加强我国城市社区管理创新的再思考

杨和平

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

近些年来，随着社会管理体制改革的不断创新与发展，城市社区作为社会管理的前沿平台，在推进社会管理创新方面扮演着重要的角色。加强城市社区管理创新成为当前一项重要的研究课题。国内学者以及各级地方政府在社区管理创新上都进行了深入的理论研究和实践探索，取得了不错的成效。但在新型城镇化快速推进的过程中，社区管理创新依然存在一系列不足的地方：对社区管理创新核心理念把握不准确、社区结构运行关系不清、社会化参与不足、制度化建设滞后等等。因此，我们有必要对当前社区管理创新进行再思考，为未来能够更好地推进城市社区管理提供理论借鉴。

一、概 述

社区是社会的细胞，作为细化后的社会管理主要载体，在加强和创新社会管理的过程中扮演着重要的角色。我国城市社区自改革开放以来，经历了几次重要的发展，各个阶段也表现出不同的特征。同时，我国国内主要的城市也在社区管理创新方面进行了积极的探索，取得了不错的成效，形成了具有中国特色的社区管理创新新模式。

（一）改革开放以来我国城市社区发展历程回顾

我国社区建设最早可追溯到20世纪二三十年代由梁漱溟、晏阳初发起倡导的“乡村建设运动”［1］190。自1949年至改革开放前，这段时间我国社区的发展实践以“社会运动的方式展开，动员范围广，涉及面大，可以简单地概括为全国性、大规模、运动式的发展”［2］。总体来讲，这一时期的社区建设取得了不错的成绩，例如1954年，第一届全国人大四次会议审议并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，对城市社区管理体制进行了规定，同时也为我国城市社区建设提供了法律基础。当然，这种社区发展的方式也深深地打上了社会背景的烙印。改革开放以后，1979年全国人大制定并颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对街道办事处作为派出机构的性质进行重新定位。1980年全国人大常委员重新公布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，恢复了街道办事处和居民委员会机构设置和职能定位，并在1982年颁布的《宪法》中确认了居民委员会的“基层群众性自治组织”性质。随着改革开放的进一步深化，传统的“单位制”被打破，我国城市社区的建设进入到一个新的发展时期，主要表现为以下三个方面：一是以倡导“社区服务”为理念的社区建设。1986年，为了配合城市经济体制改革，在国家民政部的倡导下，积极开展以福利服务和便民服务为对象的社区服务建设，对提升居民生活质量起到了积极的作用。上世纪90年代初，以促进城市社区经济协调与发展为目的的城市社区建设工作开始兴起，上海、武汉等地先后借鉴国外城市社区建设的经验，进行社区建设创新。二是以“社区建设”为概念的城市社区发展。以1995年5月民政部发布的《关于加快发展社区服务的意见》为标志，“社区建设”逐步开始发展。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，对“社区建设”进行了系统、全面的阐述，为城市改革和发展指明了方向。2001年3月，社区建设被列入《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》，社区建设成为我国经济社会发展的重要组成部分。社区建设以梯次推进的方式在我国开始发展。三是以“社区管理”为特征的社区建设。随着中央对加强和创新社会管理的提出，社区作为城市社会管理创新的排头兵，也必然要求“社区管理”，另外，随着社区管理体制的进一步发展以及居民自我管理意识的快速成长，多元化治理为特征的社区管理成为社区建设过程中一项重要的内容。当然这种“社区管理”是对社区工作的总体概括，是在党委和政府的领导下，整合社区资源和社区力量的一个过程。

