检察机关业务目标管理考评对刑事诉讼的影响

谢小剑

科学的考核制度是保证检察机关正确适用法律，依法履行职责的基本途径和重要手段，也将会对刑事诉讼法的实施发挥重要作用。“由于上级院的年度目标考核，对各项检察业务工作设置了较为详细的考核指标，考核结果也被地方党委视为检察院完成业务工作情况的衡量标准，所以得到了各级检察院的高度重视，几乎成为了唯一的绩效考核”①万毅、师清正：《检察院绩效考核实证研究——以S市检察机关为样本的分析》，《东方法学》2009年第1期。。当前，我国检察机关已经实施了十余年的目标考核制度，目标考核制度已经成为检察机关管理体系中一个重要环节，对其研究具有重大的理论意义与现实价值。本文以Y市②笔者对Y市及其下属某区检察院进行了调研，调查采取查阅相关资料以及访谈的方式进行。Y市地处江西省西北部，下辖10个县市区，地域面积18，669平方千米，拥有人口500余万。检察机关针对基层检察院反贪、侦监、公诉三个部门的目标考核制度为样本展开研究，在考察现行目标考核制度预设功能、指标设定的基础上，论述其对刑事诉讼法产生的影响，并提出若干完善考核制度的建议。

一、检察机关目标管理考评的预设功能

检察机关的目标管理考评分为对检察院及其内设部门的考核。对检察院考核，主要由上级检察院考核其直接领导的下级检察院；对部门考核，一般是指检察院对本单位各部门的考核。从实践来看，部门考核并不具有独立性，因为其判断主要依据上级对本检察院考核时，本单位各部门在上级单位的排名③2011年Y市下属某县目标考核方案规定：“各部门业务工作考评以市院部门目标考评排名顺序为准。市院对部门考评第一名不扣分，第二名后，以分差3分递减。”。

以Y市检察院为例，其要对下属十余个基层检察院进行考核，考核的方法是年初由市院确定目标考核的标准，并成立考核机构，年终时基层检察院各业务部门先自查，后再由上级检察院成立的考核机构考核，最终汇总成为该检察院的考核成绩。其中各业务部门的考核成绩又成为基层检察院判断该部门在院内工作成绩的重要标准。

由于省级检察院把基层检察院工作的情况作为考核评价市级检察院工作的一项重要内容，因此市级检察院对县级检察院的考核起着承上启下、至关重要的作用，故成为本文分析的对象。从理论上讲，检察机关的目标管理考评具体包括以下预设功能：

第一，督促各部门充分行使职权，践行检察机关的职能。由于考核工作指标是每一个部门开展工作的重要导向，因此考核必定对执法行为产生潜移默化的指导效果，也必定对检察官依法履行职责、实现执法目的产生针对性的指导作用与激励作用。比如，对自侦案件基本立案数、人均逮捕数、人均审查起诉数、立案监督指标、侦查监督指标、审判监督指标等一些考核指标的设定都是为了督促各部门充分行使职权，实现检察院的法律监督职能。

第二，加强内部监督管理，促进执法规范化。检察机关考核考评是以法律的正确实施为最基本的考核目标，通过考核考评标准和指标等方面的设置为考评对象提供依法办事、高效办事的操作规程和行为准则，引导检察工作走向规范化。比如，2012年Y市考核规则确定，未按照高检院和省院执法规范要求层报审批，而对职务犯罪嫌疑人作不起诉决定的，每件减5分；职务犯罪案件拟作不起诉决定未经人民监督员程序监督的，每件减2分。因此可以想见，目标管理考评制度对于强化内部监督管理，保证公正司法，起到了十分关键的作用。

第三，评价检察院和检察院下设部门的工作，奖优罚劣。2010年《基层人民检察院建设考核办法（试行）》规定上级检察院应当把对基层检察院建设考核的结果，作为对基层检察院表彰奖励和基层检察人员任用奖惩的主要依据。被上级检察院评定为先进检察院或授予模范检察院称号的，应当对检察长和作出突出贡献的检察人员作出表彰奖励，并在提拔任用时优先考虑；考核结果连续三年排列末位的，上级检察院应当对该院检察长进行诫勉，必要时应当对该院检察长及领导班子成员提出调整意见。关于这项功能的实践情况，受访谈的检察官告诉笔者，目标管理考评在部门负责人的业绩评估上发挥了比较大的作用，检察长一般将其作为部门负责人工作能力大小的判断标准，但对部门内的检察官个人影响却非常有限。

