我国社会组织立法的完善

李秀梅

(北京行政学院法学教研部，北京 100044)

我国社会组织立法的完善

李秀梅

(北京行政学院法学教研部，北京 100044)

进入新世纪以来，我国社会组织有了非常迅猛的发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用。虽然在短暂的历史时空中我国已经逐步建立起一个等级序列的社会组织立法体系，但是，我国社会组织立法存在的问题仍然不容忽视。为了建设一个社会组织蓬勃发展、各尽其力、各展其才的开放型社会，需要尽快完善我国的社会组织立法，即与时俱进地变更社会组织立法的理念、相机行事地平衡社会组织的立法框架、切中肯綮地建设几项具体的制度。

社会组织；立法；理念；制度

2006年，党的十六届六中全会首次使用“社会组织”一词，要求“健全社会组织，增强服务社会功能”；2007年，党的十七大报告进一步确认社会组织的地位，要求“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”；2012年，党的十八大报告中三次提及“社会组织”。不过，到目前为止，我国的法律还没有给“社会组织”下一个明确的定义。依照现有的法规，社会组织可以理解为是“以社会力量为基础，以公共利益为主要目标，以提供公共服务和从事公益活动为内容的群体和组织形式”[1]，包括有着共同利益追求的公民自愿组成并且依法注册登记的社会团体、民办非企业单位、基金会三大类。本文在梳理我国社会组织基本情况的前提下，简单回顾我国有关社会组织立法的历史，剖析这些立法存在的主要不足之处，进而就完善我国社会组织的立法作一点思考。

一、新中国社会组织的基本情况

新中国成立之后，社会组织的自主发展并没有真正展开。自改革开放以来，我国的社会组织发展迅速，大致经历了以下四个重要发展阶段：1978-1991年的初步恢复阶段；1992-1997年的快速发展阶段；1998-2006年的规范发展阶段；2007年至今的战略发展阶段。

（一）数量越来越庞大

进入新世纪以来，在经济、社会和政治体制转型，公众与社会对公共服务和公共管理呼声日高的背景下，我国社会组织有了非常迅猛的发展。例如，截至2009年底，登记注册的社会组织总量接近42.5万个，其中社会团体23.5万个，占总数的55.3%；民办非企业单位18.8万个，占总数的44.26%；基金会1 780个，占总数的0.42%[2]。两年之后，即截至2011年底，全国登记在册的社会组织达到了45.7万个，其中社会团体25.3万个，民办非企业单位25.2万个，基金会2510个[3]。但是，以上的数据仅仅反映我国社会组织数量增长的一个方面。在我国民间还存在着数以百万计的草根社会组织。有学者对深圳、安徽的部分地区进行调查时发现，经过正式登记的社会组织只占实际总量的8%-13%[4]。如果把包括具有社团性质的网络组织、校园组织、联盟组织等算在内，这个比例会更低。

（二）作用越来越显要

在数量高速增长的同时，我国社会组织的服务范围几乎覆盖了所有的领域，发挥了其他组织所不可替代的独特作用，整体影响力日益增强。社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用[5]。尤为突出的是社会组织对国民经济的直接贡献逐渐显现。据不完全统计，2007年度，我国近40万社会组织吸纳社会各类就业人员456.9万，固定资产总规模约682亿元，总收入约1 343.6亿元，总支出约900.2亿元，社会组织增加值为307.6亿元[6]。社会组织服务社会能力不断增强，在抗击“非典”、汶川抗震救灾和北京奥运会期间，各类社会组织各显所长，提供志愿服务，开展社会工作，引起社会各界的广泛关注和好评。

当然，我国的社会组织发展尚存在总体弱小、领域分布和地区分布不平衡等问题。

二、我国现有的关于社会组织立法的主要不足之处

虽然在短暂的历史时空中我国已经逐步建立起一个等级序列的社会组织立法体系，但是，我国社会组织立法存在的问题仍然不容忽视。其中，既有立法理念上的问题，又有立法框架、技术上的问题。这些问题导致我国社会组织立法的不成熟，也制约了我国社会组织的健康快速发展。

