组织理性视角下的公共服务价值取向——兼论公共服务低效的根源及对策

何馗馗，王义德

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000）

组织理性视角下的公共服务价值取向
——兼论公共服务低效的根源及对策

何馗馗，王义德

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000）

社会理性赋予公共服务以公共性、合法性与负责性等特性，对这些特性的进一步要求催生了公共服务价值取向，即追求公益、民主参与、尊重民意、遵守法律、关注效果与追求卓越。但以社会组织为载体的组织理性推定产生的组织文化却与此相悖，这是公共服务低效的根源。对此，可以通过矫正公共组织文化、完善法律制度、加强民主监督等途径予以解决。

组织理性；公共服务；价值取向

当今，公民有权享受公共服务这已经是不争的信念，我国正在构建服务型政府就是对这一信念的具体落实。可是，公共服务向来被认为是成本高、质量低，而且事实上也正是如此。对出现这一事实的原因，无论学界还是政界有不同的认识。令人遗憾的是，尽管我们大谈公共服务如何如何，可似乎对公共服务的价值取向并不清楚，更别说它源自哪里。理解公共服务、找出公共服务不尽如人意的原因，是解决这些问题必要步骤。

黑格尔说，“理性构成世界的内在的、固有的、深邃的本性”［1］。我们可以说组织理性就是构成组织内在的、固有的、深邃的本性。正因为如此，本文借助“组织理性”这一概念，来探析公共服务价值取向，并以此为标准评判公共服务。进而考察公共组织文化与公共服务价值取向间的矛盾、探究公共服务低效的根源，并据此提出具有建设性的解决途径。

一、组织理性与公共服务

关于组织理性，我们可以从三个方面来理解：①社会组织内具有的独立于个人理性的整体性的理性体系，即以社会组织为载体的理性。它以自身为蓝图塑造组织成员的个人理性，从而形成被组织成员所认同的组织文化，凭此在组织中构建同一的价值取向与行为规范，同时实现组织理性自身的满足。②社会理性体系中有关何种方式组织社会才是理性的共识或假定，即关于抽象社会本身组织过程的一种理性推定；③社会理性体系中关于何种类型的社会组织是理性组织的共识或假定，即关于理性社会组织的理想类型的推定。在社会理性体系中，对组织过程和理想的组织类型进行推定，必然产生对现实组织相应的要求，即对现实组织合理性的要求，同时也期望借此实现组织理性自身的满足［2］。综合以上三点，我们不难发现现实组织往往受到来自内、外两方面的理

性要求。来自内部的理性要求直接塑造组织的组织文化；来自外部的理性要求通过影响内部理性要求来间接塑造组织的价值取向和行为规范。总之，它们都试图塑造组织的价值取向和行为规范。更进一步，组织理性可以被分为两种类型，即以社会组织为载体的组织理性和以社会本身为载体的组织理性。前者对现实组织产生直接影响；而后者多起到间接作用。出于行文方便，笔者把前者称为“组织理性”①，后者称为“社会理性”。

社会理性对公共服务的推定赋予其公共性、合法性②以及负责性等特性，但组织理性却并未如社会理性一样希望公共服务具有这些性质。这是由于这两种理性对于公共服务具有不一样的要求。对此，我们可以从公共性、合法性和负责性这三个维度进行分析。

1.公共性之维。“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史”［3］，社会理性驱使人们追求公共性。社会理性相当于卢梭笔下的“公意”。在卢梭看来，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归”，并且“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”［4］。依照卢梭的思路，组织理性只是在组织层面上的众意，充其量只是组织成员意志的总和。显然，在公共性维度上，社会理性要优于组织理性。从公共性维度来说，社会理性优于组织理性主要体现在以下三个方面：第一，社会理性更易于做到公正。所谓公正，即不偏向于社会中的任何阶级或阶层。第二，社会理性更强调追求公共利益。它代表的是所有阶级、阶层的综合利益，更强调摒弃一己之私。第三，社会理性更注重发动民主参与。民主参与是公共性的现实化与具体化。社会理性的主体是全体社会成员，自然要求民主参与。