实践中，目标管理考评更重要的作用在于通过利益机制，引导检察行为。目前，一些检察院内部设置了目标管理奖，部门考评得分成为该部门检察官计算目标管理奖的依据。检察官对此还是非常看重的，至少不能因为自己的行为影响同事的利益，否则将导致个人的群众基础变差，不利于今后的升迁。可见，当前目标管理考评已经成为评价检察院、检察院下设部门工作业绩的重要标准，间接影响着检察官个人的选拔、任用，且与检察官当年的奖金有着直接联系，这必然对检察行为产生有力的引导作用。

二、检察机关目标管理考评的指标设定

由于基层检察院业务部门的考核以上级检察院确定的标准为依据，因此本文分析的对象是市级检察院为各基层检察院制定的目标考核方案，主要以被调查对象Y市检察机关的考核方案作为分析对象。根据笔者调查，该方案基本上反映了J省检察机关的指标设定情况，具有较好的代表性。

（一）目标考核概况

2013年Y市检察机关的考核方案分为考评检察业务工作、队伍建设、综合保障、群众满意度测评工作和检察长述职述廉五个方面。其中，反贪污贿赂局、反渎职侵权检察局、公诉部门、侦查监督部门、监所检察部门、控告申诉检察部门、民事行政检察监督部门等主要业务部门的考评分值占了目标管理考评总分的70%以上。由于反渎职侵权部门与反贪局考核指标类似，民事行政检察监督部门、控告申诉检察、监所检察部门与刑事诉讼关联相对较远，故只选择反贪污贿赂局、公诉部门、侦查监督部门三个部门进行分析。业务部门目标考核主要从办案数量、办案质量、工作机制三个方面展开。考评的主要方法就是设定具体工作项目的分值，通过加分、减分项目来实现量化考核。

（二）三大业务部门考核指标的设定

1.反贪局主要考核指标

人均立案数：每实际立案侦查一人计1分。与按照当年全市人均实际立案人数计算出的参考人数相比，每少一人减1分。涉案人员属于当地党政机关、司法机关科级、县处级以上的，每人分别加0.5分、2分。贪污贿赂案件拟撤案未经人民监督员程序监督的，每件减2分。讯问贪污贿赂犯罪嫌疑人未按规定进行全程同步录音录像的，每人次减0.5分。

人均起诉数、人均有罪判决数：每起诉一人计1分，与按照当年全市平均起诉、无罪判决率计算出的参考人数相比，每多一人加1分，每少一人减1分。

人均起诉大要案数：每起诉一件贪污贿赂大案计1分；每起诉一名涉嫌贪污贿赂的县处级以上被告人计1分。

判决实刑率：判决实刑率全市最高的，计10分，其他基层院折算计分。

根据开展侦查一体化机制办案情况计分（最高评价分3分）。

根据做报表、材料、信息、调研等工作情况计分①事实上，三大业务部门都有该考核指标，但所占分值较小，由于其与业务关系不大，下面部分不再列出。（最高评价分2分）。

2.侦查监督部门主要考核指标

（1）审查逮捕工作：捕后撤案、捕后不起诉、捕后无罪判决、捕后轻刑率都要扣分。关于捕后撤案，2013年之前一直考核“人均审结逮捕案件数”，2013年取消该指标。关于捕后不起诉，绝对不起诉的，每人减3分；捕后相对不起诉和存疑不起诉比例相比全国当年1～11月平均值，每超过0.1个百分点减1分。捕后作出无罪判决的，每人减5分。关于捕后轻刑率，是2013年新增的考核指标，目的是为了减少对无羁押必要的逮捕，其规定捕后轻刑率相比全国当年1～11月平均值，每超过0.5个百分点减1分。

（2）立案和侦查活动监督工作

人均监督立案数：人均监督立案、监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件数达标的得基础分，案件起诉后作出有罪判决的加1分，作撤案、不起诉及法院判决无罪的，减2分。

