从“管理”走向“治理”：政府与社会关系的重构

夏红莉

（宿州市委党校，安徽 宿州 234000）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”［1］这就明确提出了国家治理现代化的重大历史任务。国家治理的现代化，意味着国家治理模式从全能政府的一元管理向政府、市场、社会共同合作的多元治理的转变，可谓是我国国家治理模式的革命性变革。而重构政府与市场、政府与社会的关系，是完成这一革命性变革的关键。本文拟从这一重大转变出发，对重构政府与社会关系的必要性、可能性及其实现路径进行初步探讨。

一、从“管理”走向“治理”——中国国家治理模式的革命性变革

新中国成立之初，我国在国家治理模式上基本上沿袭了斯大林模式，实行的是全能国家的治理模式。在这种模式下，国家是无所不能、无所不及的唯一治理主体，社会资源被垄断在国家手中，国家对社会生活进行全面控制，在国家治理结构上呈现出强国家、弱社会和弱市场的特征，市场和社会处于被压抑状态。政府作为国家机器的最重要的组成部分，代表国家对社会和市场进行管理，其管理的手段也是单一的，即以行政机构的政治权威为后盾，通过强制性的行政手段，如政策、命令、指示、规定等来实施管理。

这种模式的弊端是显而易见的：因权力过分集中而易造成官僚主义、效率低下和积极性的缺失。因此，在我国进入改革开放新时代之后，开始对这种治理模式进行全方位改革。如我们进行了所有制改革，积极培育市场主体，并强调企业的社会责任；转变政府职能，积极推进服务型政府建设；发展社会主义民主政治，把人民当家做主作为社会主义民主的本质和核心，积极引导人民以各种形式参与对国家事务、社会生活事务的管理，行使当家做主的权力；坚持依法治国，建设社会主义法治国家，使党和国家的治国理政活动在宪法和法律的范围内进行。党的十八大报告更是强调，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［2］，这实际上反映了我们党已经具备了多元主体参与国家治理的理念。而党的十八届三中全会则在明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”的同时，对国家治理、政府治理、社会治理现代化的目标和要求进行了系统论述，为我们描绘了一幅政府、市场、社会共同合作、协商共治的全新的国家治理蓝图，意味着中国国家治理模式将完成由“管理”到“治理”的革命性变革。

那么，什么是“治理”？它和传统的国家治理手段——“管理”有什么不同？

对于什么是“治理”，在国际社会中并没有形成一个被普遍认可的概念。比较有权威的定义是全球治理委员会1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中界定的：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理是持续的互动。”［3］由此，治理理论在西方国家兴起，并逐步在世界范围内被普遍接受。

从以上定义可见，“治理”在本质上是公共权力向社会回归的过程，是多元治理主体对社会公共事务进行合作管理以促进公共利益最大化的过程。

“治理”和“管理”，虽然仅仅是一字之差，但却是两种截然不同的治国理念和治国方式。其区别主要表现在以下方面：

第一，二者的主体不同。“管理”的主体是单一的，国家是唯一主体，主要由政府及其所属部门来具体实施。而“治理”的主体则是多中心的，其主体不仅包括国家和政府，还包括市场主体和社会组织乃至公民个人，其中政府、企业和社会组织处于三足鼎立的态势，在国家治理中共同面对公共问题。特别值得一提的是，在“治理”背景下，传统的管理对象——企业、社会组织乃至公民个人，不再被动地处于治理客体地位，而是作为具有自主性的国家治理主体直接参与对社会公共事务的管理和公共物品与服务的提供。

第二，公共权力的作用路径不同。“管理”是单向的、自上而下的，它通过政府职能的发挥以强制性、命令式的办法解决公共问题。而在“治理”背景下，各种机构，包括社会的、私人的机构，只要公众认可，都可以和国家与政府一样，成为社会权力的中心，“各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商与对话合作，在公开、公平、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。”［4］也就是说，国家和市场、社会之间是相互依赖的关系，它们以协商、互动、合作的方式去共同解决社会公共事务，公共权力的作用路径不再是单向的、自上而下的，而是处于多元控制状态。这就充分调动了各治理主体参与国家治理的积极性、主动性，从而最大限度地提高了治理效率。

