)，但是可以通过长期的预算内收入增长(增值税收入)实现跨期收入平衡。

(二)招拍挂出让与营业税短期效应的计量结果分析

表2是模型2回归结果，方程1是不考虑时间因素和地区因素的回归结果，方程2在方程1的基础上控制了时间的变化趋势，方程3在方程2的基础上加入了地区交互项，考察区位因素的影响。

在方程1中，当期被征农地招拍挂出让数量的回归系数为正，并且通过了显著性水平为1%的统计检验，说明招拍挂方式出让商住用地在短期之内就能给地方财政带来营业税收入的增加。滞后一期被征农地招拍挂出让数量和滞后三期被征农地招拍挂出让数量的回归系数为负数，通过了显著性水平为10%的统计检验，说明被征农地招拍挂出让带来的营业税收入增加在未来几期出现了下降和回落，这与假说二的推论相一致。

表2 被征农地招拍挂出让数量对营业税收入影响的回归结果

注：括号内为标准差，*、**、***分别表示通过显著性水平为10%、5%、1%的统计检验。

为了控制时间因素对营业税增加的影响，方程2加入了时间虚拟变量后，当期被征农地招拍挂出让的回归系数下降为147.5449，由此可知方程1中该变量回归系数被高估。6个时间虚拟变量都通过了不同显著性水平上的统计检验，证明了营业税收入的增加具有时间趋势，以2003年为基准，在其他因素不变的条件下，营业税收入增加的时间效应2004年为32.784 47亿元、2005年为47.242 92亿元、2006年为69.821 44亿元、2007年为106.292 7亿元、2008年为128.836 2亿元、2009年为147.419 9亿元。因此，为了更准确地估计，需要扣除时间因素的影响。

由于方程2中对营业税变化有影响的主要是当期被征农地招拍挂出让数量，因而引入当期被征农地招拍挂出让数量与地区的交互项，考察不同地区被征农地招拍挂出让对营业税的影响。从方程3的回归结果看，时间虚拟变量通过了不同显著水平的统计检验，说明营业税的增加具有时间趋势。东部地区与当期被征农地招拍挂出让数量的交互项回归系数为正，并通过了显著性水平为1%的统计检验，经济含义是在其他因素不变的情况下，当期被征农地招拍挂出让数量每增加10 000公顷，东部地区营业税收入的增加将比中西部地区高237.388万元。

综上所述，招拍挂出让被征农地可以给地方政府带来短期高额的营业税收入流的假说得到验证，在目前我国地方官员任期较短的条件下，短期内能迅速增加财政收入的招拍挂出让方式符合官员的理性选择，短期高额的营业税收入流东部地区高于中西部地区。地方政府选择不同出让方式出让被征农地可以实现预算内收入的跨期收入平衡(高额短期营业税收入和长期稳定增值税收入增长)。

(三)土地财政依赖可持续性的讨论

上述实证结果虽然验证了地方政府分割土地出让市场差别定价(低价协议出让被征农地、高价招拍挂出让被征农地)的行为可以实现地方财政收入流的跨期收入平衡，符合理性人的选择。但是，在非农建设用地供应缺乏弹性并趋于递减的约束下，地方政府的这种土地财政依赖城镇化经济的增长模式是否具有可持续性？以下进行进一步的探讨。

在第二部分的理论框架中我们假设了人均公共资本投入与城市化率是正向线性关系：

p=p(g)=p0+p1×g (其中p0,p1为正值)

(8)

并推导出土地贴现收入h与公共资本投入g之间存在倒U形关系：

h=λ1+λ2×g-λ3×g2

(9)

由式(8)可知公共资本投入与城市化率之间是正向关系，因此，式(9)另一层经济含义是城市化发展过程中，人均贴现收入与城市化率之间也存在倒U形关系。当城市化率较低时，地方政府低价出让土地招商引资进行工业资本积累，此时土地贴现收入小于公共资本投入；随着城市化率的提高，表现为现阶段依靠高价招拍挂出让土地的土地贴现收入进行公共资本投入的阶段，这一阶段土地贴现可以获得正收入；当城市化率不断提高达到一定临界水平，在土地总量供给的约束下，土地贴现收入小于公共资本投入，土地贴现的总收入为负值，相应的经济含义是在非农建设用地供给缺乏弹性并趋于递减的约束下，依靠土地出让的财政扩张可能难以持续。

土地贴现收入作为城镇基础设施投入资金来源的比重越大，公共资本投入的边际倾向增大时，相应的经济含义是，过快的贴现土地未来现金流，并以此作为公共资本投入的资金来源的城市化发展模式在未来一定时点上将无法得到土地财政的继续支撑，财政收支缺口会越来越大，即依靠土地贴现作为公共资本投入资金来源带动的城市化发展模式不具有可持续性。

在第二部分的理论框架中我们假定了生产函数的表达式为：

Y(K,L,G)=AKαLβ(Gθ)1-α-β

(10)

上述数量分析结论可知，地方政府分割土地出让市场的差别定价行为(低价协议出让被征农地、高价招拍挂出让被征农地)虽然是地方政府在财政支出压力下的理性选择行为，但是依靠土地出让、公共资本增量投入的经济增长是非技术进步的增长，最终将导致资本—产出比升高，从而降低产出增长率。地方经济可持续的经济增长更加需要依赖的是要素的投入，即重视技术、制度方面的因素对产出的影响。

五、结论与启示

本文通过上述理论分析和实证研究，可以得出以下两点基本结论：

1.财政支出压力约束下，地方政府分割土地出让市场差别定价行为可以实现地方财政的跨期收入平衡，达到财政收入极大化的目标，符合理性人的选择。地方政府采用低价协议出让被征农地的策略(主要用于工矿仓储业)可以给辖区内带来长期的增值税收入。由于东部地区平均地价高于中、西部地区，低价协议出让被征农地给东部地区带来的当期财政收入的净损失高于中、西部地区，但是东部地区可以通过高于中、西部地区的长期税收得到平衡。招拍挂出让被征农地可以给辖区内带来短期高额的营业税收入，且营业税收入表现为东部地区高于中、西部地区的特点。招拍挂出让方式可以给地方政府带来比协议出让方式更快的财政收入增长。

2.政绩考核压力约束下，土地财政依赖难以避免，只是从过去的负收益转向现在的正收益、高收益。在工业化资本积累初期，地方政府作为土地的所有者以土地低价、折价出让补贴工业经济增长；进入城市化阶段后，通过提高土地租金率(高价招拍挂出让)获取收益，增加公共基础建设投资，促进土地资本形成，刺激经济增长。从短期来看，这种先补贴发展工业，在城镇化阶段贴现土地收益的经济增长模式在现有的经济环境下可以带来经济的快速增长。但是从长期来看，在非农建设用地供给缺乏弹性的约束下，这种依靠地方政府贴现未来50年甚至70年的土地使用收入作为当期公共资本投入推进城市化发展的经济增长模式不具有可持续性。

因此，建议中央政府创新财税体制改革，在扩大地方政府财权、减少地方政府事权的同时，改变以GDP增长为主要指标的政绩考核体制，引导地方政府由土地要素依赖向技术要素依赖的发展方式转变。

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