人均监督撤案数：监督侦查机关撤销不应当立案而立案案件的，每撤案一人计1分。

人均纠正漏捕数：法院作出有罪判决的，可以加分，作撤案、不起诉及法院判决无罪的，减2分。

（3）未成年人刑事检察工作

不捕率达到当年全市不捕率的，计8分；每多1个百分点加0.5分，每少1个百分点减0.5分；根据落实特别保护制度的情况计分①其主要内容是，审查逮捕过程中，全面执行讯问涉罪未成年人听取辩护律师意见等特别保护制度的，计2分。（最高评价分2分）。

3.公诉部门主要考核指标

（1）审查起诉工作：人均审结起诉案件数、不起诉数达到考核要求的得基础分，撤回起诉率全市最低、无罪判决率全市最低可以得分，否则在此基础上相应减分，比如：“无罪判决率最低的市院，得最高评价分10分，其他市院与最低市院相比，每超过0.01个百分点（含本数）减2分。”职务犯罪案件不起诉率达到全市不起诉率的得基础分，否则扣分。

（2）公诉环节诉讼监督工作：人均纠正漏诉数、人均监督纠正侦查活动中违法情形数、人均提出抗诉数、人均法院采纳意见数、人均监督纠正刑事审判活动中违法情形数、撤回抗诉率，都会相应增加考核分。

（3）未成年人刑事检察工作：不起诉率②2013年规定，达到当年全市不起诉率的，计8分；每超过0.3个百分点加0.3分，每低于0.3个百分点减0.3分。、人均适用附条件不起诉制度情况、落实特别保护制度情况、分析研究本区域未成年人刑事案件特点和发展趋势，提出预防对策，形成年度报告的，都会影响考核分。

（三）检察机关目标管理考评的特征

从上述指标的描述，可以看出我国检察机关目标管理考评呈现下列特征：

1.定量考核明显。主要体现为数字化的考核形式，比如相关业务部门都明确规定了具体的数字考核指标，如侦查部门的立案数、移送起诉率、公诉部门的不诉率、侦查监督部门的捕后不诉率。尽管数字化考核试图将人为因素降低，但从指标设定来看，过于简单、机械地强调几个“数率”，没有考虑评价工作所需要注意的“定性要求”，难免会以偏概全。另外，由于不少工作无法定量化就未纳入目标考核，如审查起诉的迅速进行、出庭效果等。如此一来，反而难以规范引导执法活动。

2.目标考核内容“重实体、轻程序”。长期以来我国的司法实践中一直存在“重实体、轻程序”的思想，这在考核指标的设计上也有所体现。例如评价自侦工作是以立案数量、立案后的不起诉率及无罪率、办理大要案数量为主，评价审查起诉工作以审查起诉案件数量、诉后的撤回起诉率、无罪率为主。这些实体方面的考核占据了目标考核的绝大多数，而重要的诉讼程序要么没有纳入考核的范畴，比如违法讯问等违法侦查行为未成为自侦部门的扣分项目，要么虽然列为了考核的项目，但所占考核分值不大，如超期羁押、同步录音录像工作等。

3.各部门考核指标之间相互影响。一是共同受限现象。例如侦监部门与公诉部门，针对侦监部门的捕后不诉率，如果超过一定比例，两个部门都扣分。二是此消彼长现象。例如侦查部门与公诉部门，如果改变定性或是要求撤案，对侦查部门是扣分的项目，而对公诉部门则是加分的项目。三是单边考核。例如2010年纠正违法侦查活动的考核，侦查监督部门加分，自侦部门却没有减分项目。同样，纠正超期羁押，监督部门加分，但自侦部门没有减分项目。这些指标可能导致内部利益的冲突。

4.以业务工作考核指标设定推进当年的重点工作。从不断增加的新考核指标中能明显看出工作重点的变化。例如，2006年实行同步录音录像的考核；2007年增加超期羁押考核；2008年增加检察长列席审判委员会的考核；2010年增加认真执行职务犯罪审查逮捕上提一级改革的考核。再如，2012年为了落实新修改的刑事诉讼法，考核项目中增加了建立检调对接机制，以及“落实未成年人犯罪年度报告制度”的内容。为落实未成年人的特殊程序，2013年对未成年人司法工作进行全面考核，在审查逮捕、审查起诉阶段都要求未成年案件的不捕率、不起诉率要达到一定的比例。