（一）立法的理念存在偏差

第一，控管思维随处可见。控管作为一种治理模式，它集中表现在由一个权威部门对于社会和市场实施集权控制，而排斥或削弱市场、社会的需求。在这一思维模式的指导下，我国社会组织立法显得非常僵化，表现出三个特点。一、社会组织法律地位的确认，必须经过业务主管部门和登记部门的双重许可。虽然双重管理体制在很大程度上可以弥补社会组织单一机关监督管理的不足，但是，它的弊端也是显而易见的，“双重管理体制意味着社会组织的活动空间狭小，大量的民间社会组织因双重管理而无法获得合法的主体资格，也不能参与政府决策”[1]。二、社会组织的设立遵循着非竞争的原则。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，在同一行政区域范围内，可以成立什么样的社会组织以及存在多少性质相同的社会组织，完全取决于业务主管部门和登记部门的自由裁量。所以，我国社会组织在社会服务上这种非竞争性在所难免，社会组织设立后的行政化、腐朽化等种种异化现象也是势在必然。三、社会组织的人事、财政等各个方面受到国家的控制。这一方面是因为我国最初的社会组织大部分来自于国家的出资，另一方面也是由于政府选择体制下我国社会组织对于行政资源的惯性依赖。

第二，权利本位尚未确立。目前，我国的社会组织立法单纯地将社会组织作为行政管理相对人予以规范，以“义务”本位作为社会组织立法的重点内容。首先，社会组织从申请筹备开始，到成立以及成立后的各种活动，直至合并、分立、撤销、解散等各个环节，都要经过业务主管部门和登记管理部门的审查批准。其次，政府监督管理几乎是社会组织立法中约束机制的全部。在我国，社会组织不论规模大小、性质如何，均需要按照社会组织法的要求接受业务主管部门和登记部门的日常检查和突击检查，社会组织的内部治理、联合自律以及社会监督机制等方面的立法则暂付阙如。最后，现有社会组织立法赋予了两类行政机关较大的监督管理社会组织的权力，然而，当社会组织对两类行政机关的行政许可、行政确认以及行政处罚不服的时候，却没有适当的救济途径。义务本位的立法理念导致了我国社会组织“预防制”的立法体例，这在很大程度上钳制了社会组织的良性发展。

（二）立法的框架缺乏平衡

社会组织立法涉及到我国法律的多个部门。从我国现行社会组织立法的情况看，我国社会组织的立法框架主要存在三个方面的问题。

第一，在总体上体现了管理法为主的倾向。经济、政治和社会转型为社会组织的发展提供了契机，但我国中央集权的传统依赖以及转型时期的秩序需求，对我国社会组织立法框架的影响之一就是“立法活动较多地体现为以管理为出发点和归宿”[7]。目前，居于宪法序列的“结社法”至今没有出台，使得我国《宪法》确立的结社自由权至今没有强有力的配套立法保障。“社会组织法”至今没有出台，致使我国社会组织的法律地位、财产关系及其内部治理机制缺乏规范性法律制度，与社会组织相关的私法问题至今没有得到彻底解决。在社会法领域，社会组织的资金募集问题、志愿服务问题以及社会组织在社会保障中的法律地位等问题至今也没有解决。这种以管理为主导的框架在总体上造成我国社会组织整体发展上的畸形，对于我国社会组织发展所产生的消极影响是不言而喻的。

第二，社会组织激励立法严重不足。信春鹰等学者指出：“社会团体立法不是孤立的，它需要相关法律制度的支持，……首先是税法的配合与支持。”[8]社会组织税法问题涉及到社会组织自身收入及其财产税收政策和立法以及公民、法人和其他组织向社会组织实施捐赠时的税收政策和立法两个问题。在社会组织自身所得税问题上，其法律规范相对较为丰富，但在向社会组织实施捐赠的税收问题上，尽管财政部和国家税务总局多次下发文件，摸索并逐渐改革公益捐赠资格认定以及税收优惠制度，但至今没有正式立法。