第三，价值目标不同。“管理”的目的在于保证既定目标的实现，侧重于实现国家经济的发展和社会的稳定；而“治理”则以追求善治为目标，通过政府与企业、社会组织及公民个人对公共事务的合作管理，实现多元利益主体的利益均衡，以实现公共利益的最大化。因此，实现公平正义、增进人民福祉是“治理”的出发点和落脚点。

第四，二者所采取的手段不同。“管理”主要通过运用政府的权威，通过强制性的行政手段，如政策、命令、指示、规定等，来实现对公共事务的管理。而“治理”的手段则是多样的，既采用行政手段，也采用法律手段、经济手段和社会协商手段；而法律手段则是起基础性作用的手段，因为国家治理现代化的核心在于法治化，在法治条件下，经济手段、行政手段、社会协商手段也必须合乎法律规定，也必须依法行使。

所以，从“治理”走向“管理”，意味着中国国家治理模式将发生革命性的变革。而要完成这个革命性的变革，则必须建立政府与市场、政府与社会的互动合作关系，这是实现中国国家治理模式革命性变革的关键。

二、政府与社会间的优势互补是二者能够实现合作共治的基础

从以上论述可以看出，政府和社会的关系应当是合作伙伴关系，双方在平等合作的基础上，共同推动公共利益最大化这一善治目标的实现。这种合作伙伴关系在精神层面上表现为以下几点：

第一，平等精神。在“治理”背景下，政府和社会都是独立的主体，社会和政府的关系不是服从的关系，双方在国家治理活动中各自有着各自的职能范围，其地位是平等的。社会组织作为公民社会最核心的组成部分，承担着社会治理最主要的任务，它独立于政府之外，组织人民群众对基层公共事务进行自我管理，政府则充分尊重社会组织的独立性和自主性，对其依法治理社会的活动给予支持而不是干预。

第二，协商精神。在国家治理过程中，政府和社会就经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商。比如，在宏观经济政策的制定、重大工程项目的上马、重要的公共政策的制定或改变等方面，政府或政府相关部门要向社会广泛征求意见，及时与群众进行联系和沟通，让一些不同意见甚至是反对意见能够得到充分表达。在协商的过程中，社会组织起着桥梁和纽带作用。一方面，它能够了解本组织成员的诉求，形成协商议题，转达给政府并代表其成员和政府协商；另一方面，它又可以把协商成果和决策向其成员贯彻，从而推动政府与公民之间的互动。

第三，法治精神。即公共规则意识。这种公共规则，是通过法律对权利和义务的边界进行界定来确定的，不论是政府还是社会，在依法享有权力的同时，也必须承担相应的责任。所以，坚持依法治理，运用法治思维和法治方式解决国家治理中的问题，是具有公共规则意识的具体体现。

国家治理现代化的核心和最主要标志是法治化。在法治化条件下，政府和社会的权力和责任要通过规则来体现，规则为各自的治理行为提供了依据和基本原则，从而保证政府和社会都能够依法依规办事。不管政府还是社会，都应敬畏规则、诚信行事；也正是因为有了规则，双方才能够实现相互监督，从而真正树立规则的公信力。

由于政府和社会行使公共权力的方式不同以及作用的范围不同，它们对公共事务的管理各有各的优势，也各有不足。政府和社会之间的优势互补则是二者能够实现合作共治的基础。这种优势互补表现在以下方面：

第一，在推动国家治理目标的实现上，二者可以实现优势互补。从理论上说，政府是社会公共利益的代表，是社会公益的化身，政府行为的目标应当是维护社会公共利益；而且政府凭借手中强大的权力资源以及以强制力为后盾的政治权威，对社会资源进行权威性分配，可以更有效地推动社会公共利益的实现。但是由于政府是由各个不同的政府机构组成的，各个机构都有各自的部门利益，因此导致政府和市场主体一样，是具有自利性的经济理性人，其行为目标总是自觉或不自觉地追求自身利益的最大化。这势必会导致政府行为目标偏离社会公共利益，从而影响国家治理目标——善治的实现。