三、目标管理考评对检察机关执行刑事诉讼的影响

应当说，部分考核指标的设置确实在目标考评的预设功能范围内，对促进检察机关积极行使职权起到了极其重要的作用。例如，由于职务犯罪并无明显的被害人，检察机关不查办并不会影响自身利益，在职务犯罪越来越猖獗、越来越隐蔽、查办越来越难的背景下，对职务犯罪立案数量的指标控制，有助于推动检察机关发挥职能，打击职务犯罪。又如，针对侦监、公诉部门无罪率的考核，对于实体真实的追求具有重要作用。再如，检调对接机制、检察建议、纠正违法、未成年人犯罪不捕率和不诉率的考核、年度报告制度等考核项目有助于积极推动2012年刑事诉讼修改理念的落实，而同步录音录像、防止超期羁押等程序考核规定在规范执法行为、保障人权方面有突出的作用。

但是，也不能否认目标管理考评中有不少指标，突破了预设功能的底线，对刑事诉讼的实施产生了消极的影响。

第一，立案监督后案件被判无罪的要扣分，导致在立案监督时就要以能否定罪作为判断标准。这显然不科学，因为立案的标准是“是否有犯罪事实需要追究刑事责任”，与能否定罪毫无关系。同时，由于立案后的侦查行为无法有效控制，导致检察机关不敢采取立案监督行为，立案监督的数量非常少。接受访谈的检察官告诉笔者，实践中往往找些十拿九稳的案件在公安机关的配合下作假，监督模式演变成配合模式，限制了立案监督功能。同时，对立案后的撤案率、不起诉率、无罪率进行扣分考核与不破不立存在密切关系。因为根据该考核，立案时就要求研判“诉的出、判的了”，否则就可能被扣分，结果必然是在立案时过于慎重，以至于不破不立。

第二，对捕后不诉、捕后判无罪的扣分导致忽视逮捕必要性审查及拔高逮捕的证据标准。刑事诉讼法规定的逮捕条件是“有证据证明有犯罪事实”“对可能判处徒刑以上”的犯罪嫌疑人具有取保候审无法克服的社会危险性。这与公诉案件起诉与否、定罪与否的条件有着实质的区别，后者是以“事实清楚、证据确实充分”作为判断标准。审查逮捕的重心应放在审查嫌疑人是否有逮捕必要性，也就是羁押必要性的问题，而不是判断“事实清楚、证据确实充分”。所以，即使是公诉部门做出不起诉的决定，也并不是否定审查逮捕部门之前作出的逮捕决定。逮捕和起诉没有必然的联系，因此起诉与否不宜作为判断逮捕部门工作效能的指标。同理，存疑不起诉也不应该作为否定逮捕决定的标准。然而，一旦捕后不诉、判无罪都要扣分，必然使侦查监督部门以实体上是否构成犯罪作为判断标准，忽视逮捕必要性审查。接受访谈的检察官表示，对这两项指标的考核，导致在实践中基本不对犯罪嫌疑人的逮捕必要性进行审查。

此外，对捕后不诉、判无罪的扣分，导致检察机关在批捕时以“事实清楚、证据确实充分”作为证明标准，抛弃了“有证据证明犯罪事实”的证明标准。因为捕后是否起诉是由本单位决定的，由于存在对相对不起诉的严格控制，批捕部门对此并不担心。可是面对存疑不起诉的案件他们就没有那么淡定了。该类案件并不是通过检察机关的内部沟通就能够轻易解决的，因此必须要对案件“事实清楚、证据确实充分”与否作出准确判断。

第三，由于对立案后和捕后无法起诉、定罪，以及起诉后判无罪的扣分，导致办案机关追求审前高羁押率，以避免事实和证据出现变化。在我国，司法实践中往往以结果判断司法行为的正当性，立案后、捕后无法起诉、定罪都要扣分，而没有考虑到在诉讼过程中，正常情况下证据发生变化导致无法起诉、定罪的可能性。为了避免这些情况出现，通常认为将被告人长期羁押在看守所是最保险的方法，于是办案机关会尽可能地将被告人羁押起来。同时，由于我国曾经错误地将逮捕作为检察机关履行打击犯罪、维护社会稳定职能的一个重要评价指标，部分地方存在对逮捕率的内部控制①参见万毅、师清正《检察院绩效考核实证研究——以S市检察机关为样本的分析》，《东方法学》2009年第1期。，或者出现检察机关配合公安机关逮捕率考核需要的情况②公安机关有逮捕率的考核，也影响检察机关的行为，检察机关出于对“兄弟单位”的利益关照，也尽量做出逮捕决定。，以及对检察机关不捕决定被改变的要扣分③2009年捕后撤案、绝对不诉、判无罪和经复议、复核改变原不捕决定的，每人减0.1分。之后不再对其考核。2012年全省的考核又出现上述内容，而且考核人均逮捕案件数。，这些都使得检察机关尽量作出并维持逮捕决定，将犯罪嫌疑人审前羁押，这也正是犯罪嫌疑人很难获得取保候审的重要原因。

