风险社会下城市公共危机治理的路径探讨——基于社会资本理论的视角

黄程栋

（中共上海市委党校 政府研究所，上海 200233）

风险社会下城市公共危机治理的路径探讨
——基于社会资本理论的视角

黄程栋

（中共上海市委党校 政府研究所，上海 200233）

随着社会转型的逐步深入，我国已经进入了风险社会。作为风险的实践性后果，诸多危机相互交织，呈现出不确定性、复杂性等特点，城市公共危机治理遇到前所未有的挑战。文章以社会资本理论为分析视角，探讨城市公共危机治理中社会资本的功能，在分析公共危机治理中整合社会资本面临的困境基础上，探寻城市公共危机治理的路径。

风险社会；公共危机治理；社会资本

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克在其《风险社会》一书中，基于对工业社会现代性的反思提出了风险社会的理念，并指出“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度”［1］。几乎同时，曾经被认为是最安全、最可靠的切尔诺贝利核电站一声巨响，为风险社会理论提供了佐证。后来，英国学者安东尼·吉登斯也开始反思现代性，他在《现代性的后果》一书中提到“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景”［2］。这些社会风险会逐渐由隐性变为显性的突发公共事件，并最终演化为公共危机。而公共危机作为风险社会的实践性后果频繁发生，也日益成为人们在风险社会语境下所熟悉的话题。我国目前正处于社会转型期，伴随着体制的转型、社会结构的变动、社会形态的变迁，我们所面临的危机呈现出复杂性、不确定性等特点，因此，如何有效进行城市公共危机治理便成为理论和实践都需关注的重要问题。社会资本理论作为上世纪80年代兴起的社会学理论，为我们研究城市公共危机治理提供了更为有效的研究视角和探索路径。

一、城市公共危机治理中社会资本的功能分析

“危机”一词在我国古已有之，例如“富贵必履危机”（《晋书·诸葛长民传》），但是真正将其作为学术范畴进行研究的是从西方学者对国际政治问题的探讨开始的，后来在公共管理学领域得到广泛应用。张成福教授认为，所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现或爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对［3］。那么，何谓公共危机呢？张国庆教授认为“对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严

重威胁，并且在时间压力下和不确定性极高的情景下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策并加以解决的事情”，并认为“公共性是公共危机的首要特征”［4］，因公共危机具有的公共性，所以其影响的是广大利益相关者的共同利益和价值观，其带来的后果甚至会影响到广大的利益不相关者。因为其影响的广泛性，所以对于公共危机的治理，不仅需要政府机关的积极作为，而且需要非政府组织、企事业单位、公民等多元主体的共同参与，最终形成彼此信任、资源共享、风险共担的网络系统，以提高应对公共危机的效率。讨论城市公共危机治理最合适的理论恐怕要属社会资本理论了，因为城市公共危机的有效治理需要多元主体的彼此信任、相互合作，具有普遍的共识，能够形成有效的社会网络，从而应对公共危机，而社会资本理论所讨论的正是这些问题。

近些年来，社会资本理论逐渐成为国际性学术热点，其研究范围涉及政治学、社会学及经济学等领域。1980年，法国学者布迪厄在其《社会资本随笔》一文中正式提出了“社会资本”的概念，并给出了如下阐释“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的”［5］。1988年，美国社会学家科尔曼教授发表了《作为人力资本发展条件的社会资本》，这是在美国社会学界第一次明确提出社会资本的概念。科尔曼认为“社会资本的定义由其功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体。其共同特征有两个：他们由构成社会结构的各个要素所组成；他们为结构内部的个人行动提供便利”［6］。然而，真正把社会资本的概念导入政治学领域并引起人们重视的则是哈佛大学教授罗伯特·D·帕特南。帕特南是这样定义社会资本的，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”［7］此外，弗朗西斯·福山、林南、边燕杰等学者也对社会资本进行了阐释。尽管学者们根据自己的学科背景及研究领域对社会资本有着不同的理解，但是都指向社会信任、互惠规范、参与网络等内容。

通过对社会资本理论的介绍，我们可以看出城市公共危机治理和社会资本之间存在着很强的关联性：

首先，治理城市公共危机时，公民之间的彼此信任很重要，尤其是公民对政府的信任至关重要。在有着高度信任的社会中，政府、非政府组织、企事业单位、公民等基于彼此的信任，能够在危机发生时快速形成合力进行统一行动，不仅会抓住危机治理的最佳时机，而且能够克服集体行动的困境进而降低公共危机治理的成本。