而公民社会则不同。“公民社会是指自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会，被称为政府、市场之外增进社会公共利益的‘第三只手’，其核心主体是旨在维护和促进自身利益或价值的以自发秩序形成的民间社会组织，包括公民的志愿性团体、利益集团、各种协会组织以及非政府组织等。”［5］社会组织带有“民间性”和“社会性”，它能够比较客观地反映不同阶层的利益要求，它所提供的“非营利产品是改善人类产品和生命品质的一种无形的东西——使人获得新知，使空虚无主的人获得充实自在，使天真无邪的儿童长成有自尊、有自信的青年，使有伤痛的患者获得痊愈……它的精神是仁爱的、利他的、为公众利益着想的。”［6］——管理大师彼得·德鲁克这样描述非营利产品。也就是说，公民社会恪守的是公共精神，参与者以不图回报的自愿精神为基础，致力于公共生活的改善和公共秩序的维护，参与者追求的不是自身利益，而是实现公平正义、民主法治等方面的信念。这使公民社会的发展能够有效弥补政府机构的自利性所带来的负面作用，从而和政府形成合力，共同推动善治目标的实现。

第二，在提供公共产品和公共服务上，二者可以实现优势互补。公共物品理论的奠基人、福利经济学家保罗·A·萨缪尔森认为，公共物品相对私人物品而言，具有非竞争性和非排他性两个基本特征：“非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”［7］也就是说，由于具有非排他性和非竞争性，公共物品只能由政府提供。而且，由于政府有强制力为后盾，在资源的调动和配置上效果更加明显，作用更加迅速。但是，实际上，政府在公共物品供给中，也会存在许多不足。比如，由于政府垄断对公共物品的提供，缺乏竞争机制，提供公共物品的成本较高；由于政府采用科层组织结构，常常会出现信息不畅的状况，致使出现一些公共物品提供不足，而另一些公共物品又可能有供给过剩的现象；政府在进行公共物品供给的决策中，往往只考虑中位选民的偏好，而其他一部分人的特殊需求得不到满足，无法满足多样化的需求。而社会组织则可以弥补这些不足。社会组织存在于我国社会经济生活的各个主要领域里，运作灵活，更加贴近大众，便于根据大众的公共需求情况提供有效的公共产品和公共服务，以适应各种地域和人群的需要，弥补了政府在提供公共物品与服务时的单一和不足；同时由于社会组织有许多志愿者提供免费服务以及社会捐赠，且没有庞大的组织体系，其提供公共产品和服务的成本要低于政府部门。由此可见，政府组织与社会组织在公共产品和公共服务的提供上有着各自的优势，因此有着广阔的合作空间。

第三，在公共政策的制定和实施中，二者能够实现优势互补。政府无疑是公共政策的最核心制定主体，也是公共政策的最主要实施者。但是，如上所述，政府机构及其官员也有经济人的一面，在公共政策的制定和实施过程中，就有可能会借社会利益之名行谋取私利之实；再退一步讲，即便政府机构及其官员能够代表公共利益，但也会因种种原因，比如能力有限、掌握的知识不完备、信息获取不充分等，而使其难以制定并执行正确而有效的公共政策。而社会组织的发育可以有效地弥补政府在这方面的缺陷。社会组织属“草根”阶层，最能在第一时间洞察社会的偏失，对社会问题最为敏感，对社会的需求最为了解，也最了解特定公共政策对所涉及群体的实施效果。因此，在公共政策的制定中它能够为政府提供来自基层的不同声音，从而保证公共决策符合社会公共利益要求。许多公共问题的治理，如环境保护、救助贫困、污染治理等，都是由民间组织发起的。社会组织不仅能够为公共决策提供可靠的决策信息，对公共决策的过程发挥影响力，而且能够在公共政策的实施过程中构成有效的外部监督。公民社会的多元权力和自主化发展，培育了公民的民主意识；代表公民利益的社会组织的发展也使公民利益的表达更加畅通，这就保证了公民社会能够对公共政策的实施进行有效监督，对于克服公共决策实施过程中的权力寻租行为具有重要的作用。

可见，在国家治理过程中，政府和社会可以实现优势互补，二者的合作共管和良性互动可以更好地增进民众福祉和实现公共利益。因此，在从“管理”走向“治理”的过程中，重构政府与社会的关系，就显得尤为重要。

