试论当代中国行业社团转型的目标模式：社团社会化

刘敬东

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

中国目前已经进入了一个以经济体制和政治体制改革并行深入、经济发展持续高速增长、社会开始大规模变迁的新时期。制度变迁必然带动社会结构的重大变革。在“转型”过程中，国家从对社会资源的垄断中部分撤退出来，政府与市场之间留下了管理空隙，各种社会组织得以迅速发展。1998年10月《社会团体登记管理条例》的颁布，使社会团体真正获得政治、法律的合法性。社会团体中最具活力的一个分支——行业社团，通过行使协调、中介、自律、代表和服务等职能，日渐在社会经济中扮演重要角色。

改革开放前，我们用行政手段管理经济，企业所有制形式也是以国营、集体为主，在一个同质化异常严重的社会中，行业社团因为没有生存空间而逐步消亡。改革开放后，经济结构大转型，多种所有制大发展，私营经济异军突起，对行业社团等经济中介组织的需求日渐增多。国家顺势而为，果断进行政府机构改革，自上而下通过政府主导设立行业社团，鼓励并努力培植市场中介组织。中央政府从政府机构改革入手，通过体制内转型的方法，在组织上将政府对行业的直接部门管理，转移到通过行业协会的间接管理，相当一部分部委机构转为服务性组织。尤其在1998年政府机构改革后，一大批主管工业企业的部门，如冶金部、机械部、煤炭部等，由行政领导部门转变为业务服务部门，有的直接改名为某某行业协会，其性质发生了根本性变化。这一阶段，“官办”行业社团规模发展，成为中国政治经济体制转型的一大特色。这种“官办”行业社团，是特定改革条件下的产物，是我们摸着石头过河选择的一个好的过渡形式，三十多年来在推动经济改革的过程中发挥了重要作用。

政府主导设立行业社团，其初衷就是希望它们逐步走向市场、走向社会，带动民间社会组织的大发展，做深入改革的先行者。既然是为配合改革而成立的过渡性组织，就应该随着改革的不断深入进行不断修正，这是改革的应然之意。然而，现在的问题是，有些政府主导的行业社团不但没有主动向市场化转变，反而出现利益固化现象，行政化倾向明显，愈发依赖政府部门度日，与我们改革之初的美好设想不符，与改革大潮相悖，没有在进一步深入改革的过程中发挥现代化行业社团的应有作用。而且，政府现有的指导思想和制度安排也的确存在许多制约行业社团健康发展的因素。长此以往，我们在此领域的改革设想和成果将无以为继。2013年11月，党的十八届三中全会所做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。……改进社会治理方式，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”［1］行业社团是与经济紧密相关的社会组织，伴随中国经济体制改革而产生的“官办”行业社团带有明显的过渡性，不管从经济改革、社会改革，甚或政治体制改革的角度看，都急需推动其尽快走向市场、走向社会。这是行业社团转型的典型意义。因此，本文认为，当代中国行业社团转型的目标模式就是社团社会化。

一、行业社团社会化的概念分析

在社会学概念中，“社会化”就是由自然人到社会人的转变过程，每个人必须经过社会化，才能使外在的社会行为规范和准则内化为自身的行为标准，这是社会交往的基础［2］。 就是说，社会化是社会行为的模塑过程。通过这一过程，人们形成了为其生存环境所认可的社会行为模式，对社会文化环境中的各种刺激能够给予合适、稳定的反应。

一般认为，行业社团是由单一行业的竞争者所构成的非盈利性组织，其目的是为促进该行业中的产品销售和雇佣而提供多边性援助服务［3］。从上述定义可看出，行业社团成立的目的是出于对一种特殊普遍利益的保护，一般由以企业为主体的会员自愿、或经政府特许组成。作为一种互益性、自律性和中介性组织，行业社团通过行使协调、中介、自律、代表和服务等职能，在社会经济中扮演重要角色。行业社团的社会化是行业组织社会行为的模塑过程，同时受其社会生存环境的制约。