其次，组织有序、反应灵敏的互惠规范能够在应对危机时，激发社会各组织和部门参与危机治理的意愿，人们在共同目标的指引下进行良好的沟通，从而使危机治理工作能够有序进行，提高公共危机治理的效率。

再次，公共危机的公共性、复杂性的特点决定了公共危机的治理不能只依靠政府部门，非政府组织、企事业单位、社会公众都应该积极参与公共危机的治理。尤其是志愿性组织作为社会中间组织，是连接政府和公民的桥梁，有助于信任、互惠的形成和发展，能够提高整个社会的组织化程度，将人们团结在一起共同应对危机的挑战。而且志愿性组织所具有的专业性及丰富的实践经验能够在危机发生时做出快速、有效的反应。

同时，有效的公共危机治理能够增加社会资本的存量。虽然公共危机会给社会造成巨大的经济损失，会在人们心中留下阴影，但是危害中同样也蕴藏着机遇，有效的公共危机治理能够增加社会资本的存量。近些年来，大量的公共危机治理实践表明，在面对自然灾害等突发事件时，人们往往会在灾害面前加强互惠合作，促进社会资本的提升，进而更好地治理公共危机，形成良性循环。

二、城市公共危机治理中整合社会资本面临的困境

尽管社会资本在城市公共危机的治理过程中能发挥很大的作用，但是在公共危机治理过程中社会资本的缺失也是不争的事实，具体表现在以下几个方面：

（一）社会信任的缺失，增加了公共危机治理时的合作难度，降低了社会动员效率

社会资本是基于信任联系起来的普遍互惠的网络，所以信任是社会资本的核心要素。一个社会信任度越高，合作的可能性越大，公共危机治理的效果越好。但是，由于我国处于现代化建设的初期，市场经济带来经济高速发展的同时，也造成了社会的分化，各阶层之间存在着沟通障碍，在很大程度上是相互封闭的，彼此之间的信任缺失。这种信任的缺失表现在：

其一，公民之间信任的缺失。费孝通先生认

为，中国社会呈现出差序格局的特征，人们之间的信任也是基于“血缘”、“地缘”等产生的，呈现出由远及近信任逐渐减弱的趋势，并不是人与人之间无差异的信任。在经历了三十多年的经济高速发展之后，人们的价值观念发生了很大的差异变化，在以效率主导的当今社会，人们之间变得越来越冷漠，彼此之间的信任在下降。例如，“小悦悦”事件、“老人摔倒”事件等都说明了社会内部公民之间信任的普遍缺失。这种公民之间普遍信任的缺失，当公共危机发生时，很难快速将人们组织起来共同应对危机，这就增加了合作难度。

其二，公民对政府信任的降低。当代社会，无论是发达国家还是发展中国家，民主国家还是非民主国家，政府信任的下降已经成为国际间公共治理领域的共同现象。政府信任的下降既表现为公民对于政府制度架构、组织结构以及法律、法规、政策体系的怀疑，也表现为对于政府工作人员个体的不满［8］。当前，公职人员腐败、渎职、违纪行为频频曝光，工作中表现出的傲慢、能力欠缺、专业不足等问题直接导致公民对政府的信任急剧下降。

除此之外，公众与非政府组织（例如公众对“红十字会”的不信任），政府组织与非政府组织之间也都存在着信任缺失的问题。无论是公民之间还是公民对政府，包括公众与非政府组织、非政府组织与政府之间的信任缺失，都是整个社会存在着巨大的离心力的表现，当危机来临时，这种信任的缺失会降低社会动员的效率，增加调动社会资源的难度，进而影响公共危机的最终治理。

（二）互惠规范的亏空，导致公共危机治理中缺乏行动依据

规范既包括来自国家或中央、上级政府制定的，用以调节人们行为与关系的各种强制性法律、法规和规章制度等，也包括人们在交往中形成的习俗、惯例等。无论是正式的规范，还是非正式的规范，都会降低人们行为的不确定性。普遍的互惠规范具有很强的生产性，尤其在应对公共危机时，能够激发大家参与公共危机治理的积极性。

虽然，我国在2007年11月颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，但是其存在着操作性不强等诸多问题。例如，在危机状态下，关于应急物资的征用以及危机状态解除之后的应急补偿都没有做出明确的规定，人们很难明确自身的责任。其他的法律，甚至《宪法》也都没有明确的规定。

同时，由于我国处于社会转型期，社会正在传统乡土社会向现代市民社会转型，人们之前形成的互惠规范随着居住场所、工作地点、人际网络等的变更，已经不复存在。而在新的环境下，由于生活节奏快，交集少，人们之间的交流、沟通匮乏，彼此间的信任缺失，非正式的互惠规范更是很难建立起来。