2.合法性之维。合法性包含了公民对公共组织的认可以及公共服务要依法进行两层含义。就第一层含义而论，现代政府理论认为公共服务是增强政府合法性的主要手段。公共服务中的合法性反映了公民对公共服务的满意程度，体现为公民对公共组织的认可。在这方面，由社会理性推定而来的公共服务价值取向更易于取得公民的认可，因为它体现的是公共利益。就第二层含义而言，为了应对法治行政的要求，公共服务必须依法进行。法律为人的行为以及评价人的行为确认了标准。而法律又是按照社会理性的要求制定的。因此，公共服务要服从法律，也是社会理性的自身要求。但是，组织理性不会自觉提出这样的要求，并且从一定意义上说它必须要受到来自法律的约束。可见，就合法性维度来说，社会理性也优于组织理性。从合法性维度来说，社会理性优于组织理性主要体现在：第一，社会理性更易于促使公民认可公共组织。第二，社会理性会自觉要求公共服务依法进行。

3.负责性之维。我们认为负责性就意味着对效果负责，而且负责性是公共服务有效性的保证。一方面，负责性要求直接关注公共服务效果，从而促进效果的实现；另一方面，负责性也要求提升公共服务者的能力，以便有能力提供更好的服务。我们所说的负责性，不是对社会组织负责，而是对社会自身以及社会成员负责。就此而论，虽然组织理性在某些时候也会强调对公民负责，然而这却不是它的自觉行为。因此，在负责性维度上，社会理性也优于组织理性。从负责性维度来说，社会理性优于组织理性主要体现在：第一，社会理性更自觉地关注服务效果。因为作为公共服务获得者的社会成员对公共服务效果有更直接的感知。第二，社会理性更能对公共服务者的能力提出要求。在公共服务者以外的公民，会更加强烈地要求公共服务者提高技能，以便更好地为他们服务。

二、公共服务的主要价值取向

公共服务价值取向直接反映了公共组织应具有哪些社会功能以及如何实现该功能。因此，探讨公共服务价值取向这一问题，有助于我们走出学界现有研究误区③，同时也为我们评判公共服务质量问题提供基本依据。

公共服务价值取向随时代发展而变化，因此对其进行探析，首先需要注意这一问题。诸大建等学者就提醒我们，“从国内外的理论研究与实践经验来看，公共服务价值理念已由注重效率、追求投入产出比的最大化向注重结果和顾客满意程度发展”［5］。事实上，公共服务价值理念随时代变化而变化，是保障公共服务效果的终极考量④。就组织理性而论，我们可以把公共服务价值取向的变化和发展看做是社会理性推动的结果，也是其自身满足的过程。在这一过程中，社会理性不断对现实组织提出各种要求从而催生了相应的价值取向。如前所述，社会理性对公共服务的推定赋予其公共性、合法性以及负责性等特性，也就是说，

社会理性对公共服务组织提出了这三个方面的要求。而这三方面的要求，催生了相应的公共服务价值取向。

（一）对公共性的要求，催生了追求公益与民主参与的价值取向

社会包含不同的阶层或阶级，包含广泛且多元的利益要求。而以社会自身为载体的组织理性首先要求公共组织具有公共性。对公共性的要求，催生了公共服务要追求公益以及民主参与的价值取向。

1.追求公益。以社会自身为载体的组织理性赋予公共服务的本质特性即为公共性。公共性要求公共服务必须以公共利益为目标，因为公共利益是所有阶层利益的综合，而不是哪一个或几个阶层的利益。以社会自身为载体的组织理性要求公共组织的公共服务行为是理性的行为。“理性的行为就是理性地适应于追求行为者的某个目的的行为”［6］474。实现公共利益就是公共服务的目的，所以，追求公共利益就是公共服务价值取向的核心内容。

2.民主参与。公共服务的民主参与是公民决策权、知情权、参与权和监督权等权利的实现，通过合法和有效的公民参与，才能使公共服务人员充分有效及时地洞悉公众的利益要求，进而最终实现公共服务的目的。虽然，提倡公民参与公共服务最初原因似乎只是为了借此克服政府失灵，提高政府服务质量，然而，公民参与实际上是公民主体地位的确认与体现，这也是以社会自身为载体的组织理性对人性关怀的必然结果。基于此，我们可以把民主参与看作是以社会自身为载体的组织理性要求公共组织具有公共性而催生的价值取向。

（二）对合法性的要求，催生了尊重民意与遵守法律的价值取向

“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题”［6］314，因而对于合法性的推定与考察是人类永远的课题，也是以社会自身为载体的组织理性思考的范畴。对合法性的要求，催生了尊重民意以及遵守法律的价值取向。