第三，社会组织社会约束机制和自律约束机制立法薄弱。约束机制与激励机制对于社会组织发展具有同样重要的作用。然而，我国已有社会组织约束机制的建设在总体上侧重于政府对于社会组织的监督管理，而社会组织的内部治理、联合自律以及社会监督机制等方面的立法还是空白。这种立法状况是导致我国社会组织丑闻频发的重要制度因素之一。

此外，现有的法律存在法律位阶低、互相协调差、实体规范少、政策不配套、制度有盲点等问题[9]，这些都非常不利于社会组织的发展和规范。

三、关于完善我国社会组织立法的几点思考

近年来，我国政府和社会组织的关系发生了新的变化，社会组织的发展迅速，功能逐步显现，但是，社会组织的可持续发展也面临着不容忽视的瓶颈：主体地位缺失、经济运行能力不足、不能有效参与政府决策、公信力面临考验等。为了建设一个社会组织蓬勃发展、各尽其力、各展其才的开放型社会，需要尽快完善我国的社会组织立法。

（一）与时俱进地变更社会组织立法的理念

第一，树立社会组织立法的非控管思维。作为社会或者市场存在之物，只要社会组织的行为不反社会和人民，不违背国家利益、社会利益以及现行强制法秩序，就应当不受限制地给予成立的机会，让它能够在社会上成长，并在其活动过程中得到检验。而且，竞争也是社会组织发展取之不竭的动力。因此，限制社会组织的数量在本质上是一种反市场、反竞争行为，应当断然废止。

第二，确立社会组织立法的权利本位。在权利与义务的相互关系中，权利是出发点，义务在本质上来源于权利，服从于权利。而从法治发展进化的角度看，从义务本位到权利本位体现了现代法治对于社会发展变迁的回应。因此，作为现代法治重要内容的社会组织立法必须围绕如何实现和保障宪法“结社自由权”这一主旨来设计——在行政管理法层面上，体现管理而不是限制；在民商法层面上，体现指引而不是强制；在社会法层面上，实现社会关怀而不是社会钳制。

（二）相机行事地平衡社会组织的立法框架

我国的社会组织立法是一个相对复杂的问题，它涉及到多部立法和多个法律部门，将来我国社会组织的立法完善至少应该在三个方面取得突破。

第一，在改进管理法的基础上，实现上下位法的配套衔接。结社自由是我国宪法所确立的一项基本人权，它的实现必须依靠结社法来保障。为此，有必要在《宪法》之下制定我国的“结社法”，实现对于结社自由权内涵、内容、行使及其限制的法律规范。其次，以民法典的制定为契机，修订我国法人制度。可以将我国法人区分为营利法人和非营利法人两种，然后进一步将后者区分为互益法人和公益法人，并以此为统领，确立我国的非政府法人制度。待将来条件成熟时，再行制定我国的非营利组织（促进）法或者社会组织（促进）法，甚至制定若干不同领域的社会组织专门法。通过这些法律，在总体上解决我国社会组织法律地位、财产关系和内部治理等问题。再次，社会组织法（促进）法和正待制定或审定的《慈善事业法》、《志愿服务法》、《社会工作者条例》等社会领域的法规应当相互衔接，统一制定，同时对《工会法》、《中国红十字会法》、《公益事业捐赠法》等带有较重计划经济时代规制特征的条款进行相应修订，以形成我国统一的社会发展领域法规体系。

第二，加强对社会组织的激励立法。社会组织立法对于具有收入调节、再分配以及经济激励功能的税收制度具有极强的依赖性。目前， 我国社会组织自身享有的税收优惠从种类上看已经比较广泛，向社会组织捐赠税收优惠的幅度问题也达到了国际水准。但我国公益性捐赠税前扣除资格认定还没有实现法定化。其认定主体、认定条件以及认定程序目前还仅仅是根据财政部、国家税务总局、民政部于2008年下发的行政文件。这种不确定性和不规范性对于我国的公益捐赠事业产生了极为不利的影响。同样，社会组织的生存不仅需要社会资金支持和财政税收支持，而且还需要志愿者的无私奉献。因此，志愿服务立法是社会组织立法的重要支撑体系，它对于构建完善社会组织法律制度具有重要的价值。