（二）当前国内主要的城市社区管理创新实践

随着我国城市经济社会的快速发展，城市社区管理创新实践也如火如荼地进行。纵观这些社区管理创新的实践，大致可以划分为两个方面：一是基于城市社区管理体制创新，二是在城市社区管理体制创新基础上，加强城市社区管理机制、方式创新。在城市社区管理体制创新方面，主要分为三个以不同特征为典型的社区管理创新：①以加强基层民主政治建设为目的，推行社区直选的实践模式。以2001年7月在广西南宁武鸣县的6个社区同时举行社区居委会委员直选为代表的“广西模式”、2002年8月在北京东城区九道弯社区进行居委会直接选举的“北京九道弯模式”、2007年浙江宁波城市社区居委会全面推行直接选举的“宁波模式”［3］。这些模式主要是通过居委会实现直选的方式，来推进城市社区管理体制创新。②以“去行政化，归还社区自治功能”为特征的社区管理体制创新，主要以2005年的深圳“盐田模式”、2007年浙江“宁波模式”和2013年重庆市南坪社区去行政化实践案例为代表的社区居委会去行政化的社区管理体制创新。③以取消街道办事处为特征的城市社区管理创新。其典型的代表以2003年7月18日在北京石景山区成立的“鲁谷社区”、武汉市江岸区百步亭社区、2010年8月19日铜陵市铜官山区实现区直管社区的取消街道办事处为特征的社区管理体制创新模式［4］。在城市社区管理体制创新基础上，加强社区管理机制、方式创新的典型代表有：2010年以来天津滨海新区通过构建“一二二三”的社区治理共同体机制，打造社区公共服务全覆盖的“无缝”关爱的“泰达模式”［5］，2013年10月份重庆市礼嘉街道社区以服务为导向，构建“一室一网三平台”即社区“113”管理服务模式。由此，我们可以看出，我国各个城市在推进社区管理创新的过程中，根据各地的实际情况，构建起一整套属于本地区社区管理创新的模式，各具特色。这对推进我国城市社区发展无疑注入了新的活力，满足了社区建设在当前城市社会管理过程中的需求。但是，不论是社区管理体制创新、社区管理机制方式的创新，都在一定程度上存在着一些不足之处。

二、当前我国城市社区管理创新过程中存在的问题

城市社区管理创新是一项复杂的系统化工程，随着城镇化快速的推进，社区管理面临艰巨的任务。如何推进城市社区管理创新，就必须对当前我国城市社区建设过程中存在的一些问题进行重新认识。

（一）对社区管理创新核心理念把握不准确，“重管理、轻服务”

“服务是社区建设的主题，是社区生命力所在”［6］191。随着我国原有的社会管理体制由“单位包干制”向“社区服务制”的转变，“单位人”已经变为“社会人”，社区作为人们生活集聚的重要场所，承担着为人们日常生活服务的重要任务。因此，社区的管理创新应该以服务为核心理念，将服务作为任何社区管理创新工作的前提。2011年1月31日，民政部发布《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》，明确了今后推进社区管理创新必须把社区服务体系建设作为社区管理创新的首要任务。但是，在当前我国城市社区管理创新过程中，缺乏对服务这一核心理念的把握，偏重于管理，而轻对服务的重视。主要表现在：一方面，主要是理念上的缺失。在社区管理体制机制创新方面，其原有的出发点是“为了更好地管理”而设计和建设的。任何的社区管理创新都是为了强化政府对基层社会的政治控制，方便政府管理，社区建设也成为控制社会的一个重要的实现途径。这种服务理念的缺失，偏离了以服务居民为宗旨、坚持“以人为本”的社区建设初衷。另一方面，在创新社区管理的过程中，各种以服务为载体的工作平台，服务项目的设置不够完善，服务的重点不够突出，服务平台不够健全，服务手段不够人性化。例如，在社区服务过程中，对于服务对象不够细化，社区办事的主要是以老年人、残疾人为主，服务的项目往往出现“两头管理”的问题，这不利于社区服务的发展。这种社区管理创新理念上的偏差，导致社区管理创新呈现“为更好地管理”而进行创新，却不是“为更好地服务”而进行创新，社区管理创新缺乏服务意识，重管理，轻服务。

（二）社区结构关系不清，社区管理呈现“强行政、弱自治”