改革开放伊始，政府机构改革大刀阔斧，但出现简单化倾向，原有的一些政府职能被“一刀切”地完全转移给行业社团，使这些本应独立运作的第三方组织演变为“二政府”，不能适应经济和社会发展的需要。本文所研究的“行业社团社会化”，是行业社团的转型目标，也即行业组织的本色回归，使其真正成为独立、平等社会的一分子，真正代表会员利益，规范行为，协调关系，同时能独立、有效地代表本行业同国内外同类经济组织进行谈判磋商，从而推动行业发展。当行业组织的社会化发展到一定程度，行业组织不再有官方权力影子的时候，这个行业内部组织将体现现代契约社会的特点：民主投票、共同决策、内部财务管理的透明以及在平等的经济主体间形成相互制衡。这将成为现代文明的一种重要组成部分［4］。

二、行业社团社会化的动力因素

作为社会领域深化改革的重要内容，行业社团在组织内外都具有强大的改革动力。其动力主要来自以下几个方面：

首先，政府有需要，有决心。市场经济的深入发展引起政府职能的进一步转变，政府希望那些自己管不了、管不好的许多事情，由社会团体承担起来，成为政府的参谋和助手。这是政府培育和发展社会团体的主要动机。政府在培育社会组织方面做了许多工作，大大推动了社会组织功能的发挥。而且，在社会主义的中国，政府是代表人民的民选政府，理应密切联系群众，反映群众的呼声。因此，代表人民的利益，以勇气和魄力重建社会，形成对权力的有效制约，应当是国家治理的明确目标，更是国家进行社会化改革的内在动力。十八届三中全会明确指出：“要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责，依法自治，发挥作用。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩［1］。”充分展示了中央改革社会治理体制的决心和信心。

其次，从市场层面来看，行业社团的发展历史表明，行业社团首先是国家干预或专制下企业的自我防护。行业社团将分散的企业按照功能分化组织起来，形成相对强大的组织力量，改变了单个企业与政府谈判的弱小地位，因此在市场经济中备受欢迎。不可否认，经济利益的驱使让行业社团自身更有改革的冲力。

第三，尊重个人自由，保证基本权利是社会发展的必然趋势。社会化是尊重个人权利的重要途径。社会团体是自由人的组合，社会化是其基本属性，其本身就具有天然的改革动力。和谐社会必须建立在结构协调和功能协调的社会部门结构基础上。当前，我国政治、经济、社会三个领域联动的社会结构和整合机制还没有很好形成，三个领域的比例、力量大小仍严重失衡，计划经济留给政府无限型、全能型的遗迹还时有表现。市场经济不够完善、规范，第三部门发育不够完全，这是构建和谐社会的结构性障碍。同时，政府越位、缺位、错位的情况还很普遍，经济交往原则被错误地引入公权力领域，第三部门没有发挥应有的功能，不能有效地发挥弥补市场失灵、政府失灵、减轻社会管理成本的作用，这些又是我们构建和谐社会的功能性障碍［5］。“能动社会”的重建是一个重大而长期的命题，其中，与经济活动密切相关的行业社团的社会化改革对其有重要的推动、引领作用。

此外，国际竞争的压力也在不断推动行业社团进行社会化转型。加入世贸组织是我国行业社团发展的重要推动力。世贸组织要求各成员国政府的相关政策法规符合市场原则规范，并处理和协调由于成员国政府行为不当而造成的贸易纠纷。但世贸组织对NGO的行为并没有直接干预的权力，这就为行业社团提供了充分的活动空间。也就是说，行业社团作为民间组织具有政府所不能的功能，它可以在WTO规则之下对会员企业进行政府所不能的公开保护。因此，培养一批功能健全的行业社团，对参与世界竞争非常有利。在我国的经济实践中，无论是“入世谈判”，还是“纺织品和服装”、“钢铁产品”、“汽车零部件”等贸易纠纷的处理，都体现出按国际惯例由行业社团参与应对国际贸易摩擦的重要价值。