第三，优化社会组织监督管理的立法结构。社会组织约束机制是政府监管、组织自律以及社会监督的综合体。在我国，已有的立法侧重于政府对于社会组织的监督管理，而社会组织的内部治理以及社会监督等法律制度却远未到位。从治理的最佳状态看，自律管理和社会管理才是社会组织约束的最佳选择。因而，在政府监管立法之外，需要更好地研究和探索社会组织的内部治理立法以及社会管理立法。

（三）切中肯綮地建设几项具体的制度

第一，确保社会组织的独立社会主体地位。社会组织是社会建设和社会管理的重要主体之一。社会组织虽然不是行政机关，但社会组织从事的公共管理具有公法性质。国家应通过立法，明确社会组织的独立主体地位，明确社会组织与政府的关系。可以考虑以国务院的三个条例为基础制订《社会组织法》，将各种类型的社会组织置于一个统一和基本的法律框架下，就社会组织的定义和范围、社会组织在国家政治生活中的参与权和监督权、社会组织的权利和义务、社会组织的组织原则和组织机构、社会组织资产的管理和保障、社会组织经费的来源等各方面作出规定。

第二，调整登记制度，强化过程监管。在各方面的大力呼吁下，民政部已取消对社会组织的双重登记体制。下一步，还应进一步降低社会组织设立的门槛条件，逐渐由登记制向认证制转化，逐渐放松限制设立分支机构的规定，鼓励社会组织在竞争中不断规范、提高质量并发展壮大。

相关部门在降低登记注册门槛的同时，必须同时辅以严格规范的过程管理，强化对社会组织的日常管理和财务监督。可以考虑在顶层建立一个类似于英国慈善委员会这样的机构，来负责全国层面的政策出台与指导，建立针对社会组织的信息公开、公众举报、年度检查制度，牵头调查处理制度，对社会组织的章程、组织结构等提出规范性的指导意见，推行国际通行的“公共资产的不可撤回性”原则。可以考虑在各地筹建社会组织的联合机构，对上执行国家统一政策，对下协调本地区、本行业的集体行动与内部冲突，充分发挥社会组织自律、自治和自我管理的作用[11]。

第三，分类管理社会组织。我国目前专门的社会组织法规仅仅有三个：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。它们远远不能满足遍布各行各业、各种类型的社会组织的发展需要。以我国已经拥有庞大规模的草根社会组织为例，依照《社会团体登记管理条例》第35条的规定，这些草根社会组织随时都可能被看作是非法组织，并“依法”被取缔或解散。而从我国的实际情况看，现阶段还不具备向所有社会组织全面开放的条件与环境，所以，可以考虑根据社会组织的类别制定分步开放、分类管理、分类立法的框架体系，对那些职能定位于政府助手的社会组织——如工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等——放开门禁，以后再视情况逐渐推开[10]。

第四，完善税收优惠制度。具体应该包括三个方面。首先，对不同类型社会组织减免的税种、幅度作出科学界定，实施分类引导；其次，对慈善公益类社会组织予以税收支持，既可减免这些慈善公益组织本身的税收，也可对捐款给这些经过税法认定的慈善公益组织的企业和个人，在一定范围内免除所得税；再次，扩大税收优惠的种类和范围，在目前所得税优惠的基础上，还应在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇使用税等方面给予税收优惠。同时，还需要制定合理、规范、高效的税收优惠审批和监管程序①参见2011年《天津市社会科学界第七届学术年会优秀论文集》中由何悦撰写的《我国社会组织面临的问题与对策研究》.。