“社区自治是城镇社区建设的核心内容和目标”［7］192，是推进城市社区管理体制创新、加强基层民主政治建设的一种具体的方式。社区管理体制是由街道、社区、居民构成的有机统一体，推进社区管理创新，就必须处理好政府行政管理职能、社区自治职能和公众参与职能的有效统一，才能够整合社区资源，实现优势互补。政府行政行为与社区自治行为的矛盾形成当前我国城市社区结构关系上的不清晰，成为制约社区管理体制发展的重要障碍。在具体的社区管理操作层面，出现社区行政事务与社区自治事务之间的冲突。这种结构关系的不清对社区管理产生了负面的影响：一是社区行政化倾向依然严重。随着街道下放行政事务与相应的权力至社区，街道与居委会之间不再存在行政隶属上的关系，但是在具体操作的过程中，街道办依然在社区事务管理中扮演者至关重要的决定性角色，包括社区人员任免权、社区管理经费划拨等等。这种浓厚的行政化色彩不仅是由于其受传统行政观念的影响，更多的是由于社区管理机制方面的不完备，街道只是在下沉政务，权力下放也只是简单的腾挪。二是社区自治功能弱化。居委会作为承担社区自治事务的管理机构，应该是“由民做主”下的社区自治机构，而不是政府的附属机构。但在实际运行过程中，包括社区重大事务决定、社区民主选举、决策、监督等等都受到街道不定程度的影响，社区自治发育和成长的土壤被附加上政府强行政的因素，社区自治的功能进一步弱化。由此，我们发现，社区结构关系上的不清是“强行政、弱自治”的社区形成的根源所在。

（三）居民参与效能低下，社区管理凸显“主体单一、非社会化”

社区的管理是社区居民与社区各种力量共同参与、共同建设的结果，是社会化的管理，也是未来我国城市社区发展的一个有效的途径。作为社区的自我管理主体和参与主体，居民参与效能低下，社区管理呈现单一化、社会化参与不足成为当前社区管理创新过程中存在的主要问题。作为自治管理主体的社区居民个人，探究其参与效能低下的原因，一方面是由于社区居民的参与意识薄弱，对社区不关乎自身利益的事务往往表现出不在乎的态度，自身主人翁的观念意识没有形成。另一方面，由于社区居民参与的渠道不畅通、方式固化，信息时代下社区网络化参与平台建设滞后，参与方式比较固化。再次，由于社区自治参与人员结构不科学化，导致参与的整体效能下降，主要表现为，人员年龄结构偏老龄化、知识结构偏向水平低化的特征。居民的参与效能大打折扣，也偏离了居民参与作为社区发展的核心理念要求。而作为社区管理的社会化参与主体，包括非政府组织、辖区民办非企业单位、社会志愿团体在内的社会组织在社区管理过程中参与不足，社会化参与程度比较低。这主要是因为，一方面，在社会组织参与社区管理创新过程中的定位不清，纠结于社区与社会组织之间到底是排斥还是互惠合作的关系。另一方面，基于角色定位不清，社会组织参与社区管理出现“合法性危机”，准入门槛比较高，限制的条件比较多，包括对社会组织的参与范围、服务项目等都有严格的限制。社会组织在参与社区管理的过程中，总体上表现为无序、散乱、低效的状态。而这种第三方参与不足，整体上表现为社区管理的主体单一化、非社会化的特征，这对当前社区的发展带来了一定程度上的影响。

（四）社区管理制度化建设滞后，“重眼前、忽视长远”