基于上述分析，我们可看出行业社团在社会系统中的诸多优势。在社会架构中，行业社团不应仅仅只是一个自律性组织，在更深意义上，应当是政府行政权力的一个分权者或替代者。当前，经济民主思潮业已成为现代国家经济生活的重要价值追求，强调充分尊重经济自由基础上的民主决策，强调经济决策的公众参与和权力分立。未来对行业社团在市场经济中的地位和功能的重新审视，应当是经济民主的必然延伸。由此可见，出于对公正、能动、有效的社会秩序的追求，国家—社会—市场三者合一，方能形成推动行业社团社会化改革的完整的动力系统。

三、行业社团社会化的主要障碍

因有积弊，才有改革。虽然社会化转型是行业社团发展的大势所趋，但现阶段仍有不少障碍。中国行业社团既具有西方国家非营利组织（NPO）或者非政府组织（NGO）的某些特征，又具有中国特定的国情和制度赋予的特点：既不同于政府机构和市场组织，又要在市场经济环境下完成其特定使命，必然面临一系列问题。诸如行业社团自身的不规范发展，政府部门的固有管理观念，社团对政府的习惯性依赖及其外围发展环境等，都是社团社会化转型的主要制约因素。

首先是观念障碍，这其中既包括政府部门的管理观念，也包括社团组织自身的主观意识。为充分发挥社团功能，政府大力培育和发展社会团体。然而，当我们把政府的动机放在一个更加广阔的背景下观察的时候，即放在政治发展的大背景下观察时，我们就会发现，政府努力的方向与许多学者所构想的市民社会的发展方向是完全相反的。因此可以说，当政府的动机和努力足够强劲的时候，中国的市民社会反而不会发展［6］。如此，反而削弱了行业社团社会化发展的基础。所以说，虽然政府具有对工作进行局部的创新的动力，但在政治体制方面改革的总体动力是不足的。

反观行业社团自身，从政府部门转变而来，习惯在政府的庇护下运行，缺少公平竞争、实现自我权利等观念，是其社会化转型的主要观念障碍。行业社团支持社会化改革，但又不愿意彻底“断奶”。反对主管部门委任社团负责人，束缚社团自我发展手脚；希望政府对行业社团放松管制，由行业社团自己设定服务收费标准，但政府补贴资金越多越好；强调主管部门应向自己下属的行业社团倾斜，在政府职能下放时，想当然地认为应当下放到本部门下属的行业社团，甚至有“自己生的孩子自己怎么可能不养”的想法。

其次是客观障碍。除了缺乏资金、场地等物质条件不足之外，制度、体制问题是社团发展的主要制约因素。因法治建设不完善，当前行业社团的社会合法性还有较大缺陷。

首先，行业社团相关立法滞后。目前，我国唯一与行业社团有关的专业法规就是国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》。其他关于行业社团的规定，都零散分布于各部委的政策文件之中，有一些还相互冲突，远远不能满足行业社团发展的需要［7］。无立法导致行业社团的法律地位不明确。对行业社团的性质认定直接关系到行业社团的法律适用及其本身的定位。从我国现有的行业社团设立、职能和组织形式等方面考察，尤其是政府部门对行业社团的管理模式，很大程度上存在“官”“民”不分的问题。法律地位不明导致社团服务的公正性和代表性混乱。有些企业对行业社团有顾虑，宁愿单打独斗，也不愿加入“二政府”受束缚；有些社团也乐以“二政府”名分自居，一边向主管部门申请财政经费，一边借政府项目向企业拉赞助。有的甚至违规经营，造成恶劣影响。

其次，保障行业社团健康运行的制度框架没有构建起来。目前，政府职能转换尚不到位，政府部门依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，大量的行政审批和行政许可，致使行业社团处于可有可无的境地。行业社团在人员、经费和职能等多方面仍然不同程度地依赖于政府主管部门，即使开展活动挣钱“养家糊口”，也需要“仰仗”政府的行政权力，难以真正成为会员企业的利益代表，社团工作开展也缺少持续性和稳定性。这都是当前行业社团深化改革必须面临的现实问题。