三、重构政府与社会关系的路径选择

从“治理”的基本要求出发，在充分认识政府与社会行使公共权力的不同方式和不同作用范围的基础上，笔者认为，构建政府与社会平等的合作伙伴关系，应当从以下方面着手：

第一，明确界定政府与社会的权力和责任。这是重构政府与社会关系的前提。在“治理”背景下，政府和社会各司其职，各自有各自的治理范围和职责。但是，由于历史的原因，我国的政府存在着严重的统管社会的倾向。而从“管理”走向“治理”的过程，就是政府向社会让渡权力的过程。这就要求我们破除“政府万能”的理念，在政府与社会之间实现权力资源的合理配置。因此，有必要从法律上对政府和社会各自的权力和责任进行界定，为双方的合作共治提供良好的制度环境。这一点西方国家的经验很值得我们借鉴。西方国家普遍通过协议方式确立了政府与非政府组织之间的合作伙伴关系。比如英国，早在1998年，政府和非政府组织签署了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”（COMPACT），为政府和非政府组织之间的合作伙伴关系提供了基本的框架，明确了双方的权力和责任，对政府和社会合作伙伴关系建立起着有力地推动作用。我们也可以借鉴这些有益的经验，在政府和社会组织之间签订类似合作协议，以确保政府和社会的治理行为能够各自围绕着自己的使命并始终在法律允许的范围内进行。

第二，政府要着力培育治理理念，加快转变职能。这是重构政府与社会关系的关键。政府在处理和社会的关系时，应确立这样的理念：社会组织和公民个人是重要的治理主体；实现公共利益最大化、增进人民福祉，离不开社会的力量。在此基础上，政府应明确自己的角色定位，进一步简政放权，更好地发挥社会力量在管理社会事务、提供公共物品与公共服务中的作用，并逐步完善社会自主管理、自我发展的机制。政府的主要职能应当放在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等方面，逐步缩减政府的社会职能，把政府不该管、管不了、管不好的事情交给社会来做，从而真正地还权于社会。

政府让社会参与公共事务管理和提供公共物品与公共服务的途径有三种：一是把政府不应该管的事情完全交付给社会来管。即“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”［8］以充分发挥社会组织自我管理、自我服务的功能。二是政府向社会组织购买服务。“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”［8］三是推广志愿服务。通过志愿者和志愿者组织自愿、无偿地服务他人和社会的公益性活动，使社会特定的群体获得特定的服务，可以有效地弥补政府在公共服务上人力和财力的不足，同时，对社会稳定也有着重要的促进作用。

第三，培育公民意识，积极推动公众参与社会治理。这是重构政府与社会关系的基础性工程。在“治理”背景下，公众既是治理对象，但更主要的也是治理主体，所以，公众参与是现代国家治理的一种非常重要的方式，也是国家治理的核心要素，离开了公众的参与，就不存在真正意义的国家治理。但是，由于传统思想的影响，我国公民的参与意识非常淡薄，公民认为管理国家事务是政府的事，总是自觉或不自觉地把自己当成被管理的对象。这在客观上限制了国家治理现代化的进程。而造成这种情况的最主要原因是公民意识的缺失。

所谓的公民意识，不是泛指公民所具有的各种意识，而是特指公民依法享有一定的权力和承担一定义务等为主要方面的意识。公民拥有了公民意识，必然会拥有了作为国家主人的责任感、使命感和依法享有权利的观念，也必然会把参与国家治理既当成自己的权利，也当成自己的责任。所以，在推进国家治理现代化的进程中，要推动公众广泛参与国家治理，首要的前提是培育公民意识。在公民意识切实得到提高以后，我们才能够从以下方面推动公众广泛参与国家治理：“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”［8］；通过公民调查、公民会议、听证会、专家咨询、恳谈会、网络参与等方式吸纳公众参与公共政策的制定与调整；通过首长接待日制度、网上信访制度、发言人制度、对话制度、特别信息公开制度、谈话制度、举报人保护制度、人大代表和政协委员公开述职制度等社会协商对话机制，保证公众对公共政策执行及公共服务提供监督。