第四，对不起诉的负面考核与不起诉裁量的严格限制，影响了检察机关公诉裁量权行使。对不起诉的严格控制曾经是目标考核的一个重要特征，这既表现为对相对不诉率的指标控制①从该市目标考核的指标变化来看，不起诉率最初进行数额控制，如2006年相对不起诉不超过3%，职务犯罪不起诉率不超过12%；2007年考核方式发生变化，要求相对不起诉率不超过当年全市平均数，否则扣分；2008年省里取消了对相对不起诉率的考核要求，市院的目标考评中也取消了类似指标，但据笔者访谈得知，实践中市院公诉部门仍要求相对不起诉不超过5%，并运用考核时的裁量权予以控制；2011年彻底放松了对基层检察院的不起诉控制，但在2012年为了应对职务犯罪轻刑化的批评，又恢复了对职务犯罪不起诉率的考核控制指标；2013年开始实行对未成年人犯罪不起诉的激励指标。，也表现为在自侦部门立案后和侦监部门批捕后做不起诉时扣分，还有对经过复议、复核改变不起诉决定的扣分。2008年之前严格控制相对不起诉，2008年之后即使没有不起诉率的考核，但是增加了“不起诉被确认错误的，每错误不诉1人减1分”的考核标准。显然，符合相对不起诉的案件，起诉不可能扣分，但不起诉决定可能会遭到被害人和侦查机关的反对，就有可能扣分，检察机关为了回避风险自然不愿意做相对不起诉决定，这导致大量相对不起诉的案件被起诉，大大浪费了司法资源。同时，对捕后不起诉扣分导致公诉部门投鼠忌器，为不影响同事关系，尽量做出起诉决定，这对被告人而言是非常不利的。可见，对“不起诉”的考核带来不小的负面影响，最主要的表现是限制了公诉裁量权的正确行使，使检察机关通过合理运用公诉裁量权，以刑事政策化解社会矛盾方面的功能丧失。

同时，立案后不起诉扣分、审查逮捕后不起诉扣分，导致部门之间产生利益冲突，使公诉部门尽量做出起诉决定。例如，职务犯罪侦查部门立案准确率通常是以公诉部门的意见为依据的，只要公诉部门提起了公诉，就认定为立案准确，否则就认为立案存在错误，这样就将两个部门之间的利益紧密联系在一起，一旦处理不当便会发生利益冲突。出于整体利益考虑，公诉部门也就大多会作出起诉决定。又如，审查起诉部门经过审查认为应当存疑不诉的，对于审查起诉部门是作为加分的项目的，但这对于侦查监督部门则是扣分的项目。由此产生的问题是，当一些案件立案、逮捕后经认定确实无法构成犯罪，但是出于存在负面考核的顾虑，往往使检察机关从全院考核的利益出发，想方设法对案件做起诉处理，因为这涉及侦查、逮捕、起诉等各部门共同的利益。如此一来，犯罪嫌疑人将面临被错误定罪的风险，即使最终被判无罪，被告人也已经被超期羁押了。

此外，2013年开始要求未成年人犯罪的不捕率、不起诉率达到一定比率，但是事实上能否做出不起诉决定必须符合法定条件才行，盲目设置指标并不科学。接受访谈的检察官表示2012年、2013年对未成年人犯罪的不诉率考核导致许多重伤被害人的未成年犯罪嫌疑人也被不起诉，这些案件完全突破了不起诉的合理标准。