第三是利益因素。由于传统习惯的制约，强政府、弱社会的全能国家中，形成了一系列固化的运行模式，加上行业社团自身发展的不规范，在与市场经济结合过程中，形成了一定的利益格局，短期内很难打破。这同时也正是我们进行社会化改革的切入点。首先，服务覆盖面窄，社团不能完全掌握本行业信息，无法发挥信息平台和协调职能；偏重维护大型国有企业的意愿凝聚力和权威性较差，代表利益有局限。其次，组织结构不合理，设立重复交叉，部门利益分割明显。随着外贸经营权制度的取消，按产品细分重组行业组织是市场经济发展的客观要求。需要有真正意义上的国家级行业社团将行业企业组织起来。现在有的行业既有社团，又有进出口商会，却分属不同的政府主管部门，局限于传统的部门系统，不能代表全行业，行政利益分割的烙印明显，实际效用很低。再者，专业人才缺乏，服务效能很难满足需要，人员利益难分配。目前多数行业社团人员结构不合理，其主要工作人员多是从国家机关或事业单位分流而来，专业缺乏，观念陈旧，官僚气息浓厚，很难适应行业发展的要求。因此类工作人员类似事业单位编制，打破铁饭碗必定产生诸多利益矛盾，行业社团人事制度改革面临巨大压力。

第四是文化因素。所有的社会组织都必须根植于一个特定的文化环境中。在西方国家社会组织的发展有来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法治观念、契约精神、公益精神等等。指出，西方的体制环境给社会组织提供合理的运行机制，有来自社会舆论和民间文化价值的肯定、响应与支持等。而在转型期的中国，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会公益观念也变得模糊，使得社会组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。文化环境不能给社会组织提供合理的运行机制，以及有来自社会舆论和民间文化价值的肯定、响应与支持。这一切，都成为中国社会组织发展中的无形障碍。

四、行业社团社会化的路径选择

在经济发展迅猛、主体多元的当代中国，发展符合市场经济要求的、社会化的行业社团已经成为共识，并已被纳入下一阶段中国深化政治社会改革的步骤安排。但转型过程中众多的观念和制度障碍使得行业社团的社会化进程困难重重。中国行业社团究竟走哪条路，才能以最小的代价和最有效的方式实现它的社会化进程？

首先，社团社会化的路径选择要从中国行业社团发展的大环境出发，只有适合国情，才具可操作意义。

其次，改革开放的成功实践为社团改革提供了重要经验，社团社会化的演进路径不可能是破釜沉舟式的“休克”疗法，其路径选择应该是立体的、综合的，体现非均衡的、滚动式的发展过程。

第三，社团社会化变量多样，指标体系复杂，其路径选择应该是立体的、综合的。我们需要从行业社团成立的原则、登记管理、治理结构、行为约束、筹资监管等方面进行制度构建，从而达到行业社团间的适度竞争和行业社团与企业、政府之间的有效互动。同时，为完善行业社团的政治参与，我们既要考虑到充分发挥社团的利益表达和矛盾缓解作用，推动社会治理结构的形成，又要设计出避免社团被少数人控制的机制，保持公民个人权利的行使与公共利益保护之间的平衡。

第四，社团社会化的内容包罗万象，但一定要重点突出，找准切入点，才能事半功倍，尽快实现社会化目标，其中，借鉴现代企业制度，构建行业社团的法人治理结构将是成功的关键。因为社会组织转型是中国下一步改革的重点与难点，其改革方向之一应当是不断增强社会组织的自主性和公共性。而增强社会组织自主性的前提，同时也是形成组织公共性的核心手段，就是完善该组织的法人治理结构［8］。