第四，大力发展社会组织，积极引导其参与社会治理，并逐步提高其治理能力。这是重构政府与社会关系的重点所在。由于社会组织在政府与公民的互动中处于中介地位，所以，在从“管理”到“治理”的转变中，其地位和作用被置于前所未有的高度。但由于起步较晚以及政府在政策取向上“重限制、轻发展”，我国的社会组织处于严重发育不良状态，社会组织的行政化、工具化倾向非常严重，普遍存在职责不明、人员兼职、行政依附性强、官办色彩浓的现象。这使公民社会无法承担社会治理的重任。从目前来看，我国社会组织的发展主要受制于两个方面：一是社会组织的成立要经过登记许可，要接受业务主管部门和登记部门的双重管理。比如，成立家政服务组织，就要有法制办以及民政、工商管理、财政、人社等部门的许可，这样在承接政府职能的时候必然要接受多个部门的管理。二是社会组织依附于政府，政府干预过多。许多社会组织是政府部门根据自身需要建立起来的，其人员特别是负责人都来自于政府；而且在其运行中政府也存在着包办代替的倾向。这直接导致了我国社会组织发育不良、自治能力不足。因此，要促进社会组织的发展，当务之急是落实党的十八届三中全会的战略部署，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”［1］，以此来促进社会组织真正成为具有社会化、民间化特征的独立的治理主体。

不仅如此，还必须在提高社会组织的治理能力上下功夫，把加强社会组织的自治能力建设作为促进社会组织发展的指导方针。从根本上说，没有治理能力的社会组织就不是真正意义上的社会组织，也无法承担治理国家的重任。从当前我国社会组织发展的实际来看，提高社会组织的治理能力，可以从以下方面着手。

一要加强社会组织公信力建设。社会组织和政府、企业不同，政府以其政治权威为后盾行使其权力，企业靠盈利而生存和发展，而社会组织依靠其公益性，依靠其推进社会整体利益的理念而存在，因此，公信力是社会组织的生命线。社会组织一定要努力树立自己的公益形象，以赢得公众的支持和信任。但从我国社会组织发展的实际来看，由于缺乏自律机制而产生的社会信任危机是其公信力建设的最大障碍。比如近年来，社会组织财务监管失控现象时有发生，社会组织财务管理上的混乱、不透明，严重影响了社会组织在公众心目中的形象，信任危机时有发生。因此，当务之急是要加快建立和完善社会组织的自律和他律机制，用制度去确保社会组织的规范有序运行。

二要着力提高社会组织面向民生诉求提供专业服务的能力。有效地支持社会主体的诉求，有针对性地提供专业服务，是社会组织的价值所在，也是其赖以生存的根本。具体说，就是社会组织要发挥自己专业性强、与社会公众联系密切、运营成本低的优势，为社会提供尽可能多的公共产品，以满足不断增长的公共需要。但与西方发达国家相比，我国的社会组织提供专业服务的能力总体上处于较低水平，具有较强社会公信力和影响力的社会组织可谓凤毛麟角。它们普遍存在着对市场与服务对象不敏感、资源获取能力较弱的问题。所以，要着眼于社会组织特有的社会性、公益性、服务性、志愿性特点，加强社会组织的职能建设，促使社会组织在公益慈善、环境保护、社区服务、社会救助等方面发挥应有的作用，不断提高社会组织的社会信任与社会认同度。

三要优化社会组织的内部治理结构。社会组织内部治理结构指的是社会组织的内部组织架构。作为一种制度安排，它的主要功能是对社会组织的权力机构、执行机构和监督机构三个部分的责、权、利进行明确界定。完善的内部治理结构能够确保社会组织内部权力的合理分配，使社会组织内部各部门权责分明，互相协调、互相制衡，同时还能够向各利益攸关者负责，接受外来监督。所以，完善的内部治理结构是决定社会组织治理能力高低的关键因素。但从目前来看，我国的社会组织并没有建立起规范的内部治理结构。比如，除基金会按规定设有监事会之外，其他社会组织则普遍没有设立监事会。因此，有必要在社会组织最核心的制度——《章程》中明确法人治理结构的构成和权责关系，切实发挥监事会职能，形成决策、监督、执行等机构之间的制衡机制。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（1）.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18（2）.

［3］陈春常.转型中的中国国家治理研究［D］.上海：华东师范大学，2011：22.

［4］［德］尤根·哈贝马斯.公域的结构性变化［C］//郑正来，J·C·亚历山大.国家与市民社会，童世骏，译.北京：中央编译出版社，2002：121-172.

［5］姚迈新.公共治理的理论基础：政府、市场和社会的三边互动［J］.陕西行政学院学报，2010，（1）：22.

［6］党秀云.公民社会与和谐社会的构建［J］.北京行政学院学报，2005，（5）：23.

［7］世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府［M］.北京：中国财政经济出版社，1997：26.

［8］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（2）.