1.尊重民意。尊重民意要求公共服务者在供给公共服务的过程中及时对公民的意见作出恰当的回应，这是其增强合法性程度的有效途径。首先，对公民的意见及时回应有利于解决矛盾、缓解冲突，能够更好地了解问题的来龙去脉，便于双方达成和解。在相互理解的基础上，增强双方互信程度，从而增强合法性程度。另外，按照结构—功能主义的观点，公民的意见作为对公共服务效果的反馈［7］，有利于提高公共服务质量，从而进一步促进合法性程度的增强。基于以上考虑，以社会自身为载体的组织理性必然促使公共服务生成尊重民意的价值取向。

2.遵守法律。遵守法律是现代公共行政的首要准则，依法提供公共服务是法治行政的应有之义，遵守法律也是公共服务价值取向中必不可少的内容。法律为人的行为以及如何评判人的行为确立了标准。公共服务只能依法进行，对于这样做的好处，亚里士多德曾这样论述过：“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良”，而“法律恰正是全没有感情的”［8］。除此之外，笔者认为法律作为以社会自身为载体的组织理性推定的结果，它在规范人行为的同时，更易于使公共服务得到满意效果，如此才具有使人遵从的理由。法律是社会理性推定的结果，那么遵守法律也应该是社会理性的必然要求。

（三）对负责性的要求，催生了关注效果与追求卓越的价值取向

“责任意味着那些公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能”［6］574。从这个意义上说，提供公共服务就是负责性的具体表现。不过，对“负责性”的界定不能仅停留在这一层面，我们必须还要考虑实际效果以及做到负责性需要公共服务者具备怎样的能力，毕竟这才是以社会自身作为载体的组织理性考察的重点。

1.关注效果。所谓负责性，核心涵义就是对效果负责。关注效果，就是要以尽可能低的服务成本提供尽可能高的服务质量。一方面，效果是公共服务的收益。依照以社会自身为载体的组织理性的逻辑，其自然不是只看重公共服务这一具体行为，而是看重公共服务带来的成果，所以其必然要对公共服务在效果上进行推定。另一方面，效果也可以作为公共服务的评价标准。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》中就建议设立“一种新的责任制”，并进一步认为：“讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款”，“若不测定效果，就不能辨别成功还是失败”，“展示成果，能赢得公众支持”［9］。以效果为标准对公共服务者进行奖励或惩罚，才能使“负责”具有可操作性、以便真正落实责任。

2.追求卓越。追求卓越是对公共服务者自身能力的要求。时代在进步、技术在变革，人们的需求会随之变化，公共服务者也需要不断提升自我能力。一个负责任的公共服务者或公共组织一定是追求卓越的个人或组织，因为卓越除了“是一种崇高的理想境界外，也是一种道德境界，追求卓越实质上就是追求伦理”［10］。另外，追求卓越也暗含着“放权”。通过放权，卓越的组织成员可以各自担负相应的责任，从而节约组织的管理成本、提高管理效率。以社会自身为载体的组织理性在负责性方面对现实组织提出要求，必然产生追求卓越的价值取向。其原因主要有：第一，追求卓越是公共服务始终保持有效性的必要条件。第二，追求卓越本身具有伦理性质，追求卓越更多体现为自律行为。第三，追求卓越暗含的放权有助于确认社会自身及其成员的主体地位。

三、公共服务低效的根源及解决路径

如上所述，公共服务的主要价值取向，也是评价公共服务质量的标准。以它为标准，所谓低效的公共服务，就是公共组织在追求公益、民主参与、尊重民意、遵守法律、关注效果及追求卓越等六个方面没有做到尽善尽美甚至更糟糕。要走出公共服务这由来已久的困境，不能止步于观察这些具体表现，我们必须深入分析公共服务低效的根源。这样，我们才能找到解决路径。

（一）低效的根源

组织理性以自身为蓝图塑造组织文化，在现实组织内形成特定价值取向和行为规范；社会理性塑造不同的现实组织，同时赋予其相应功能并对实现过程提出要求。这两种类型的组织理性作用于公共组织后，具体化为公共组织的组织文化与公共服务价值取向。可以说，组织文化与公共服务价值取向的矛盾直接导致了公共服务低效。这些矛盾主要反应在主体与来源两方面。