（三）关系网络脆弱，使得公众在参与公共危机治理时难以形成合力

网络作为社会资本的另一个核心要素，对社会资本有着极其重要的作用。社会资本的网络，包括组织网络、制度网络和参与网络，尤其是政府制度和法律也属于网络范畴［9］。这些网络的交织、互动有利于社会资本的形成和存量的增加。在应对公共危机时，公民参与的社会网络越密，彼此的交往就会越多，合作的可能性也就会越大。

当前我国关系网络的脆弱性主要表现在以下几个方面：我国民间组织的自主性差、组织规模小、能力不足，在危机治理的过程中没有发挥更大的作用；公民社会的发展速度迟缓，社会的自主性不高、自我组织能力不强，尚未形成积极的参与结构；府际关系由于受到科层制的影响，条块分割严重，使得在应对公共危机时壁垒重重，协调难度较大；政府部门与非政府组织、企事业单位、公民之间的互动网络更加脆弱。社会资本网络的不健全和缺失，会导致社会资本形成的受阻，进而社会资本的存量无法增加，政府在现实治理和处理公共危机时，基于社会资本的需求就会落空，最终导致无社会资本可用。

三、培育社会资本促进城市公共危机治理的路径

公共危机治理是对当前我国社会转型所面临的风险社会的回应。社会资本理论为认识公共危机提供了新颖的视角，同时为公共危机的治理提供了极其有价值的路径参考，因此，要积极培育社会资本，充分调动各种资源，提高公共危机治理的效率。

（一）建立信任机制，推动政府与社会的互动参与

首先，要坚持信息公开原则，建立权威、顺畅的沟通平台，确保公众的知情权，从而提高政府的公信力。公共危机一旦出现，它的影响是难以预测的，而且由于信息的不对称，导致人们不能准确地获悉危机的严重程度，以及该如何去减轻灾

害。如果信息总是遮遮掩掩，人们会丧失对政府的信任。因此，需要政府进行全方位的信息公开，让人们知悉实情，尤其在危机发生时更应该实时播报。随着信息技术的飞速发展，人们不仅能通过报纸、广播等传统媒介获得信息，而且手机短信、微信、微博等即时软件都为人们了解热点问题提供了便捷的平台。只有信息公开了，人们才能知道事情的真相；只有了解了真相，人们才能更有效地参与；只有更有效的参与，才能提高危机的治理效率；只有提高了危机的治理效率，政府才能获得人们的信任，进而提高政府的公信力，增强公共危机治理中的社会资本。

其次，要培育一般社会成员之间的信任。我们国家目前处于传统的乡土社会向现代法治社会转型期，这种变化对信任提出了新的要求。传统社会中基于亲缘、地缘、宗教等关系构筑了精致的信任体系。但是，在现代社会，生活的不确定性让人们产生了强烈的孤独感，很多人缺乏存在感、安全感，彼此之间缺乏信任。这种彼此间的不信任会增加人们交往的成本，尤其在公共危机发生时会降低动员效果，增大资源配给的难度，最终会降低其治理效率。因此，我们要着力培育社会成员之间的信任，一方面，我们可以向西方学习，推动社会信用评级等级的建设。现代社会是个流动性很强且匿名性很强的社会，人们的信息不能有效识别，这就需要建立信用制度，降低交往成本。另一方面，“自古皆有死，民无信不立”（《论语·颜渊》），“言不信者，行不果”（《墨子》），诚信是我国的传统美德，我们可以加强对公民的诚信教育，来提高彼此间的信任。可以通过对典型事迹的宣传或者进行一定范围的评选来引导大家树立诚信意识，为彼此信任的建立提供条件。

（二）完善公共危机治理的法规制度，建立普遍的互惠规范

公共危机治理过程中，要建立一个合法的公共秩序。面对突如其来的公共危机，只有有了完善的法规制度，才能够明确危机治理的目标，明晰各参与主体的责任和义务，理顺参与者的关系，指导危机治理的行动，调配危机治理所需要的各种资源，在此基础上，提高公共危机治理能力。如果危机发生以后，仅仅是人们自愿参与、简单应对，不仅不能解决公共危机，甚至可能因为盲目参与造成更大的混乱。因此要完善公共危机治理的法规制度，实现危机治理的目标。具体而言，要在《中华人民共和国突发事件应对法》中明确公共危机治理的多元参与主体和治理过程，明确各参与主体在危机治理中的权利与责任。尤其对于危机治理中非营利性组织、营利性组织以及公众的参与，应赋予其一定的权责关系，使其能够在一定的权限范围内发挥危机救助的主动性［10］。只有这样，公共危机的治理才可能忙而不乱，井然有序，最终确保危机的治理效果。