第五，起诉后被判无罪或撤回起诉扣分缩小了被告人获得无罪判决的可能性。实践中，公诉部门只要起诉便极其不愿撤回起诉，检察官在其客观公正义务与自身利益之间进行选择，也就在一定程度上削弱了检察官的客观公正义务。“一旦案件被判无罪，承办检察官将受到扣分、减发奖金等处分，使得检察官在司法实践中将全力避免对方胜诉，追求有罪判决作为参加刑事诉讼活动的唯一目标”②吴建雄：《检察业务考评制度的反思与重构——以检察官客观公正义务为视角》，《法学杂志》2007年第6期。。同时，由于判决无罪比撤回起诉扣分更多，这也催生了我国刑事诉讼中常见的现象——对于本应判无罪的案件以检察机关撤诉的方式处理。调查表明，检察院对撤诉率和无罪判决率的控制使得检察官倾向于和法官频繁联系，软硬兼施试图避免那些对己方不利的结果。而法官也大多对检察官体谅、通融，在证据不足时，不做无罪判决而是从轻判决，或者通知检察院撤诉③参见朱桐辉《绩效考核与刑事司法环境之辩——G省X县检察院、司法局归来所思》，陈兴良主编《刑事法评论》（第21卷），北京：北京大学出版社，2007年，第270页。。但有时检察机关认为被告人有罪，便坚持不撤回起诉，此时法院和检察院就会进行一定的博弈。由于检察机关不撤回起诉往往以抗诉为后盾，法院必须在得罪检察机关与保障被告人权利之间进行权衡，同时其自身还可能因为受到检察院抗诉而获得负面考评，再加上来自被害人的压力，法院选择保障被告人权利的牵制因素过多，对被告人而言其获得无罪判决的可能性也就相对很小。

第六，考核指标的利益冲突弱化了检察机关的法律监督职能。目标考核造成了部门利益与单位利益的冲突，部门在考虑如何使自身利益最大化时，还要考虑如何将本院利益的损失最小化。由于捕后不诉的扣分大于起诉的加分，“如果依职权做出不起诉决定，在考核中既无自身利益可图，又会给侦监部门带来巨大的利益损失。权衡两部门的利益，牺牲侦监部门的考核利益事实上就是牺牲了本院的考核利益，虽然公诉部门为自身争得了考核利益，但院领导层对公诉部门，尤其是其负责人的评价却降低了。基于部门负责人的职务升迁更多地取决于院领导层的评价而与部门考核实绩并不直接关联，这对于他们来说就得不偿失了。因此在案件起诉存在风险的情况下，公诉部门通常不会做出存疑不起诉的决定或允许撤案，而是在尽力补充有罪证据后决定起诉”①参见余国利、金涛《部门博弈与司法公正——以检察机关绩效考核为中心》，《西南政法大学学报》2010年第3期。。于是，一般情况下自侦案件捕后必诉。批捕案件必诉基本上成了默认的规则。这一事实使得被监督部门牵住了监督部门的鼻子，监督功能就此失效。

捕后无罪的扣分反过来导致检察机关对侦查机关的监督职能弱化。因为一旦逮捕，能否入罪检察机关是利益的相关者，如果侦查监督部门做出了审查逮捕的决定，公安机关认为案件就是做了最终的定性，在公诉部门提出证据存在问题时公安机关甚至不予理睬。可见，检察机关的目标考核使其放弃了自己的监督职能，主动将自己与侦查机关捆在一条绳上。实践中有很多这样的案例，甚至影响到了判决。

同时，由于无罪与否成为评判案件质量的重要指标，“这使得检察官不可避免地受到考核利益的驱动，在办案过程中努力避免‘错捕’、‘错诉’，努力避免因自身与法院观点的不同而造成的案件改判，从而采取事先与法官‘沟通’的方式。这就不仅仅是检察机关内设部门的妥协，而是监督机关与被监督机关之间的妥协”②余国利、金涛：《部门博弈与司法公正——以检察机关绩效考核为中心》，《西南政法大学学报》2010年第3期。。最终案件的质量完全依赖于法院的判决，这必将弱化检察机关对审判机关的监督，使监督模式从制约走向配合。

从上述分析我们可以发现，我国刑事诉讼法规定了公检法三机关“分工负责、相互配合、相互制约的原则”，强调三机关的制约，但在目标考核制度的影响下，三机关由制约走向了配合，这可能严重影响被告人的权益。