第五，保障向社会组织购买服务并吸纳其进入公共服务的决策过程。在我国，无论是中央政府，还是地方政府，都在通过“政府向社会组织购买服务”的方式，一方面支持社会组织的发展壮大，另一方面减轻政府在提供公共服务方面的负担。以后，我们需要逐渐将其纳入政府采购体系，明确标准，规范程序，建立公开、公平的公共购买服务平台,通过统一的招投标程序,将政府各部门购买社会组织服务的项目交由符合条件的社会组织承担。各级政府应该尽量将相关的社会组织吸纳到公共服务的政策制订过程当中（德国的许多社会组织在这方面就发挥了极好的作用）。这不仅有利于社会组织本身的成长与发展，塑造和强化其作为政府“助手”和“伙伴”的作用[10]，也有助于政府规范行政、增强公共政策的可执行性，有利于减轻政府负担、促进政府职能转型、提高公共服务的整体质量。

第六，建立有别于企业、事业单位的社会组织劳动人事制度。为了从根本上解决社会组织人才储备不足的问题，我国需要对社会组织的人事管理、薪酬、专业培训、继续教育、人才评价、职称评定、社会保障等作出明确的规定。

总之，由于社会组织种类繁多、各具特色，并形成蒸蒸日上的发展态势，我们应该建立或者完善相关法律制度，逐步形成既与国际接轨又有中国特色的社会组织政策法规体系，为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制并引导社会组织健康有序发展扫除法律障碍。

[1] 王磊. 公民社会理论视角下的社会组织发展研究[J]. 党政干部学刊, 2013, (3): 59-62.

[2] 葛道顺. 中国社会组织发展: 从社会主体到国家意识[J]. 江苏社会科学, 2011, (3): 19-28.

[3] 崔云爽. 关于社会组织登记管理存在问题的思考及建议[EB/OL]. [2013-07-30]. http://www.hebei.gov.cn/article/ 20121108/2368589.htm.

[4] 谢海定. 中国民间组织的合法性困境[J]. 法学研究, 2004, (2): 17-34.

[5] 孙伟林. 加强社会组织建设与管理[EB/OL]. [2013-07-30]. http://gongyi.qq.com/a/20081218/000004.htm.

[6] 佚名. “中国社会组织论坛(2008)”在人民大会堂隆重举行[EB/OL]. [2013-07-30]. http://www.mca.gov.cn/article/ zwgk/mzyw/200812/20081200024763.shtml.

[7] 陈斯喜, 吴国舫. 现状与未来: 我国社团立法状况述评[EB/OL]. [2013-07-30]. http://article.chinalawinfo.com/ article_print.asp?articleid=22597.

[8] 信春鹰, 张烨. 全球化结社革命与社团立法[J]. 法学研究, 1998, (3): 110-121.

[9] 王名. 加快社会组织立法工作[N]. 人民政协报, 2011-03-05(B02).

[10] 冯俏彬. 如何促进我国社会组织发展[N]. 中国财经报, 2013-03-23(006).

On the Improvement of Social Organizations’ Legislation in China

LI Xiumei
(Department of Law, Beijing Administrative College, Beijing, China 100044)

In the new century, the social organizations in China have got rapid development, and their functions are getting more and more important, in the fields of promoting economic development, flourishing the social undertaking, participating in public management, carrying on public benefit activities and enlarging external associations, etc. Although China has gradually set up a hierarchical system of legislation for social organizations in a short period, the existing problems still cannot be ignored. In order to build an open society in which social organizations can develop vigorously, try their best, and play their role respectively, it’s necessary to better our social organizations’ legislation, i.e. to change the legislative concept right in time, balance the legislative framework correspondingly and establish some concrete systems relevantly.

Social Organization; Legislation; Concept; System

D921.1

A

1674-3555(2014)06-0066-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.06.009 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：付昌玲)

2013-10-08

李秀梅(1968-)，女，湖北荆门人，副教授，硕士，研究方向：社会法和民事诉讼法