1.主体方面。公共组织的组织文化以组织和组织成员为主体；而公共服务价值取向以社会自身和社会成员为主体。当这两种在各自领域中的主体，在公共服务这一领域聚集时，二者的主客体关系常常陷入浑沌状态。在人治社会中偏向于以公共组织为主体，而在法治社会中则偏向于以社会成员为主体。本来，就提出“公共服务”这一概念来说，就已经认可了社会自身和社会成员的主体地位。然而，掌握公权力的“利维坦”却不会轻易就范。另外，就对“公共服务”这一概念的认可来说，公共组织采取的做法可能大多是口头上的、形式上的认可，更别提确立社会自身和社会成员的主体地位。就组织理性而言，组织理性与掌权者理性的对立是产生以上矛盾的根源。如果公权力掌握者服从于社会理性，那么社会自身和社会成员的主体地位不会沦陷；如果社会理性能够控制掌权者，那么组织和组织成员就不可能僭越社会自身和社会成员的主体地位。

2.来源方面。公共服务价值取向和公共组织的组织文化产生的来源并不一致，这也是导致它们间存在矛盾的一个原因。首先，两者的推定指向不同。前一种推定产生了对公共性、合法性与负责性三个方面的要求，并进一步催生了公共服务价值取向的具体内容；后一种推定塑造了组织文化，而组织文化终极指向是维持组织的生存。公共组织虽为公共服务而生，然而，一旦它产生于世，就必然产生自身的特殊利益，除非到了不追求公共利益，组织就不复存在的时刻，组织文化绝不会把公共利益作为首要价值目标。也就是说，公共组织的组织文化并不一定符合公共服务价值取向。其次，两者的推定动力不同。公共服务价值取向产生于社会理性对公共组织的推定；公共组织的组织文化产生于组织理性对公共组织的推定。虽说组织理性受社会理性的制约，但这并不是说，组织理性不会偏离甚至背离社会理性。因此，公共组织的组织文化也并不一定与公共服务价值取向相统一。总之，不同的推定指向、动力导致公共服务价值取向与公共组织的组织文化间产生矛盾。指向和动力的不同表明：公共组织并不天然以实现公共目标为己任，相反，公共组织偏离公共服务价值取向而行动或是常态。

（二）解决的路径

正是由于组织文化与公共服务价值取向间的矛盾，才致使公共服务在公共性、合法性与负责性等方面上产生偏差，也即导致公共服务陷入低效之境地。基于这样的认识，我们认为可以通过以下途径予以解决。

第一，矫正公共组织文化。就我国公共组织而言，官僚化作风较为明显、官员腐败现象时常发生、行政服务效率亟待提升。这些问题集中反映了公共组织文化对公共服务价值取向的偏离甚至背离。故而，提高公共服务效率首要在于矫正公共组织文化。为此，我们可以“三管齐下”：其一，以社会理性矫正公共组织文化。公共组织文化的

构建必然要摒除公共组织其自身特殊利益的干扰和左右，矫正公共组织文化就在于摒除其组织的本位意识等思想观念。其二，构建公共服务伦理矫正公共组织文化。公共服务伦理能够塑造和规范公共组织成员行为。构建公共服务伦理就是在缓解公共服务组织的组织文化与公共服务价值取向矛盾的基础上，纠正现实组织在公共性、合法性和负责性等三个方面上存在的偏差，将公共服务价值取向的内容制度化与规范化，从而矫正公共组织文化。其三，走“群众路线”以矫正公共组织文化。“群众路线”要求“从群众中来，到群众中去”，也就是说，公共组织成员要走进人民群众，倾听人民群众的心声，主动满足人民群众的需求。通过“群众路线”，可以改变官僚作风等不良公共组织文化。因此，党的“群众路线”必须是公共服务组织始终贯彻的工作路线。

第二，完善法律制度。社会理性具体化为法律制度。相比于公共组织文化，法律制度是对公共组织成员的外在约束。从主体方面来说，良好的法律制度更加便于规范公共服务供给主体和消费主体的权利义务关系。另外，把公共组织及其成员纳入到社会自身以及社会成员的范畴内，也需要通过法律手段对组织理性进行规约。就来源方面而论，遵循社会理性的法律制度能够更好约束公共组织，使其遵循公共服务价值取向行事。法律制度的完善要从以下方面综合进行：其一，将公共服务的供给者与消费者的权利义务关系予以制度化和规范化。规范化的法律制度以其国家强制力作为后盾，能够保证公共服务供给主体与消费主体进行良性的互动和广泛的沟通。其二，将公共服务价值取向制度化，以完善公共组织成员行为规范。公共服务价值取向是社会理性催生的产物，将其制度化、法律化，可以使公共组织的组织文化不偏离公共服务价值取向，从而保障公共利益不被侵害。其三，完善公民参与公共服务的政策法规。虽说公民参与可能给公共服务带来高效，但依然需要予以规范化、制度化。混乱、随意的公民参与，以及相关政策法规不健全的公民参与绝对不会带来长久的高效的公共服务。