设计行业社团社会化的实现路径，要综合考虑社团与政府、企业之间的辩证关系，需要营造氛围，重点突破，典型示范，综合推进；需要打造制度环境、提供政策保障，明确社团的政治法律地位，着力解决好社团的行政归属、人事定位、资金来源、运行机制等现实问题。首先，要打造制度环境。这不可避免牵涉到政府职能的转变问题。政府职能转变就是对传统的政府管理方式和范围进行变革，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管为主转向以服务监督为主，把原来不应该由政府承担也做不好的职能还给社会，把应该抓的职能抓好。随着市场经济的发展，我国各种专业社团如雨后春笋，几乎涵盖了所有经济领域。但由于种种原因，大多数行业社团都带有强烈的计划经济的烙印，官办色彩浓厚。为形成完善的国家—市场—社会资源分配与风险分担机制，我们还需要从行业社团成立的原则、登记管理、治理结构、行为约束、筹资、监管、税收优惠等方面进行制度构建。目前，正在被中国政府广泛借鉴和采用的“政府向社会组织购买公共服务(Purchase of Service Contracting,POSC)”，就是中国有关制度改革的一大亮点。其次，要明确政治法律地位。中国行业社团的产生和发展有着中国特色的特殊背景，未来行业社团的社会化转型，必须明确行业社团的政治地位，解决其行政归属问题，即独立性问题。只有如此，行业社团才可能真正享有独立的法人资格。社团的法律地位类似现代企业制度中的“产权”，这是社团社会化的基本保障，更是社团保持健康发展的动力。总结我国国有企业改革的经验，国企缺乏效益的主要原因是国家干预，国家干预不可避免地导致企业官僚化，官僚化企业不可能产生竞争力。这个逻辑对行业社团同样适用。因此，当前行业社团的转型不是所有权与经营权要如何分离，而是所有权如何脱离公共权力，企业如何脱离权力机关［9］。第三，我们还需要进行必要的政策配套，切实解决行业社团发展中遇到的人的问题、钱的问题和运行机制的问题，不断提高行业社团的快速反应能力和综合协调能力，强化服务功能、咨询功能和桥梁功能，帮助企业开拓市场，进行产业损害预警、调查，维护行业利益。

五、小 结

作为与经济联系最紧密的社会组织，行业社团随着时代的发展而发展。现在给出的几个发展路径不足以解决行业社团未来发展的所有问题，诸如行业社团的自律与他律问题、行业社团功能实现的机制问题、行业社团的财政基础问题等，仍需要我们摸着石头过河，不断摸索探讨。

中国的渐进改革模式的形成是复杂的客观条件和理性选择的主观努力相结合的结果。我们从1978年开始对外开放，但从1992年起才真正开始市场经济改革，14年终付出了巨大的制度成本。虽然时间很长，但转型成本低，老百姓易于接受，直至近10年，改革红利才开始显现，百姓财富剧增，中国国际地位快速攀升。纵观改革开放三十多年历程，我们既有通盘的考虑，又有灵活的措施，两者相辅相成，才是中国改革的特色。新一届政府对机构改革的决心将为行业社团等社会组织提供良好的发展环境；同时，行业社团等社会组织的发展壮大将推动一个有限、有效的现代化国家管理机制的形成。“不慕古，不留今，与时变，与俗化”(《管子——正世第四十七》)，几句古语恰恰阐释中国改革不断开放进步的真谛。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］郑杭生.社会学概论新修［M］.第三版.北京：中国人民大学出版社，2003.

［3］ Joseph F Bradly.the role of trade association and professional business society in America［M］.Pennsylvania：The Pennsylvania State University Press,1964.

［4］张帆.中国行业协会民间化变局［N］.中国经济时报，2004-11-17.

［5］郑杭生.正视社会三大部门的功能性失调问题［N］.北京日报,2006-01-17.

［6］李景鹏.挑战、回应与变革——当代中国问题的政治学思考［M］.北京：北京大学出版社，2012.

［7］潘悦.反倾销摩擦——贸易摩擦应对丛书［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.

［8］邓国胜.事业单位治理结构与绩效评估［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［9］王文杰.国有企业公司化改制之法律分析［M］.北京：中国政法大学出版社,1999.