第七，指标设定的单向性，导致人权保障不足。首先，缺乏对律师执业权利保障的考核，比如对于限制律师会见、阅卷的行为未给予否定的评价，导致司法实践中不注重保护律师的权利。其次，由于审查起诉期间的办案期限等同于羁押期限，而对于此时的办案期限没有激励指标导致存在诉讼期限用尽的现象，进而导致犯罪嫌疑人受到隐性羁押却无法获得救济。最后，对于保障人权不予逮捕、存疑不诉的没有加分，使检察机关在行使该监督职权时积极性不高。

四、检察机关目标管理考评制度的改革

从上述分析，我们发现，目标考核实际上会对刑事司法实践产生非常重大的影响，很多刑事司法实践中的问题，比如高羁押率、不破不立、立案监督职能虚置、辩方程序权利保障不足等等，都和目标考核有着密切的联系，因此必须高度重视目标考核工作，不能简单地拍脑袋决定，必须深入调查，改造考核指标，既要化解目标考核指标和当前司法制度之间的冲突，又要预测考核指标在实践中的反响，以结果反思指标设定。笔者认为，应当作以下改革：

（一）注重定性考核

当前的考核基本上属于以结果为导向的定量考核。然而，不仅刑事司法领域不具备结果主义导向考评运行的条件，而且刑事司法的固有特质也决定了其并不适合结果主义导向的考评。刑事司法并不是一项完全以“产出”为最终导向的活动，而是一项包含了广泛政策目标与更多价值实现的工作。它们很难用数据指标予以量化③郭松：《组织理性、程序理性与刑事司法绩效考评制度》，《政法论坛》2013年第4期。。实践中，个案情况非常复杂，造成不起诉、撤案、判决无罪的原因很多，有些与检察机关的办案质量有关，有些却并无关系，简单地进行“率”“数”的静态考核，使检察机关受制于上述考核指标，无法在个案中充分行使自己的职权，发挥法律监督职能，寻求正义。有学者发现，“简单地以数据论英雄，排优劣，在激励和约束检察人员认真办案的同时，也会刺激检察人员不顾诉讼规律和案件的实际情形，一味追求既定的目标”，这是造成冤案的重要原因之一④李建明：《刑事错案的深层次原因—以检察环节为中心的分析》，《中国法学》2007年第3期。。同时，过分强调考核数据的意义，责任追究时只重形式不重内容，只重结果不重过程，导致被考核者把主要精力都集中在能够通过定量测评得分的项目上，而忽视那些不能定量测评的项目，使得检察院整体建设呈现畸形发展的状况⑤万毅、师清正：《检察院绩效考核实证研究——以S市检察机关为样本的分析》，《东方法学》2009年第1期。。

因此，在检察工作中应当纳入定性考核的方式方法。比如，不能简单将法院判处无罪的案件都确定为扣分情形，应当根据对案件的证据采纳、事实认定、法律依据、办案程序是否正确等具体情节考察案件的办案质量⑥殷宪龙：《检察业务绩效考核中的问题与对策》，《人民检察》2011年第13期。。但是，这样必定会加大业绩评估中的主观因素，所以组成科学合理的目标考评小组至关重要。能否改变当前仅由上级检察机关组成考核小组考核下级的做法，转而实行多方参与，适当吸收下级检察院以及外部中立人士组成考核小组，展开年终的考评工作，值得进一步的思考。

（二）关注程序保障

检察机关应更多地从实现程序公正、保障人权的角度完善目标管理考评指标。有学者将不当的绩效考核作为程序失灵的主要原因之一，“实体处理为标准的业绩考评制度，造成公检法人员将追求某种有利的考评结果作为诉讼活动的目标，而根本不会保证法律程序的实施，甚至这种有利结果的取得本身就是通过架空和规避法律程序实现的”①陈瑞华：《刑事程序失灵问题的初步研究》，《中国法学》2007年第6期。。考核必须使符合现代司法理念的行为得到正面的评价，而不能通过考核指标激励违反现代司法理念的检察行为。因此，应当强调人权保障、程序正义理念，突出对程序违法的监督与考核，从保障诉讼参与人合法权益、确保司法公正的高度，来分解考核指标②万毅、师清正：《检察院绩效考核实证研究——以S市检察机关为样本的分析》，《东方法学》2009年第1期。。所以，要加强对遵守刑事诉讼程序的考核，比如自侦机关对律师权利保障的落实，真正化解律师执业的“三难”。