规范可以分为正式规范和非正式规范。互惠规范就是非正式规范，而且具有高度生产性，是自利和互助的结合。它能够降低交易成本，提高公共危机的处置效率。非正式规范的建立离不开在长期的生活中人们之间彼此约定俗称的习惯，当然也需要教育这一手段。通过大力宣传，使人们认识到互惠规范的益处。

（三）构建完备的社会网络，发挥非政府组织在公共危机治理中的作用

现代公共危机因其复杂性和不确定性，仅仅依靠政府并不能很好地对其治理，非政府组织也正在成为一股重要的参与力量。非政府组织不仅以市场失灵、政府失灵以及公民社会发展等多种理论获得支持，实践中它还通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥着重要作用［11］。然而，因为资金匮乏、法规不健全、管理不规范、政府支持力度不够等原因，我国的非政府组织发展不很健全，社会自组织化的程度较低。因此，要大力培育非政府组织，构建完备的社会网络，更好地发挥其在公共危机治理中的作用。

首先，要培育公民积极参与非政府组织的文化。志愿精神和互助品质是非政府组织的精髓，也是社会资本的重要构成部分，在面对危机时，能在任何组织介入之前控制和缓解危机［12］。让公众意识到，当危机发生时，自救和互救的作用，只有有了此种共识，才能在危机发生时积极合作，共同克服困难。在主动参与非政府组织的过程中，建立彼此信任、相互关怀的环境，提高人们抵抗危机的心理承受能力，培育人们健康的心态。

其次，要提高非政府组织自身的能力。一方面，要完善非政府组织内部的管理规范，健全组织内部行为，建立完善的内部控制监督机制，做好内部审计和外部监督的结合。另一方面，要加强对非政府组织内部人员的培训，尤其是应急性的志

愿者组织。不仅要提高他们的救援技能，同时要让他们掌握处置危机和自救的方法。当公共危机发生时，非政府组织要借助自己的平台，发挥社会动员与整合的功能，在优化流程的过程中提高处置危机的能力。危机结束后，要凭借自己的专业优势，进行事后修复。

最后，要加大政府的支持力度，放松对非政府组织的管制。政府要给予非政府组织的技术性指导，因为政府掌握着大量的人力、财力及智力资源，政府可以出资聘请专家对非政府组织进行培训、指导。不仅在技术上要给予支持，而且要在资金上给予非政府组织适当的补助，尤其是非营利性组织，促进他们更好的成长。同时，政府要放松对民间组织的管制，降低非政府组织的进入门槛，当然放松管制的同时也要加强监督，以便其健康发展，尽快成熟，进而充分发挥非政府组织在公共危机治理全过程中的作用。

四、结 语

在当前我国已经全面进入风险社会的时代背景下，公共危机的频繁发生需要更有效的治理，合理有效的使用并培育社会资本对公共危机的治理具有现实的意义。然而，社会资本的培育不能寄希望于危机状态下的应急举措，而应该是一种长期性、稳定性、常规性的做法，只有在正常状态下积累起大量的社会资本，形成良好的运行机制，才能在非正常状态下更好地发挥其作用，提高危机的治理效率。当然，这不仅是治理危机的有效做法，而且能够维护社会的稳定，推动社会的健康发展。

［1］Ulrich Beck.Risk Society：Towards a New Modernity［M］.London：Sage Publications，1992：20.

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Discussion on the Path of City Public Crisis Governance Under Risk Society——Based on the Perspective of Social Capital Theory

HUANG Cheng-dong
（Institute of Government，Shanghai Party Institute of CCP，Shanghai 200233，China）

With the gradual deepening of social transformation，China has entered a risk society.As a practical consequence of risk，many crises are intertwined，showing uncertainty，complexity，and other characteristics.Urban public crisis management encountered unprecedented challenges.From the perspective of social capital theory，the paper explores the city public crisis governance functions of social capital，integrating social capital dilemma with the analysis of public crisis management，to explore the path of urban public crisis management.

risk society；urban public crisis governance；social capital

D630.8

A

1674-8638（2014）02-0096-05

［责任编辑：姜玲玲］

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.02.018

2013-11-20

国家社会科学基金项目“公共安全管理系统脆弱性与重大事故治理研究”（12BGL103）

黄程栋（1990-），男，山东滕州人，硕士研究生，研究方向：公共行政，应急管理。