制度是最有效的保鲜剂。作为观念转变上的成果肯定，必须做好制度层面的有效建设。虽然我国在城市社区管理方面出台了相应的法律法规，制度化建设得到了一定的发展，但是却缺乏一套与社区长远发展相适应的前瞻性、系统性的制度体系，社区管理的制度化建设比较滞后，重视眼前问题，忽视长远的制度规划，缺乏长效机制的保障。从总体上来讲，主要包括以下几个方面的问题：一是以法律形式规范和保障下的社区管理体制问题，这里面包括对街道办、居委会、社区事务治理中心等的角色职能、权责定位问题，在现实中缺乏严格的制度化操作界限。二是社会组织法律制度问题。包括对社会组织参与社区管理的登记制度、准入制度、管理制度、监督制度等都缺乏科学有效的制度建设，还有对社会组织积极引导、规范化的具体操作制度问题。三是居民参与制度的建设问题。包括多元化的社区组织参与制度，民意表达、民意回应、民意反馈、民意监督实施制度机制，社区民主评议、听证制度等等，在这些方面都表现出制度化建设的滞后。四是制度固化，缺乏灵活应变。这主要是由于制度建设初，对社区管理考量的不全面，缺乏系统思考，在快速变化的社区管理环境下，不能够及时有效地得到修正和完善，制度不适合发展的需求。五是社区管理制度化建设重视眼前的问题，而缺乏长远的思考。社区在管理过程中，随着问题的出现才去构建相应的解决措施，进而上升为制度化的层面，不能够从长远的角度对存在的问题进行制度化的规范解决，实现预防。可见，当前我国城市社区管理创新在制度建设方面的滞后性，重视当下，缺乏长远思考和制度体系的建设。

三、未来加强城市社区管理创新的再思考

社区建设和发展已经成为我国当前社会发展的一项核心内容。在新型城镇化时代，加强城市社区管理创新已然要求我们对当前城市社区建设进行重新的思考，因此，我们必要做到：

（一）积极推进城市社区管理创新，变“管理”为“服务”

“服务”是城市社区管理创新永恒的主题。在当前形势下，推进城市社区管理创新就必须转变观念，坚持以服务为导向，由传统的重管理、轻服务向以人为本、服务优先的现代化社区管理理念转变。一方面，各级党委、政府必须强化服务意识，坚持把以人为本、服务居民作为社区工作开展的根本出发点和归宿，坚持在参与社区的管理创新过程中，应该以“更好的服务”为目的，而不是为了“更好的管理”，包括政策制定、制度设计、方式创新、执行环节等方面，都必须实现“服务”意识的相嵌，管理不是最终的目的，建设服务型社区才是根本。另一方面，包括政府、非政府组织、辖区内的企事业单位等社会组织都必须坚持以服务为导向，通过提高居民生活水平和生活质量，提升社区公共产品与公共服务供给效率，以标准化的服务解决居民迫切需要解决和关注的生活问题，坚持服务突出重点、有层次、有系统，同时，扩大服务的领域和范围，建设起覆盖全社区的公共服务体系。另外，除了观念上的转变，还必须健全服务设施，建立社区公共服务平台，包括志愿服务平台、文化服务平台、综合行政服务平台等服务设施建设，创新服务手段，充分利用信息化时代下网络平台的便捷性，创新适合本社区发展的现代化服务方式。

（二）理顺社区结构运行关系，实现“弱行政、强自治”

城市社区的有效运行必须处理好包括街道办、居委会在内的社区结构关系，着力于相互协调、有机统一的发展，破解当前行政与社区自治张力之间的矛盾，科学划分好行政事务与自治事务之间的关系，最终实现政府行政与社区自治相衔接的社区管理体制。一方面，包括政府机关、街道办必须转变职能，实现政府管理重心着重于向宏观层面管理发展，减少微观层面的管理和操作，包括在政策引导、社区自治监督、公共服务供给方面发挥作用。同时，通过下沉政务，科学合理地设置权责限度，实现权力与责任的双重下放，剥离强加给社区的行政职能，改变传统的行政隶属关系，弱化社区管理的行政色彩，真正实现“还权于社区、还利于社区、还位于社区”的初始目的。另一方面，必须扩大社区的自治功能，真正建立起社区居民的自治体制，包括建立健全社区自治组织、社区民主决策、民主管理、民主监督机制，充分发挥居委会的自治功能，建立起居委会重大事项居民讨论机制、负责报告机制，回归居委会的本职工作，成为居民真正的利益代表，实现“为民做主”向“由民做主”的转变。在具体的操作层面，可完全借鉴国内城市社区“去行政化”的方式，通过在社区设立公共行政事务中心站，构建纯行政关系下的街站隶属，实现社区自治。