（三）针对执法疏漏

我国当前刑事诉讼中存在很多薄弱环节，诸如刑讯逼供现象没有得到有效遏制，超期羁押现象严重，辩护权难以实现，证人出庭作证难等等，目前对这些方面的考核比较缺乏，应当不断加强。比如，检察机关推行羁押必要性审查，可否设置取保候审的一定比例。再如，对于非法证据排除规则的落实，检察机关的配合非常重要，可设置审前主动排除非法证据的加分。这些指标的改变会对司法实践造成非常大的影响。

（四）强化监督合力

检察机关是国家法律监督机关，其职能在于监督国家法律的实施。所以在考评中应当紧密结合检察机关的工作职能进行考量。当前，由于指标设置不合理，导致检察院内部各部门利益发生冲突，弱化了检察机关的法律监督职能。比如，由于人为设置撤案数、不捕率、不诉率、无罪数等过于绝对化的考核指标，迫于控制指标合格的压力，司法实践中一般采用建议公安机关撤回案件、退回公安机关补充侦查、不予受理案件、与法院进行庭外协商等措施。这使公检法三机关产生了不正常的协调配合，扭曲了正常的诉讼结构，实质上将公检法三机关束缚于一个基于共同利益的“大家庭”当中。“解决这个问题的关键在于调和各部门的考核利益，改变当前在考核利益上被监督部门制约监督部门的局面，使各部门均能正常履行法律监督职能成为单位实现其自身利益的前提”③余国利、金涛：《部门博弈与司法公正——以检察机关绩效考核为中心》，《西南政法大学学报》2010年第3期。。

（五）改革不利指标

前面已经论证了很多不合理的指标对刑事诉讼产生的负面影响。曾经出现的不起诉率、无罪判决率由于不符合现代司法理念已经废除，但目前仍有一些指标不合理需要废除。比如，对人均逮捕数量、追捕数量、逮捕后不诉的扣分考核导致侦查监督在审查逮捕时丧失中立性，故应当废除。同时，有些考核指标需要改造，例如，对于立案以及立案监督质量的考核，考核指标应当为立案的法定标准，而不是能否起诉、定罪。再以有罪判决率为例，“它体现的是将法院有罪判决作为公诉‘政绩’的价值取向，导致的后果是对有罪判决率的片面追求，‘逆向’影响到检察机关从侦查、批捕到起诉等各个环节”④吴建雄：《检察业务考评制度的反思与重构——以检察官客观公正义务为视角》，《法学杂志》2007年第6期。。因此，对该指标应当改造。又如，对于未成年人案件，强制设置不起诉率不符合诉讼规律，需要改进。再如，在上述考核指标中，包括捕后绝对不起诉率、捕后无罪率等在内的项目以尚未发生的全市、全国平均率作为考核指标，必然造成“囚徒困境”现象，导致各基层检察院严格控制该指标，因为谁也无法预测对方的行为，只有先采取最有利于自己的行为。

五、结 语

刑事诉讼的运行并不仅仅取决于刑事诉讼的程序规定，司法制度也会对其造成非常大的影响。检察机关为了规范执法行为、提升检察工作，推行目标管理考评制度，虽有积极功能，然而，由于指标设置不合理，对刑事诉讼实施产生了较大负面影响。比如，对捕后不诉、捕后无罪的扣分导致逮捕只注重实体审查，忽视羁押必要性审查；起诉后被判无罪或撤回起诉扣分缩小了被告人获得无罪判决的可能性等等。未来的改革必须以实现现代诉讼理念为目标重置考核指标，强化对遵循程序、保障人权的考核，以定性考核来减少绝对量化考核的弊端。

而至关重要的是，必须在严格执行刑事诉讼法的基础上开展考核活动。在当前刑事诉讼未受到当事人充分制约的情况下，目标考核刺激了司法机关在处理案件过程中的利益，用牺牲诉讼当事人权益以换取高目标管理考评分数，是当前我国司法实践中常见的现象。所以，我国的目标管理考评必须建立在检察机关严格执行刑事诉讼法的前提下。如果检察机关不执行刑事诉讼法而不会产生严重后果，则检察机关必定在目标考核时忽视刑事诉讼法的执行，去追求目标考核设定的利益。因此强化检察机关对刑事诉讼法的执行义务是考核功能发挥正面作用的关键。在职权主义色彩浓厚的中国刑事司法中，这是一个不得不解决的难题。