第三，加强民主监督。法律制度及其实施都不可能完美，社会理性程度也需要不断提高，故而监督反馈必不可少。就主体方面而论，监督反馈一方面使公共组织始终遵循公共服务价值取向，一方面可以保证公民与公共组织间的沟通交流。就来源方面而论，监督反馈也是重构公共组织文化的必要步骤之一，因为公共组织文化绝不是可以一蹴而就的，只有不断磨合，才能塑造出符合公共服务价值取向的组织文化。加强监督反馈，要在以下几个方面努力：其一，监督公共组织文化的矫正情况。主要涉及官僚化作风的改善情况、公共服务伦理的构建情况、“群众路线”的落实情况。其二，监督法律制度的落实情况。法律制度只有落实了，才可能真正改善公共服务效果，否则只能是一纸空文。其三，监督公共服务的效果。公共服务的效果如何是人民群众真正关心之事，另外，公共服务的最终效果更能体现公共组织的成绩。就我国的现实来说，除了继续增强人大监督、政协监督、政府自身监督、媒体舆论监督之外，必须进一步加强社会大众的民主监督。这不仅是因为社会大众是公共服务的直接受众，更因为社会大众是社会自身的主体。尊重社会大众的主体地位，就必须加强社会大众的民主监督，与此相应的是要进一步构建社会大众的民主监督机制。

注释

①下文中如提到“组织理性”皆指以社会组织为载体的组织理性，而将包含两类组织理性的组织理性称为“广义组织理性”。

②本文对“合法性”的理解包含政治学领域上的合法性和法律意义上的合法性两种含义。

③现有研究误区意指学者们将目光过多聚集在公共服务供给主体上，并由此提出供给模式。但事实上，公共服务的效果如何，并不在于在政府、市场、第三部门抑或其他组织中选择谁来提供，而在于如何规范乃至塑造供给者。

④张康之认为关于如何走出“政府困境”以及公共行政的出路，各国政府并没有找到战略性出路，而是陷入头痛医头、脚痛医脚的对策性救急性的改革之中，而这个出路恰恰是政府及其公共行政的道德化。详细论述见：张康之.寻找公共行政的伦理视角［M］.中国人民大学出版社，2002：201-205。

［1］黑格尔.小逻辑［M］.北京：商务印书馆，2009：80.

［2］赵孟营.论组织理性［J］.社会学研究，2002，（4）：77-78.

［3］张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现［J］.东南学术，2005，（1）：55.

［4］卢梭.社会契约论［M］.何兆武，译.北京：商务印书馆，2009：35.

［5］诸大建，王欢明.公共服务绩效评价的价值取向、评价方法和评价指标［J］.上海市经济管理干部学院学报，2013，11，（2）：2-4.

［6］戴维·米勒.布莱克维尔政治思想百科全书［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2011.

［7］阿尔蒙德，小鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策［M］.曹沛霖，等，译.上海：上海译文出版社，1987.

［8］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京：商务印书馆，2009：3.

［9］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］.周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，2006：70-118.

［10］龚天平.追求卓越：现代西方管理伦理的走向［J］.国外社会科学，2004，（6）：26-31.

Value Orientation of Public Service Based on the Organizational Rationality——And Discussion on the Causes and Countermeasures of Inefficient Public Services

HE Kui-kui，WANG Yi-de
（School of Law，Anhui Normal University，Wuhu 241000，China）

The qualities of publicity，legality and responsibility are gifted by social rationality，which has forced the value orientation of public service that is the pursuit of public welfare，democratic participation，respecting public opinions，obeying the laws，concerning about effects of public service and striving for excellence.There is a contradiction between the orientation and organizational culture coming from illation of organizational rationality with social organization as its carrier.And it is the basic cause of inefficient public services.We can explore this problem by correcting the organizational culture of public organization，improving the legal system and strengthening supervision.

organizational rationality；public service；value orientation

D669

A

1674-8638（2014）02-0073-06

［责任编辑：张 兵］

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.02.014

2013-11-04

何馗馗（1990-），男，安徽南陵人，硕士研究生，研究方向：公共行政。王义德（1965-），男，安徽含山人，副教授，硕士生导师，研究方向：公共行政。