（三）提高居民参与效能，实现参与由“单一”向“社会化”转变

居民和社区力量积极有效的参与是社区管理创新的前提和基础。面对当前居民参与效能低下，社区参与单一化、非社会化的问题，在未来推进城市社区管理创新过程中，必须做到以下几点：一是对于作为自治主体的居民个人，一方面，通过加强对社区居民的宣传教育，创新宣传的方式，提高社区居民的自主管理意识，让他们深刻地认识到社区的管理关乎他们每一个人自身的利益，社区事务应该由他们来管理。另一方面，创新社区居民参与的方式，利用社区网络的便捷性，构建网络化的信息传递渠道，例如，可建立居民网络参与平台，也可以采取包括民主议事会、听证会等方式，畅通居民民主参与的意识，提高参与的积极性。另外，还可通过有效的教育培训方式，提高社区居民参与管理的知识水平和能力，优化人员结构，进而提升居民参与的效能。二是对于社区管理的参与主体重新进行定位。一方面，改变传统的社会组织与社区管理之间相互排斥的错误观念，认识到社区与社会组织在参与管理创新的过程中是相互促进、互助互惠的关系。另一方面，破解社会组织参与社区管理产生的身份合法性危机，放宽包括辖区企事业单位、志愿团体等社会组织参与社区管理的门槛限制，拓宽他们参与管理和提供公共服务供给的范围和项目，细化社会组织参与服务供给的标准，重新整合社会组织的资源和力量，从而使社会组织有序、高效地参与社区管理，提高社区管理的社会化水平。

（四）加强城市社区管理的制度化建设，重视长远规划而非眼前

制度规范是现代社会管理过程中最重要的规则体系，社区管理也必然要加强社区管理的制度化建设，充分发挥制度的隐形力量。因此，加强城市社区管理创新，我们必须建立起一套具有前瞻性、系统性的社区管理制度。一方面，通过法律化的形式重新对社区管理体制进行制度规范，对社区管理主体的角色地位、权责职能、运作界限赋予制度化的严格规定，厘清政府行政与社会自治行为边界和范围，使其合法运行。另一方面，完善居民民主参与管理的制度，对现有的民主管理制度进行存量完善，对未来的社区管理制度进行增量改革，将社区居民参与纳入到制度化建设的轨道，实现居民自我管理、自我发展的目的。同时，完善社会组织法律制度，以法律的形式明确社会组织的地位和职能，制定社会组织基本法律，同时，改革现有的准入制度机制，降低社会组织参与的门槛，加强对社会组织监督制度建设，引导社会组织自我管理，完善社会组织内部自律机制。除此之外，我们还必须处理好制度建设与现有制度体系之间关联性、与未来制度建设的连续性，加强对社区管理制度的长远规划，建立一套行之有效的管理制度。当然，还必须处理好制度建设与环境变化的关系，提高制度机制的灵活性、应变性，注重对原有政策措施上升为制度层面的可行性分析。

另外，还须发挥好党委在社区管理创新过程中的领导核心作用，搞好社区党组织建设，创新社区党组织设置与活动方式，在党委的领导和统筹下进行适合中国特色的社区管理创新。

［1］李四林 曾伟.地方政府管理学［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［2］李东泉.中国社区发展历程的回顾与展望［J］.中国行政管理，2013，（5）.

［3］解红晖.中国城市社区直选的实践模式研究［J］.宁波大学学报，2013，（1）.

［4］丁丁.城市社区的管理体制改革——以街道办事处存废为分析视角［J］.中共浙江省委党校报，2013，（2）.

［5］连玉明，武建忠.加强和创新社会管理领导干部读本［M］.北京：北京工业大学出版社，2011：219.